VII. 4. 5
Otázka zásahu do principu rovnosti v právech
96. Další z ústavněprávně relevantních námitek navrhovatelky je tvrzení, že dotčené subjekty dle § 2 odst. 1 písm. b), k) a n) zákona o registru smluv jsou ve srovnatelném postavení jako jiní podnikatelé. Proto v situaci, kdy pro odlišné zacházení s nimi (rozuměj stanovení povinnosti uveřejnit vybrané smlouvy uzavřené takovými subjekty v registru smluv) není dán objektivní ani rozumný důvod, prý dochází prostřednictvím napadené právní úpravy k porušení principu rovnosti v právech (čl. 1 a čl. 3 odst. 1 Listiny). K posouzení této námitky je předně třeba uvážit, zda zákon o registru smluv opravdu zachází s různými kategoriemi subjektů odlišně, a dále, zda tyto kategorie subjektů se nacházejí ve stejném, resp. srovnatelném postavení. Jinými slovy, je třeba uvážit, zda dvě situace, zachází-li s nimi právo odlišně, jsou vskutku srovnatelné, tedy zda jsou relevantně podobné. Takové posouzení si vyžaduje analýzu opírající se o kritérium relevance (srov. již citované nálezy sp. zn. Pl. ÚS 42/03 či sp. zn. Pl. ÚS 50/06).
97. V tomto konkrétním případě nepanují dílčí pochybnosti o tom, že zákon o registru smluv stanovuje dotčeným subjektům, tj. subjektům uvedeným v § 2 odst. 1 daného zákona, více povinností než jiným subjektům práva, a tedy při realizaci jejich práva podnikat s nimi zachází odlišně než s těmito jinými subjekty. Otázkou je, zda tyto dvě rozdílné situace, tedy případy, kdy určité osoby nejsou povinny uveřejnit své soukromoprávní smlouvy, případně smlouvy o poskytnutí dotace či návratné finanční výpomoci, kdežto u jiných subjektů zákon takovou povinnost stanoví, jsou skutečně srovnatelné.
98. Dle názoru Ústavního soudu tyto situace srovnatelné nejsou. Zákon o registru smluv totiž dopadá (mimo jiné) jednak na územní samosprávné celky, včetně městských částí nebo městských obvodů územně členěného statutárního města nebo městských částí hlavního města Prahy s výjimkou uvedenou v § 3 odst. 2 písm. l) zákona [§ 2 odst. 1 písm. b) zákona], dále na státní podniky nebo národní podniky [§ 2 odst. 1 písm. k) zákona] a konečně na právnické osoby, v nichž má stát nebo územní samosprávný celek sám nebo s jinými územními samosprávnými celky většinovou majetkovou účast, a to i prostřednictvím jiné právnické osoby, s výjimkou uvedenou v § 3 odst. 2 písm. h) zákona [§ 2 odst. 1 písm. n) zákona]. Navrhovatelka je přesvědčena, že tyto dotčené subjekty jsou podnikateli jako jakékoliv jiné subjekty soukromého práva. Dále namítá, že tyto subjekty nehospodaří s veřejnými prostředky, ale finanční prostředky k výkonu své podnikatelské činnosti získávají výhradně z vlastního podnikání a jejich cílem je dosažení zisku. Jejich zařazení do zákona o registru smluv proto navrhovatelka shledává svévolným a porušujícím princip rovnosti v právech (ve smyslu neakcesorické rovnosti plynoucí z čl. 1 Listiny).
99. Dle Ústavního soudu však navrhovatelka zcela přehlíží několik významných skutečností, které vyjmenované dotčené subjekty zásadním způsobem odlišují od jiných subjektů soukromého práva, které realizují své ústavně zaručené právo podnikat čistě za účelem získání prostředků pro zajištění svých potřeb (srov. již citované nálezy sp. zn. Pl. ÚS 5/15, bod 48, či sp. zn. Pl. ÚS 10/12, bod 66).
100. Jde-li o kategorii dotčených subjektů dle § 2 odst. 1 písm. b) zákona o registru smluv, Ústavní soud konstatuje, že k těmto subjektům navrhovatelka žádnou relevantní argumentaci nepředkládá, což je ostatně pochopitelné, neboť postavení územního samosprávného celku (včetně jeho dílčí složky nadané v určitých oblastech samostatnou působností) není srovnatelné s postavením právnických osob soukromého práva. Prostředky, s nimiž obce a kraje hospodaří, mají charakter veřejných prostředků a je s nimi nakládáno ku prospěchu a v zájmu všech jejich občanů [srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 6/17 ze dne 20. 2. 2018 (99/2018 Sb.), bod 167]. Naopak právnické osoby soukromého práva zásadně nakládají se svými prostředky čistě ve svůj vlastní prospěch, resp. ve prospěch svých společníků nebo akcionářů. Rovněž lze poukázat na zcela odlišný účel samotné existence územních samosprávných celků, jímž je realizace ústavně zaručeného práva na samosprávu (čl. 100 odst. 1 Ústavy České republiky) vybudovaného na územním základu, nikoliv práva podnikat podle čl. 26 odst. 1 Listiny. Ústavní soud proto uzavírá, že uložení povinnosti uveřejnit dotčené smlouvy subjektům dle § 2 odst. 1 písm. b) zákona o registru smluv neporušuje princip rovnosti v právech, neboť existující neakcesorická nerovnost není v tomto případě založena mezi subjekty ve srovnatelném postavení a není ani projevem nepřípustné libovůle zákonodárce. Pouze na okraj pak Ústavní soud dodává, že o nerovnost akcesorickou v tomto případě jít také nemůže, neboť zde schází i nezbytný zakázaný důvod podle čl. 3 odst. 1 Listiny.
101. Pokud jde o další kategorii subjektů dle § 2 odst. 1 písm. k) zákona o registru smluv, považuje Ústavní soud v tomto směru za nutné připomenout, že dle § 2 odst. 2 zákona č. 77/1997 Sb., o státním podniku, ve znění pozdějších předpisů, který lze vztáhnout i na kategorii národního podniku, státní podnik hospodaří s majetkem státu a nemá vlastní majetek. I zde tedy platí, že prostředky, s nimiž státní či národní podniky nakládají, jsou veřejnými prostředky, jejichž vlastníkem je stát. Ani tyto dotčené subjekty se tedy nenacházejí ve srovnatelném postavení jako právnické osoby soukromého práva, které si realizací jim ústavně zaručeného práva podnikat obstarávají prostředky pro zajišťování svých vlastních potřeb. Hospodárné nakládání s veřejnými prostředky (majetkem státu), s nimiž státní či národní podniky disponují, není v zájmu úzké skupiny osob (jako je tomu typicky u kapitálových společností), ale v zájmu celé společnosti, neboť jejich případné zisky plynou do státního rozpočtu. Ani zde proto Ústavní soud neshledává existenci srovnatelného postavení, pro které by uložení povinností dle zákona o registru smluv těmto subjektům představovalo porušení principu rovnosti v právech.
102. Konečně ani u třetí kategorie subjektů dle § 2 odst. 1 písm. n) zákona o registru smluv neshledává Ústavní soud ono srovnatelné postavení s jinými subjekty, které své ústavně zaručené právo podnikat uskutečňují za účelem zajištění prostředků pro uspokojení svých potřeb. Uvedené subjekty - kapitálové společnosti - totiž mají v daném případě přímé anebo alespoň zprostředkované napojení na veřejné prostředky, pročež na ně nelze "automaticky" nahlížet jako na jiné právnické osoby soukromého práva, které hospodaří čistě v soukromém zájmu a u nichž je případné nehospodárné nakládání s jejich majetkem záležitostí pouze jejich společníků či akcionářů. I zde totiž platí, že dotčené subjekty dle § 2 odst. 1 písm. n) zákona o registru smluv stíhá povinnost nakládat s jim poskytnutými prostředky hospodárně a v zájmu všech občanů daného územního samosprávného celku. Současně je třeba zdůraznit, že tyto dotčené subjekty jsou vytvářeny, anebo se jejich společníky či akcionáři územní samosprávné celky stávají, nikoliv primárně za účelem vytváření zisku, jak tvrdí navrhovatelka, ale za účelem plnění úkolů územního samosprávného celku [k tomu srov. § 23 odst. 1 zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů"), dle něhož platí, že územní samosprávný celek může ve své pravomoci k plnění svých úkolů, zejména k hospodářskému využívání svého majetku a k zabezpečení veřejně prospěšných činností (mimo jiné) zakládat obchodní společnosti, a to akciové společnosti a společnosti s ručením omezeným]. Výjimku lze v tomto ohledu najít v případě akciových společností založených státem (popřípadě na jejichž založení se stát účastní anebo jejichž je akcionářem) dle § 28 odst. 1 zákona č. 219/2000 Sb., o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích, ve znění pozdějších předpisů. Uvedené ustanovení totiž, na rozdíl od § 23 odst. 1 zákona o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, žádný výlučný účel majetkové účasti státu v takové akciové společnosti a priori nestanoví (a nelze proto vyloučit, že jím bude jen a pouze dosahování zisku). Uvedené však nic nemění na tom, že dotčené subjekty se nenacházejí ve srovnatelném postavení jako jiné podnikající právnické osoby soukromého práva, neboť alespoň zčásti hospodaří s veřejnými prostředky, u nichž nelze akceptovat iracionální či nehospodárné nakládání pouze proto, že se tak děje v rámci podnikatelské činnosti daného subjektu.
103. Lze tedy uzavřít, že je-li dotčený subjekt přímo anebo zprostředkovaně (skrze jiný subjekt) napojen na veřejné rozpočty a finance z nich plynoucí, nelze přijmout tezi navrhovatelky, že takový subjekt je ve srovnatelném postavení s jinými soukromoprávními subjekty, které rovněž provozují podnikatelskou činnost. Z tohoto důvodu tak Ústavní soud uzavírá, že zákon o registru smluv neshledal protiústavním ani z důvodu porušení principu rovnosti v právech, neboť takové porušení neshledal.