VII. 4. 6
Další námitky navrhovatelky zakládající údajnou protiústavnost napadených ustanovení
104. Navrhovatelka dále tvrdí, že zákon o registru smluv porušuje čl. 107 SFEU. V tomto ohledu Ústavní soud sdílí názor vlády, že faktické dopady zákona o registru smluv nelze podřadit pod pojem "podpor poskytovaných v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy", ve smyslu čl. 107 SFEU.
105. V posuzované věci totiž nelze hovořit o podpoře ve smyslu uvedeného článku, jakožto např. nepřípustné dotaci či subvenci, představující neoprávněnou výhodu poskytovanou přímo nebo nepřímo ze státních prostředků některému ze soutěžitelů, a nepřípustně tak narušující vnitřní trh (srov. rozsudek Soudního dvora ze dne 13. března 2001 ve věci C-379/98 Preussen Elektra vs. Schleswag AG, bod 58). Je tomu tak - jednoduše řečeno - proto, že zákon o registru smluv žádnou takovou podporu nezavádí. Napadenou právní úpravu dle Ústavního soudu nelze vnímat jako nepřípustné zvýhodnění určitých subjektů, ale naopak jako zcela legitimní nástroj zajišťující, že s veřejnými prostředky bude nakládáno transparentně, což posílí i hospodárné nakládání s nimi. Pouze na okraj Ústavní soud dodává, že závěry Stanoviska, jichž se navrhovatelka dovolává, vycházejí z nenovelizovaného znění zákona o registru smluv.
106. Výhrady uvedené v daném Stanovisku stran ochrany obchodního tajemství pak rovněž nelze považovat za důvodné, neboť odhlíží od ochrany obchodního tajemství poskytované prostřednictvím § 3 odst. 1 zákona o registru smluv ve spojení s § 9 odst. 1 zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění zákona č. 61/2006 Sb., potažmo i § 5 odst. 6 zákona o registru smluv. Konečně ani sama skutečnost, že obdobnou právní úpravu má pouze minimum evropských států [Slovenská republika, Portugalská republika či Velká Británie (u které jde však spíše o obdobu právní úpravy obsažené v § 219 zákona č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek)], není s to zvrátit závěr o tom, že zákon o registru smluv je racionální prostředek způsobilý dosáhnout vytyčeného cíle. Ani uvedené výhrady tedy Ústavní soud nepřijal.
107. Dále se Ústavní soud zabýval tvrzením navrhovatelky, že zákon o registru smluv zasahuje do principu autonomie vůle a zásady smluvní volnosti. Uvedené zásahy navrhovatelka in concreto spatřuje ve vyloučení možnosti stran smlouvy podléhající povinnosti uveřejnění v registru smluv sjednat si účinnost takové smlouvy na jiný okamžik, než který stanoví § 6 odst. 1 zákona o registru smluv, tj. den uveřejnění takové smlouvy v registru.
108. Ústavní soud zde připomíná, že princip autonomie vůle plyne z čl. 2 odst. 3 Listiny a z čl. 2 odst. 4 Ústavy České republiky (potažmo i z čl. 1 odst. 1 Ústavy České republiky), z nichž se však současně podává možnost uložit určité povinnosti či omezení [srov. již nález Ústavního soudu České a Slovenské Federativní republiky sp. zn. Pl. ÚS 22/92 a dále nálezy sp. zn. Pl. ÚS 83/06, sp. zn. Pl. ÚS 40/08 ze dne 26. 5. 2009 (N 120/53 SbNU 501; 241/2009 Sb.) a sp. zn. Pl. ÚS 17/11]. Jinými slovy, těmito ustanoveními není jednotlivcům zaručeno neomezené a neměnné právo svobodného jednání, ale právo na to, aby rozsah autonomie vůle, zákazy a příkazy jednotlivcům stanovovaly výhradně zákony, a to jasně, určitě, a nikoli svévolně. V tomto pokynu se čl. 2 odst. 3 Listiny podobá i čl. 4 odst. 1 a 2 Listiny, dle něhož mohou být povinnosti ukládány toliko na základě zákona a v jeho mezích, jen při zachování základních práv a svobod a meze základních práv a svobod mohou být upraveny pouze zákonem [k autonomii vůle srov. také nálezy sp. zn. Pl. ÚS 42/08 ze dne 21. 4. 2009 ve znění opravného usnesení ze dne 27. 5. 2009 (N 90/53 SbNU 159; 163/2009 Sb.) a sp. zn. Pl. ÚS 19/09 ze dne 27. 7. 2010 (N 150/58 SbNU 271; 260/2010 Sb.)]. Tytéž závěry pak dopadají i na zásadu smluvní volnosti. Platí tedy, že i smluvní svoboda se uplatňuje v určitém zákonném rámci, který vymezuje její hranice, s jejichž překročením zákon spojuje příslušné negativní důsledky (srov. § 551 a násl. a § 574 a násl. o. z.).
109. Navrhovatelkou zpochybňované ustanovení § 6 odst. 1 zákona o registru smluv je dostatečně jasné, určité a sleduje legitimní cíl. Nejde tedy o nepřípustnou svévoli zákonodárce omezující autonomii vůle dotčených subjektů. Zároveň je třeba říci, že zásah do autonomie vůle dotčených subjektů, který daná norma představuje, není absolutní, tj. nevylučuje možnost sjednat si účinnost smlouvy i na dřívější okamžik, což však platí pouze v případech smluv nepodléhajících povinnosti jejich uveřejnění v registru [srov. především § 3 odst. 2 písm. i) a r) zákona o registru smluv]. V tomto ohledu Ústavní soud připomíná, že s odvoláním na veřejné hodnoty lze stanovit prospěch jedné skupině osob (v posuzované věci je tímto prospěchem zajištění transparentnosti nakládání s veřejnými finančními prostředky, jakož i posílení aktivní složky práva na informace; beneficienty napadené právní úpravy jsou proto všichni obyvatelé České republiky), a zároveň tím stanovit i neúměrné povinnosti (omezení) skupině druhé (srov. již citované nálezy sp. zn. Pl. ÚS 22/92 či sp. zn. Pl. ÚS 7/17). Obdobné závěry lze vztáhnout i vůči normě zakotvující pro smlouvy podléhající povinnosti uveřejnění v registru povinnou písemnou formu, případně uzavření takové smlouvy jiným způsobem umožňujícím její uveřejnění prostřednictvím registru (§ 8 odst. 2 zákona č. 340/2015 Sb., ve znění zákona č. 249/2017 Sb.). Ani námitku navrhovatelky stran porušení principu autonomie vůle tedy Ústavní soud neposoudil jako důvodnou.
110. Další z důvodů údajné protiústavnosti zákona o registru smluv navrhovatelka spatřuje v jeho ustanovení § 8 odst. 1, dle něhož se daný zákon použije bez ohledu na právo, které je podle mezinárodního práva soukromého pro smlouvu právem rozhodným. Navrhovatelka vůči uvedenému ustanovení namítá, že v důsledku aplikace § 7 zákona může docházet k případům, kdy jedna a tatáž smlouva nebude platná dle českého práva, avšak dle cizího práva platná bude, čímž budou domácí dotčené subjekty vystaveny nejistotě ohledně svých práv a povinností z takové smlouvy.
111. K této výhradě navrhovatelky považuje Ústavní soud za nezbytné předně uvést, že je vybudována na závěru, že dotčená smlouva nenabude účinnosti dle § 6 odst. 1 zákona o registru smluv, resp. že v důsledku neuveřejnění takové smlouvy v zákonné lhůtě bude zrušena od počátku (§ 7 odst. 1 zákona č. 340/2015 Sb., ve znění zákona č. 249/2017 Sb.). Navrhovatelka tedy vychází ze situace, kdy některý z dotčených subjektů dle § 2 odst. 1 zákona o registru smluv poruší svou povinnost uveřejnit příslušnou smlouvu a následně nastoupí sankční mechanismus dle § 7 odst. 1 zákona. K tomu je však třeba uvést, že právě hrozba takového následku má dotčené subjekty vést k tomu, aby svoji povinnost uveřejnit příslušné smlouvy v registru plnily včas. Je proto na dotčených subjektech, aby své případné zahraniční smluvní partnery upozornily na povinnosti plynoucí ze zákona o registru smluv. Neméně významné je pak v tomto ohledu ustanovení § 7 odst. 2 a 3 zákona č. 340/2015 Sb., ve znění zákona č. 249/2017 Sb., které chrání dotčené subjekty před uvedeným následkem za situace, kdy tyto jednaly v dobré víře o tom, že část smlouvy nebo metadata dle § 5 odst. 6 téhož zákona, popřípadě smlouva dle § 3 odst. 2 písm. r) zákona o registru smluv, jsou vyloučeny z povinnosti uveřejnění. Konečně je pak třeba připomenout, že povinnosti uveřejnění nepodléhají ani smlouvy uzavřené právnickou osobou založenou podle jiného než českého práva, která působí převážně mimo území České republiky (§ 2 odst. 2 zákona o registru smluv), jakož ani smlouvy dle § 3 odst. 1 zákona o registru smluv, uzavřené některou z dotčených osob dle § 2 odst. 1 zákona o registru smluv, za předpokladu, že jejich plnění je prováděno převážně mimo území České republiky. Ústavní soud proto shrnuje, že riziko nastíněné navrhovatelkou v bodu 106 sice nelze vyloučit, ale je důsledkem protiprávního jednání dotčeného subjektu, které - s ohledem na shora uvedené závěry o ústavní konformitě zákona o registru smluv - nelze akceptovat. Navíc je třeba připomenout, že existují shora nastíněné dílčí výjimky z povinnosti uveřejnění, které okruh takových situací zásadně snižují.
112. Neméně významnou je ve vztahu k § 8 odst. 1 zákona o registru smluv taktéž skutečnost, že jde o tzv. imperativní normu (nutně použitelné ustanovení) ve smyslu § 3 zákona č. 91/2012 Sb., o mezinárodním právu soukromém, a čl. 9 nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 593/2008 o právu rozhodném pro smluvní závazkové vztahy (Řím I). Z toho plyne, že § 6 odst. 1 a § 7 odst. 1 zákona č. 340/2015 Sb., ve znění zákona č. 249/2017 Sb., se užijí - nebude-li místem plnění Česká republika - v závislosti na úvaze zahraničního soudu, dle čl. 9 odst. 3 nařízení Řím I (srov. dikci tohoto ustanovení). Jinými slovy, k aplikaci imperativních norem zahraničním soudem v individuální věci může dojít, ale také nemusí. Ke druhé z možných variant Ústavní soud považuje za nezbytné dodat, že takový závěr, tedy neaplikování § 8 odst. 1 zákona o registru smluv zahraničním soudem, pozici navrhovatelky konvenuje.
113. Uvedené však nic nemění na tom, že smyslem daného ustanovení je, aby se dotčené subjekty nevyhnuly své povinnosti uveřejnit smlouvu prostou volbou jiného rozhodného práva, jímž se bude daná smlouva řídit. Ústavní soud tak shrnuje, že § 8 odst. 1 zákona o registru smluv neshledal protiústavním. Naopak dané ustanovení potvrzuje závěr, že cíl, který zákonodárce sleduje zákonem o registru smluv, je natolik významný, že jeho naplňování, resp. dodržování pravidel stanovených k jeho dosažení, povyšuje ve vztahu k zahraničí na veřejný zájem, na jehož respektování je třeba bezvýjimečně trvat.
114. Konečně zbývá vypořádat poslední - ústavněprávně relevantní - námitku navrhovatelky. Ta spočívá v tvrzení, že § 8 odst. 3 zákona o registru smluv zakládá nepřípustnou pravou retroaktivitu, když v důsledku aplikace § 7 zákona č. 340/2015 Sb., ve znění zákona č. 249/2017 Sb., dochází ke zrušení smluv uzavřených před jeho účinností, tedy v době, kdy jejich účastníci nemohli nic takového očekávat. Navrhovatelka je také přesvědčena, že podmínka uveřejnění smlouvy se v případech, na něž dopadá § 8 odst. 3 zákona o registru smluv, dotkne i starších smluv, které před účinností zákona již byly samy o sobě účinné, ale nově - ve vazbě na § 6 odst. 1 zákona o registru smluv - bude jejich účinnost podmíněna uveřejněním v registru smluv (v čemž navrhovatelka spatřuje retroaktivitu nepravou). Kromě porušení principu zákazu retroaktivity navrhovatelka v popsaných důsledcích § 8 odst. 3 zákona o registru smluv spatřuje i porušení principů právní jistoty a legitimního očekávání.
115. Ústavní soud se s touto námitkou neztotožňuje a konstatuje, že účinky předmětného ustanovení nejsou retroaktivní [srov. např. nález sp. zn. Pl. ÚS 18/14 ze dne 15. 9. 2015 (N 165/78 SbNU 469; 299/2015 Sb.), bod 28 a násl.], jak se domnívá navrhovatelka, nýbrž retrospektivní (v podrobnostech srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 6/17, bod 180 a násl.). Přitom s ohledem na důsledky použití § 8 odst. 3 ve spojení s § 6 odst. 1 a § 7 odst. 1 zákona č. 340/2015 Sb., ve znění zákona č. 249/2017 Sb., není v posuzované věci takový účinek zákona - nahlíženo optikou ochrany principů právní jistoty a legitimního očekávání - jakkoliv závadný. K takovému závěru Ústavní soud dospěl proto, že § 8 odst. 3 zákona o registru smluv má za následek pouze vznik povinnosti dotčených subjektů uveřejnit smlouvu, která by podléhala povinnosti uveřejnění, byla-li by uzavřena 1. července 2016 (tj. ke dni účinnosti zákona o registru smluv) či později. Jinými slovy, v důsledku některé ze skutečností uvedených v § 8 odst. 3 zákona o registru smluv vzniká dotčeným subjektům povinnost uveřejnit tyto "staré" smlouvy, které jinak povinnosti uveřejnění v registru nepodléhají. Z uvedeného je zřejmé, že ustanovení § 8 odst. 3 zákona o registru smluv se přímo nedotýká určité minulé právní skutečnosti či právního vztahu, s níž spojuje i následek, který nastává buď v minulosti (retroaktivita pravá), nebo v budoucnosti, nýbrž toliko modifikuje podmínky změny nebo zániku daného právního vztahu či právní skutečnosti (nepravá retroaktivita).
116. Naopak lze konstatovat, že § 8 odst. 3 zákona o registru smluv sice zohledňuje minulou skutečnost, avšak následek s ní spojený nastává až pro futuro, tj. v budoucnosti, a ve vztahu k jiným skutečnostem (retrospektiva). Minulá skutečnost (uzavření smlouvy, podléhající nově povinnosti uveřejnění v registru smluv, před účinností zákona o registru smluv) tak představuje část hypotézy nové právní normy. K této se připojuje další podmínka (zbývající část hypotézy) v podobě uzavření "nové" dohody, kterou se mění či doplňuje obsah právního vztahu založeného takovou "starou" smlouvou (tzv. kumulativní novace), popřípadě se tento právní vztah nahrazuje nebo ruší (tzv. privativní novace), a to po nabytí účinnosti zákona o registru smluv. Dispozicí této nové normy je pak povinnost uveřejnění této "staré" smlouvy společně s "novou" smlouvou, která se jí týká.
117. Na tomto místě je třeba připomenout, že retrospektivní zákon nepůsobí zpětně a ani minulé právní skutečnosti nemodifikuje. Přesto však retrospektivní zákonodárství představuje z hlediska právní jistoty a ochrany obecně vzato problematickou kategorii, protože s minulými skutečnostmi spojuje právní následky, které dotčené subjekty nepředvídaly. Jestliže by dotčený subjekt věděl, že existence právního vztahu, jehož je účastníkem, bude v budoucnu představovat předpoklad nějakého nového (např. odpovědnostního) právního vztahu, zvažoval by, zda při vědomí takového nového právního vztahu a s ním spojených následků má zájem účastnit se právního vztahu dřívějšího.
118. Při posuzování ústavní konformity retrospektivního působení zákona je dle Ústavního soudu nutné aplikovat obecné pravidlo, podle něhož je pravá retroaktivita zásadně nepřípustná, zatímco nepravá retroaktivita či retrospektivní působení jsou zásadně přípustné, jde-li o opatření vhodná a potřebná k dosažení zákonem sledovaného cíle, přičemž při celkovém poměřování "zklamané" důvěry a významu a naléhavosti důvodů nové právní regulace bude zachována hranice únosnosti (srov. přiměřeně rozhodnutí německého Spolkového ústavního soudu ze dne 7. 7. 2010 sp. zn. 2 BvL 14/02, BVerfGE 127, 1, 25, bod 58; viz též nález sp. zn. Pl. ÚS 18/14 a důvody nálezu sp. zn. Pl. ÚS 6/17, zvláště body 189 a násl.).
119. Ústavní soud vzhledem k dopadům § 8 odst. 3 zákona o registru smluv na "staré" smlouvy konstatuje, že zákonodárce tyto podmínky respektoval. Důsledkem § 8 odst. 3 zákona o registru smluv sice je vznik povinnosti dotčených subjektů uveřejnit i "staré" smlouvy, na něž předmětné ustanovení dopadá, nicméně v případě porušení této povinnosti nenastávají navrhovatelkou popsané následky (neplatnost a následné zrušení "starých" smluv), neboť z § 9 zákona o registru smluv jednoznačně plyne, že jeho § 6 a 7, tedy ona sankční ustanovení, se uplatní prvně až na smlouvy uzavřené 1. července 2017. Jinými slovy, sám zákon o registru smluv s neuveřejněním takové "staré" smlouvy žádný sankční následek nespojuje. Pro upřesnění lze jen doplnit, že i na tyto "staré" smlouvy, které nově podléhají povinnosti uveřejnění v registru smluv, dopadá režim výjimek uvedených v § 3 či v § 5 odst. 6 zákona č. 340/2015 Sb., ve znění zákona č. 249/2017 Sb. Ani tvrzení navrhovatelky o protiústavnosti časových účinků zákona o registru smluv tedy Ústavní soud neshledal důvodným.