IX. B
Rozsah a intenzita zásahu do vlastnického práva některých provozovatelů potravinářských podniků
65. V návaznosti na to vyvstává otázka rozsahu dané povinnosti, tedy zda § 11 odst. 2 zákona o potravinách dopadá rovněž na potraviny, které mohou být provozovatelem nějakým způsobem mimo prodejnu zpeněženy či jiným způsobem využity. V tomto případě totiž má předmětné zboží určitou ekonomickou hodnotu, o níž by byl při tomto širším výkladu provozovatel povinným poskytnutím krácen, a v případě, že by se tato povinnost týkala i těchto potravin, šlo by o velmi intenzivní zásah do vlastnického práva provozovatele, zvláště pak vzhledem k tomu, že se provozovateli nedostává jakékoliv kompenzace za případně utrpěné ztráty. Z ústavněprávního hlediska by pak šlo o odnětí vlastnického práva k movitým věcem, které pro něj představují ekonomickou hodnotu. Právě v tom je třeba vidět podstatu a smysl ochrany vlastnického práva (a pojmu vlastnictví v Listině). To lze kvalifikovat jako vyvlastnění, aniž by však pro ně byla splněna podmínka čl. 11 odst. 4 Listiny, tedy v prvé řadě, že se tak může dít jen za náhradu. V této souvislosti je dlužno podotknout, že z pohledu čl. 11 odst. 4 Listiny (i odlišností předmětu vyvlastnění) je třeba pojem "vyvlastnění" chápat šířeji, než jak jej pojímá zákon č. 184/2006 Sb., o odnětí nebo omezení vlastnického práva k pozemku nebo ke stavbě (zákon o vyvlastnění), ve znění pozdějších předpisů.
66. Ke zrušení napadených ustanovení však Ústavní soud nepřistoupil, neboť dospěl k závěru, že takový jejich výklad by neodpovídal tomu, co zákonodárce jimi sleduje, a byl by nadměrně extenzivní. Naopak dospěl k závěru, že tato ustanovení je třeba vykládat restriktivně, to znamená, že k takovému zásahu zde právně podmínky vytvářeny nejsou. V souladu s ustálenou judikaturou pak platí, že existuje-li řešení v rovině ústavně konformního výkladu napadených norem, je třeba jej upřednostnit před řešením spočívajícím v jejich zrušení [viz např. nález ze dne 4. 2. 1997 sp. zn. Pl. ÚS 21/96 (N 13/7 SbNU 87; 63/1997 Sb.)]. K rozsáhlé opačné argumentaci navrhovatelky je možno uvést zejména následující důvody pro tento postup.
67. Daná povinnost se týká pouze takových potravin, které jsou pro provozovatele ve své podstatě již bezcenné, popř. které jsou z hlediska veřejnoprávních předpisů "odpadem" (ač současně z pohledu spotřebitelů jde stále o zboží, neboť pro ně může mít stále určitou užitnou hodnotu - na rozhodování o soukromé spotřebě potravin se pravidla potravinového práva nevztahují). Zde jedinou možnou alternativou likvidace potravin je jejich poskytnutí k jinému zákonem aprobovanému účelu, je-li to veřejným či dokonce obecným zájmem.
68. Ovšem i v tomto případě dané opatření zakládá zásah do vlastnického práva provozovatele. Při posuzování jeho intenzity Ústavní soud vycházel z toho, že formálně právně je provozovatel sice omezen (na svém právu věc zničit), ale je tomu tak v situaci, kdy prakticky nemá jinou možnost než potraviny (přímo či nepřímo) buď zlikvidovat jako odpad, a to způsobem, jaký plyne z příslušných právních předpisů (nejde tedy ani tak o oprávnění, ale spíše o právní povinnost), anebo je poskytnout k dalšímu využití. Jinak řečeno, namísto jedné povinnosti týkající se nakládání s neprodanými (neprodejnými) potravinami je provozovatelům uložena povinnost jiná, a to v převažujícím veřejném zájmu, který však nadměrně nepoškozuje soukromý zájem provozovatelů potravinářských podniků.
69. K zásahu do vlastnického (dispozičního) práva k potravinám na trhu přitom dochází až v okamžiku, kdy je naplněna hypotéza § 11 odst. 2 zákona o potravinách, tedy kdy má provozovatel v prodejně s plochou větší než 400 m2 potraviny, které sice nejsou v souladu s požadavky stanovenými tímto zákonem nebo přímo použitelným předpisem EU upravujícím požadavky na potraviny, ale jsou bezpečné, nikoli od okamžiku, kdy provozovatel potravinářského podniku potraviny nabude do vlastnictví. Na rozdíl od předkupního práva, kde k zásahu dojde v okamžiku rozhodnutí vlastníka o tom, že věc, na kterou se veřejnoprávní předkupní právo vztahuje, zcizí, v posuzované věci takový okamžik nastává v důsledku objektivních skutečností. Bude-li potravina prodána "včas", k zásahu nedojde, stejně jako v případě, kdy provozovatel odstraní překážky, které mu v potravinovém právu brání v jejím prodeji.
70. Konečně lze uvést, že napadená ustanovení § 11 odst. 2 a 3 zákona o potravinách nelze považovat za vyvlastňující opatření rovněž proto, že vyvlastnění se tradičně považuje za individualizovaný zásah do konkrétních práv k přesně určené věci vlastníka. Není jím proto obecné stanovení nějaké veřejnoprávní zátěže pro všechny ve stejné míře, což klasická teorie označuje jako znehodnocení (Entwährung) v širokém smyslu slova (blíže viz Layer, M. Principien des Enteignungsrechtes. Leipzig: Dunckler & Humblot, 1902, s. 10), přičemž veřejný zájem na expropriovaném (individualizovaném) předmětu musí být trvalý, nejen přechodný, takže může nakonec vést k zakotvení práva na zpětné nabytí (tamtéž, s. 213, 433 a násl.), což je v případě předmětných potravin stěží představitelné. To nakonec respektují i restituční předpisy České republiky. Stejně tak by mohlo jít o znárodnění, konfiskaci, reparaci atd.