IX. C
Pojem povinnosti poskytnout a námitka vyvlastnění či smluvního přímusu
71. K tomu, co bylo právě uvedeno, je třeba ještě jednou zdůraznit, že navrhovatelka považuje napadený zásah do vlastnického práva z celé řady důvodů (viz sub 40) za vyvlastnění. Formulace zákona a jeho doslovný, nikoli extenzivní výklad takový závěr neumožňují. Zákon hovoří výslovně jen o "povinnosti poskytnout" předmětné potraviny neziskové organizaci. Obrat "poskytnout" je používán v našem právním řádu na mnoha místech a nejednotně, a to jak v souvislosti s úplatným, tak i bezúplatným plněním, stejně jako povinnost či možnost. Proto je tento polyvalentní pojem třeba definovat nebo vycházet z toho, že se jím rozumí z povahy věci samé, popř. že zákon musí stanovit, co je důsledkem neposkytnutí, tedy nesplnění povinnosti. Poskytnout potraviny podle § 11 odst. 2 zákona o potravinách a tabákových výrobcích je státem uloženou povinností, kterou proto nelze vykládat rozšiřujícím způsobem, nýbrž právě jen jako omezení práva vlastníka ve způsobu, jak může s takovými potravinami naložit; další s tím nutně související podmínky musí být upraveny dohodou s neziskovou organizací, která je nositelem oprávnění, která z takové povinnosti provozovatele potravinářského podniku plynou. Zatímco vyvlastnění znamená odnětí vlastnického práva aktem veřejné moci, z "povinnosti poskytnout" v kontextu potravinového práva (v jiných právních předpisech to může být jinak) plyne pouze to, že vlastník předmětných potravin je povinen pod hrozbou pokuty přenechat určité potraviny neziskové organizaci, jestliže ta o to požádá a uzavře s ním o tom dohodu. Zákon tuto dohodu nijak blíže neupravuje (ve Francii je zveřejněn schválený vzor dohody pro předávání potravin - viz údaje ve sdělení Komise 2017, s. 12), zřejmě i z důvodu toho, jak se toto ustanovení do zákona dostalo (jako pozměňovací návrh, viz sub 35), což jistě není omluvou. Zatímco povinný subjekt je vymezen vcelku určitě, pojem neziskové organizace jen jejím účelem, takže nemusí zahrnovat jen některou z patnácti potravinových bank, jak je to ale v praxi pravidlem. Stejně tak nejsou zákonem výslovně upraveny jiné náležitosti takové dohody, lze uvést příkladmo čas a způsob komunikace stran, čas a způsob poskytnutí, druh potravin, nesení nákladů odběru, možnost odmítnutí ze strany neziskové organizace a jeho důvody, trvání dohody v čase a další náležitosti, jako např. potvrzení potravinové banky o množství a stavu poskytnutých potravin (viz ale "Zásady 'povinného darování potravin'" dohodnuté jako společný koncept Svazu obchodu a cestovního ruchu České republiky a České federace potravinových bank, z. s., k provádění § 11 odst. 2 zákona o potravinách - dostupné na potravinovebanky.cz/wp-content/uploads/2018/01/Zasady-darovaní_FINAL.docx, kde jsou všechny podstatné otázky upraveny výkladem vzájemných práv a povinností i se vzorovou dohodou). Ještě více to platí pro předání poskytnutých potravin od zprostředkovatele (potravinová banka je nezisková, nikoli ale charitativní či dobročinná organizace ve styku s konečnými adresáty poskytnutí potravin).
72. Nezisková organizace (potravinová banka v dosavadní praxi, dále jde zejména o charity a diakonie) přitom nemá zákonem stanovenu povinnost takové potraviny odebrat (viz ale "Zásady 'povinného darování potravin'" - sub 71). Jestliže jí provozovatel takové potraviny nepředá k přesně stanovenému účelu použití, zůstávají v jeho vlastnictví a může být za to postižen pouze podle napadených ustanovení § 17 odst. 1 písm. j) a § 17f písm. c) zákona o potravinách. V rámci správního řízení pak má možnost se bránit a prokázat, že podmínky pro plnění zákonem stanovené povinnosti nenastaly (povinnost se na takové potraviny nevztahovala, odběratel s nimi nakládá jiným než zákonem předepsaným způsobem apod.). Nakonec ani roční aplikace napadených ustanovení dosud žádné významné problémy nepřinesla, nebudou-li k tomu počítány rostoucí náklady pro chod potravinových bank (na straně státu), neboť množství jimi odebraných potravin výrazně vzrostlo ku prospěchu těch, kterým jsou určeny.
73. Proto nejde ani o skryté vyvlastnění, neboť zde není žádné veřejnoprávní rozhodnutí, kterým by byl provozovatel potravinářského podniku zbaven svého vlastnictví v okamžiku, kdy nastanou kumulativně podmínky nepoužitelnosti a současně bezpečnosti (viz sub 61, 69). Majetek nepřechází na neziskovou organizaci, když o to nepožádá, ale i ona je jen zprostředkovatel, který jej musí bezplatně postoupit dalším humanitárním, charitativním či dobročinným organizacím, které je poskytnou konečnému článku řetězu (azylovému domu, nouzovým noclehárnám, ubytovně, rodinám samoživitelek nebo jinak v tísni, jedinci v nouzi atd.).
74. Povinnost "poskytnout" nelze stavět ani na roveň povinnému darování či přesněji smluvnímu přímusu. Darování v této oblasti existuje, ale jako dobře známá akce v rámci Národní potravinové sbírky, která již pravidelně probíhá v obchodech, kdy lze zakoupit a přímo do připravených označených košů darovat trvanlivé potraviny, ale i jiné trvanlivé zboží. To je darování (avšak ze strany nakupujících, nikoli obchodníka) zprostředkovateli pomoci. V posuzované věci však o darování nejde, ačkoli se to snaží navrhovatelka zákonodárci podsunout. Darování jako právní jednání musí splňovat podmínku autonomie vůle na obou stranách, v pojetí navrhovatelky by snad potom bylo možné za darování označit i placení daní.
75. Jde-li o samotné poskytnutí potravin, Ústavní soud nemohl současně pominout, že autonomie vůle vlastníka při realizaci jeho oprávnění disponovat s věcí touto formou nutně zahrnuje nejen rozhodnutí o samotném poskytnutí, ale i volbu adresáta tohoto úkonu (ten však nemá stanovenu povinnost takové potraviny nutně odebrat). Jak přitom lze vyvodit z § 11 odst. 2 zákona o potravinách, provozovatel musí předmětné potraviny poskytnout (přednostně) jen subjektu, který splňuje podmínky uvedené v tomto ustanovení, i když by tak chtěl učinit ve prospěch subjektů jiných, rovněž veřejně prospěšných organizací, které se zabývají jinou činností, než je charita nebo humanitární pomoc, jako jsou zoologické zahrady nebo organizace starající se o opuštěná zvířata (a proto nesplňujících podmínky § 11 odst. 2 zákona o potravinách). Z tohoto důvodu se intenzita daného zásahu poněkud zvyšuje z hlediska svobody jednání podnikatele podle čl. 2 odst. 3 ve spojení s čl. 26 odst. 1 Listiny, avšak není v rozporu s jejím antropocentrickým založením. Lze však poukázat na čl. 26 odst. 2 Listiny, který umožňuje zákonodárci stanovit podmínky, za nichž je možné určitou podnikatelskou činnost (zde prodej potravin) provozovat. Přitom tato "povinnost poskytnout" je až na samotném konci tohoto procesu, kdy je již zřejmé, že jeho účelu (dosažení zisku) nebude v předpokládané výši dosaženo, a naopak v této fázi mohou vzniknout i problémy rázu "kam s ním" a "kolik to bude stát". Konečně lze poznamenat, že součástí podnikání v této oblasti je celá řada jiných povinností, které jsou spojeny s náklady pro provozovatele (pracovní podmínky, hygiena, veřejné zdraví, bezpečnost, ochrana majetku, protipožární opatření, ochrana životního prostředí).
76. Dále nelze přehlédnout, byť to navrhovatelka neuvádí, že povinné poskytnutí potravin je ve svém důsledku rozporné s ekonomickými zájmy provozovatelů, neboť tím se snižuje celková poptávka po potravinách, což může ovlivnit i jejich zisk z podnikání (čl. 26 odst. 1 Listiny). Tento negativní ekonomický dopad je však jen zprostředkovaný, a nikoliv závažný. Především nelze vyvodit, že by byl obrat povinných provozovatelů snížen ve stejném objemu, který odpovídá hodnotě povinně poskytnutých potravin. Část darovaných potravin totiž může být vyvezena do zahraničí jako humanitární pomoc a i v případě, že by tomu tak nebylo, nelze předpokládat, že by objem případně nakoupených potravin byl stejný jako těch darovaných. Jednak patrně ne všechny potraviny nakonec najdou uplatnění u potřebných osob (např. přestanou být během distribuce tzv. bezpečné, jak varuje ve vyjádření Svaz obchodu a cestovního ruchu České republiky - sub 28), jednak nakládání příjemců dané pomoci se statky, které jsou zdarma, je méně ekonomické než se statky, které je třeba uhradit.
77. Z hlediska hospodářské soutěže je třeba přihlédnout též ke skutečnosti, že tímto způsobem nejsou "postiženi" jen provozovatelé podle § 11 odst. 2 zákona o potravinách, ale dopady daného opatření se (více či méně) "rozprostřou" na všechny prodejce potravin (§ 11 odst. 3 zákona o potravinách), neboť ani tam by si dotčená skupina obyvatel tyto potraviny nenakoupila. Tyto potraviny směřují zpravidla k té skupině obyvatel (azylové domy, nouzové noclehárny, denní stacionáře, rodiny zapojené do terénních programů dobročinných organizací), jejíž nákupní síla je dosti omezená, takže nelze předpokládat, že by si stejné množství potravin nakoupili, zejména těch, které se jinak prodávají ve vyšší cenové hladině (např. tisk uvedl případ, kdy konečný odběratel se poprvé setkal s uzeným lososem).
78. Ústavní soud vedle příjmové stránky věci nemohl přejít ani stránku nákladovou, jež může mít na hospodaření provozovatelů rovněž dopad, nicméně nemá důvod se - s ohledem na obsah daného návrhu - domnívat, že by náklady na (povinné) poskytnutí potravin nějak podstatně převyšovaly náklady na jejich likvidaci jako odpadu v souladu s příslušnými právními předpisy, nepochybně však tato činnost dotčené subjekty zatíží více organizačně (míněno víc než pouhý odvoz odpadu), neboť bude třeba předmětné potraviny vyčlenit, uskladnit a předat tzv. potravinovým bankám. Navíc provozovatel může při dostatečné míře opatrnosti rozsah této své povinnosti rovněž snížit (optimalizací zásobování svých prodejen potravinami, snižováním jejich ceny před datem doporučené spotřeby, uplatňováním odpovědnosti dodavatele vadných produktů atd. - viz též sub 69).
79. V tomto směru je třeba též vypořádat námitku navrhovatelky o porušení rovnosti provozovatelů potravinářských podniků (viz sub 40). Zvolené rozlišení (obdobné i zahraničním vzorům) vychází jednak z efektivnosti opatření u větších provozoven, jednak z toho, že takoví provozovatelé s plochou větší než 400 m2 disponují logistickým vybavením jako sklady, elektronickým sledováním skladových či prodejních zásob a jejich vlastností, technologií udržení potravin v žádoucí teplotě, mají odborný aparát schopný lépe zvládnout i kancelářskou stránku poskytování potravin.
80. Nejde proto o darování - to se děje autonomním rozhodnutím vlastníka směřujícím vůči komukoli podle jeho výběru z jakéhokoli důvodu. Poskytnutí se týká přesně definované věci v určité definované situaci za účelem sledování obecného blaha a současně veřejného zájmu (často i zájmu provozovatele samotného - zbaví se nadbytečného neprodejného zboží, získá dobrou pověst, zachová si potřebnou úroveň ochrany veřejného zdraví a kvality ostatních skladovaných potravin). Představu provozovatele potravinářského podniku, který jako Harpagon hromadí potraviny nesplňující požadavky potravinového práva, jistě ani navrhovatelka nesdílí, i když její argumentace, že jde o opatření podobná zvůli za Protektorátu nebo minulého režimu, tomu zčásti nasvědčuje. Ústavní soud však zastává názor, že stát, podnikající taková zákonná opatření v zájmu ochrany životního prostředí, šetření s potravinami, pomoci sociálně slabším, ve společnosti neprovádí žádný teror, nýbrž jedná v zájmu obecného blaha (viz níže), tedy celé společnosti (sám stát jako veřejná moc žádný vlastní zájem mít nemůže - jen jej podle čl. 2 odst. 1 Ústavy v mezích zákona realizuje svými orgány jako zájem těch, od kterých jeho orgány odvozují svou moc), přičemž současně realizuje celou řadu veřejných zájmů, které takový zásah do vlastnických práv, popř. práva podnikat, ospravedlňují.