IX. A
Legalita zásahu a jeho předmět
54. Úvodem Ústavní soud podotýká, že napadené opatření státu bylo vydáno ve formě zákona, a tudíž je zřejmé, že byla splněna podmínka legality případného zásahu do vlastnických práv, se kterými počítá čl. 11 odst. 2 až 5 Listiny. To by samozřejmě ale nedostačovalo, protože by tak byla ochrana vlastnického práva vydána na "pospas" obyčejnému zákonodárci. Zde je třeba uvést, že ustanovení čl. 11 odst. 1 věty druhé Listiny směřuje zejména, stejně jako jeho vzor z roku 1990, tj. čl. 7 odst. 2 ústavního zákona č. 100/1960 Sb., Ústava Československé socialistické republiky, ve znění ústavního zákona č. 100/1990 Sb., kterým se mění a doplňuje ústavní zákon č. 100/1960 Sb., Ústava Československé federativní republiky, a ústavní zákon č. 143/1968 Sb., o československé federaci, ("Stát poskytuje všem vlastníkům rovnocennou ochranu."), proti porušení rovnosti vlastníků v podobě různé intenzity ochrany různých forem vlastnictví. Tak tomu bylo zejména v občanském, trestním a ústavním právu do roku 1990 a uvedená revize ústavních východisek vlastnického práva proto byla přijata s cílem zavedení jednotného pojmu vlastnictví s jednotným právním režimem. Navrhovatelce lze přisvědčit v tom, že čl. 11 odst. 1 věta první Listiny nezakládá právo na účast na cizím majetku.
55. Stejně tak čl. 11 odst. 3 Listiny nezakládá něčí nárok na solidární plnění z cizího majetku, nýbrž jen ukládá určité povinnosti vlastníkovi a vymezuje prostor, ve kterém se jinak jeho "právní panství nad věcí" může pohybovat, popř. za jakých podmínek lze provozovat podnikání v tomto oboru (srov. čl. 26 odst. 2 Listiny). V této souvislosti Ústavní soud jen na úvod připomíná, že navrhovatelka svou argumentací v podstatě zpochybňuje tzv. sociální funkci vlastnictví, která je ve vazbě na obecný zájem v čl. 11 odst. 3 Listiny zdůrazněna. Vlastnictví tak nemůže sloužit pouze jako panství majitele nad věcí, nýbrž jej (právě jako majitele) současně zavazuje k určitému chování. Touto námitkou navrhovatelka proto vrací diskusi nad povahou vlastnictví nejméně o 150 let zpět do vývojem překonaných poměrů státu jako "nočního hlídače" s pojetím vlastnictví pouze jako výlučného a ničím neomezeného právního panství nad věcí, bez ohledu na to, jaké škody či zátěže může způsobit jiným. Současně se ale vrací k otázkám, které představují vývojovou linii názorů vedoucích k uznání sociální funkce vlastnictví v naší historii. Zde lze poukázat na to, že k rozvoji této funkce přispěl postupně již rakouský ministr financí Emil Steinbach v roce 1878, kdy je zmiňována jeho přednáška Die Pflichten des Besitzes. Tyto myšlenky pak ve své funkci uplatnil zejména v roce 1885 v diskusi o úrazovém pojištění, vedené o tom, zda si je má platit dělník sám, nebo stát, anebo ten, komu jeho nebezpečná práce přináší zisk (vlastník podniku - viz k tomu Gumplowicz, R. Das österreichische Staatsrecht. 3. vydání. Wien: Manz, 1907, zejm. s. 667 - 670, a Wittmayer, L. Die Weimarer Reichsverfassung. Tübingen: Verlag Mohr-Siebeck, 1922, s. 29 - 30). Ve stejné době obdobně argumentuje Švýcar J. Platter (Die Pflichten des Besitzes. Berlin: Verlag von K. Habel, 1882), následně byla tato funkce vlastnictví zdůrazněna v encyklice papeže Lva XIII. Rerum novarum (O nových věcech) z 15. 5. 1891, poté ve Francii rozvíjena v teorii solidarismu Léona Duguita, posléze byla tato funkce vlastnictví zakotvena v německé Výmarské ústavě v čl. 153, poté ještě důrazněji v čl. 14 Základního zákona Spolkové republiky Německo. Německý vzor sleduje i naše Listina v čl. 11 odst. 3 větě první. Z tohoto pohledu je proto nutno pohlížet na celou problematiku nejen z hlediska statického, nýbrž i dynamického, kdy se funkce vlastnictví ve vztahu k jeho předmětu časem mění, ale i z hlediska účelového určení předmětu vlastnictví, což je rovněž aspekt, který je v argumentaci navrhovatelky zcela pominut. Zákon o potravinách snad nelze srovnávat s dekretem prezidenta republiky č. 101/1945 Sb., o znárodnění některých podniků průmyslu potravinářského, ve znění pozdějších předpisů, popř. se znárodňováním a združstevňováním obchodu po roce 1948, neboť zapadá do snah o řešení několika klíčových problémů současnosti v měřítku státu, EU i celého světa.
56. Proto se Ústavní soud zaměřil na ústavněprávní kvalifikaci daného opatření a posouzení jeho právních důsledků, včetně toho, zda, resp. jakou měrou (intenzitou) zasahuje do daného základního lidského práva, které v sobě rovněž zahrnuje právo vyloučit z něj ostatní. V tomto bodě bylo předně nezbytné blíže specifikovat povinnost, jež napadenými ustanoveními byla dotčeným subjektům stanovena. Přitom nebylo třeba se zabývat jinými předměty vlastnického práva, než jsou movité věci (potraviny). Zde Ústavní soud vyšel z notoriety, že vlastnické právo zahrnuje jednotlivá dílčí oprávnění vlastníka, kterými jsou právo věc držet, užívat, požívat a nakládat s ní; posledně uvedené oprávnění pak zahrnuje právo vlastníka zejména věc úplatně převést na jinou osobu, darovat ji, opustit nebo dokonce zničit.
57. A právě dispoziční oprávnění vlastníka (zde provozovatele potravinářského podniku) je v daném případě "ve hře", neboť ten je dotčen zpochybňovanou povinností poskytnout shora definované potraviny neziskovým organizacím. Zde je třeba uvést, že v posuzované věci jde o zvláštní situaci, kdy si provozovatelé potravinářských podniků nepořizují předmětné movité věci (tj. potraviny) z toho důvodu, aby je drželi, užívali, darovali, opouštěli, požívali či ničili, ale aby je - coby zboží - úplatně se ziskem převedli na jiné osoby, jimiž zpravidla jsou koneční spotřebitelé. Nedovolují-li (již) právní předpisy další prodej (a pro povahu věci nelze provést opatření, aby potraviny zákonné podmínky splnily, nebo to není z ekonomického hlediska účelné), nezbývá provozovateli prodejny než se takovýchto potravin "zbavit". Ten se však zde již může dostat, a zpravidla dostává, na pole veřejného práva z hlediska ochrany zdraví jiných, veřejného zdraví, popř. hospodaření s odpady. To zpravidla znamená, že je sám musí zlikvidovat jako odpad [srov. § 3 odst. 1 zákona č. 185/2001 Sb., o odpadech a o změně některých dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o odpadech")], případně tak může/musí učinit prostřednictvím svého dodavatele. Další reálnou, byť patrně ne příliš častou možností je toto zboží zpeněžit mimo prodejnu (např. jako surovinu či krmivo) či jinak využít pro vlastní potřebu a konečně je darovat nebo s ním naložit jiným způsobem, který není v rozporu s ústavními kautelami čl. 11 odst. 3 Listiny. Tento aspekt navrhovatelka zcela pomíjí.
58. Konečně, není-li zde možnost dalšího prodeje či jiného využití, nemá zboží pro dotčené subjekty žádnou hodnotu, popř. ji mohou převýšit náklady na likvidaci, které jsou s tím spojeny. Zde je třeba poukázat na další notorietu, totiž že hodnota věci je dána tím, jaký význam obsahu vlastnického práva dává předmětu svého vlastnictví vlastník. Z toho se také odvíjí hodnota jeho vlastnického práva a úsudek, zda k omezení této hodnoty skutečně došlo (k tomu např. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 26. 4. 2016 sp. zn. 22 Cdo 1425/2014), a dále to, jak je tuto hodnotu možno vyjádřit v rámci platné právní úpravy (např. "přiměřené protiplnění", "spravedlivá cena", "spravedlivá tržní cena", "hodnota věci", "cena obvyklá", "mimořádná cena věci" apod.) s ohledem na možné veřejnoprávní zásahy ovlivňující určení takové ceny (předkupní právo, stavební uzávěra, opatření památkové péče apod.).
59. Totéž se týká vztahu vlastníka (provozovatele, obchodníka) ke zboží nabízenému k prodeji, které se stalo veřejnoprávním zásahem (České republiky i EU, neboť je jejím členským státem) neprodejným, byť je bezpečným. Jistě ani navrhovatelka nezastává názor, že uvedeným návrhem je sledován zájem obchodníků, aby mohli hromadit na svých provozovnách a skladech neprodejné a zkazitelné potraviny, když jim to navíc veřejnoprávní úprava hospodaření s odpady podle zákona o odpadech (ve vztahu k němu je v této části zákon o potravinách speciální úpravou) ani neumožňuje (např. § 3 odst. 4 zákona o odpadech), stejně jako to, že likvidace odpadu je zpravidla předmětem poplatku.
60. Není zde rovněž oproti vyvlastnění požadováno veřejnoprávní rozhodnutí o odnětí vlastnického práva ke konkrétně identifikované věci. Když ale provozovatel svou povinnost nesplní, bude následně posuzováno, zda tak učinil ve svém soukromém zájmu a zda takový zájem měl mít přednost před zájmem veřejným (obecným blahem), popř. zda zde byl jiný veřejný zájem, o kterém usoudil, že mu dá přednost (např. darování potravin pro zoologickou zahradu). K tomu, zda přitom neporušil "povinnost poskytnout", bude sloužit soudní přezkum případně uložené pokuty, proto je námitka navrhovatelky (viz sub 8, 40) týkající se porušení práva na soudní a jinou právní ochranu podle čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny nedůvodná (viz podrobněji sub 100 a násl.). Proto snaha navrhovatelky podsunout zákonodárci úmysl vyvlastňovat (či snad přesněji rekvírovat), neodpovídá zvolené právní úpravě, neboť nepřihlíží k tomu, co je předmětem poskytnutí (bezpečné, ale blíže definované požadavky potravinového práva nesplňující potraviny, které jsou předmětem obchodu, nikoli uchování) a kdo o tom rozhoduje (sám provozovatel). Jestliže je pak z čl. 11 odst. 4 Listiny možno dovodit právo na opětovné nabytí vyvlastněné věci, nejsou-li pro vyvlastnění splněny podmínky, v případě "povinnosti poskytnout" to nebude prakticky přicházet do úvahy.
61. V této souvislosti je proto nutné blíže analyzovat předmětnou právní úpravu (§ 3, 10 a 11 zákona o potravinách), kterou ani navrhovatelka jako celek nenapadá, a nepodsouvat zákonodárci něco, co jí ve skutečnosti nesledoval. To se týká především § 11 odst. 2 zákona o potravinách, který navrhovatelka požaduje zrušit jako celek. Podle tohoto ustanovení jsou však potravinami podléhajícími režimu podle § 11 odst. 2 zákona o potravinách pouze ty, které nesplňují požadavky uvedeného zákona (nejde o potraviny s prošlou dobou trvanlivosti, na ně se toto ustanovení nevztahuje) a přímo použitelných předpisů EU (výčet pramenů potravinového práva je obsažen v § 1 a vysvětlivkách č. 18 a 19 zákona o potravinách), ale jsou bezpečné. Konkrétně tak jsou zákonem za bezpečné potraviny považovány ty, které jsou:
- nedostatečně nebo nesprávně označené [§ 3 odst. 1 písm. q) bod 3],
- neodpovídající požadavkům na jakost stanovenou prováděcím právním předpisem nebo deklarovanou výrobcem [§ 3 odst. 1 písm. q) bod 4],
- poškozené nebo deformované [§ 3 odst. 1 písm. q) bod 5],
- klamavě označené nebo nabízené ke spotřebě klamavým způsobem [§ 10 odst. 1 písm. a)],
- neznámého původu [§ 10 odst. 1 písm. c)].
Tyto pojmy pak blíže definuje jednak § 2 zákona o potravinách, jednak nařízení EU o potravinovém právu. Dále je třeba přihlédnout k tomu, že o těchto závadách bude pořízen protokol dozorového orgánu podle zákona o potravinách, který omezí na základě svého kontrolního zjištění volné uvádění takových potravin do oběhu (na trh).
62. Navrhovatelka přitom nezpochybňuje to, že nejsou bezpečné, nýbrž to, že se jich má provozovatel potravinářského podniku povinnost zbavit shora uvedeným postupem podle § 11 odst. 2 zákona o potravinách pod hrozbou sankce podle § 17 odst. 2 písm. j) a § 17f písm. c) zákona o potravinách, což označuje za vyvlastnění, in eventum za neústavně uloženou naturální daň. Neodpovídá však na související otázku, co a s jakými náklady pro sebe i pro životní prostředí takový provozovatel má s nimi učinit a jaký celospolečenský dopad by takové faktické "plýtvání" mělo (a má) nejen v rámci České republiky, nýbrž i EU, popř. v celosvětovém měřítku, a co naopak jejich další využití může v tomto směru přinést.
63. Všechny tyto kategorie potravin je provozovatel potravinářského podniku povinen podle § 3 odst. 1 písm. q) zákona o potravinách neprodleně vyřadit z uvádění na trh (viz k tomu též čl. 14 nařízení EU o potravinovém právu). I zde je opět třeba uvést, že pojem "uvádění na trh" má v kontextu zákona o potravinách zvláštní význam a posuzovanou problematiku je třeba vykládat tak, jak to stanoví čl. 3 bod 8 nařízení EU o potravinovém právu. Ústavní soud zdůrazňuje, že v tomto případě jde o přímo použitelný předpis unijního práva, nikoli jen o požadavek eurokonformního výkladu vnitrostátního práva. Nejde tak o situaci, ve které existuje několik možností výkladu, z nichž jen některé vedou k dosažení závazku, který převzala Česká republika v souvislosti se svým členstvím v EU, v níž je nutno volit eurokonformní výklad podporující realizaci závazku, nikoli výklad, který realizaci znemožňuje [viz nález ze dne 3. 5. 2006 sp. zn. Pl. ÚS 66/04 (N 93/41 SbNU 195; 434/2006 Sb.)].
64. Významné pro posuzovanou věc je proto uvedené nařízení EU o potravinovém právu v části, ve které definuje pojem "uvádění na trh", neboť pouze v tomto kontextu dochází k navrhovatelkou tvrzenému zásahu do vlastnického práva. Uváděním na trh se v něm rozumí "držení potravin nebo krmiv za účelem prodeje, včetně nabízení k prodeji nebo jakékoli jiné formy převodu, zdarma nebo za úplatu, jakož i prodej, distribuce a další formy převodu jako takové". Z toho plyne, že vyřazení z uvádění na trh [uložené jako povinnost podle § 3 odst. 1 písm. q) zákona o potravinách] má zcela zásadní dopad na další nakládání vlastníka s těmito potravinami (i to, jakou mají pro něj hodnotu - viz shora sub 53). Tento aspekt však navrhovatelka rovněž zcela pomíjí, ačkoli odtud se právě odvíjí konstrukce zákonem stanovené povinnosti takové potraviny poskytovat k určenému účelu. Pouze u některých je možné jejich další využití ("uvedení na trh") po provedení takových opatření, jako je např. přebalení, úprava označení, odstranění klamavé reklamy (což asi prodejce činit nebude s ohledem na daleko větší ztráty, které by to přineslo), zjištění původu apod., což však s ohledem na rozměry prodejní plochy bude již složitě proveditelné a obvykle pracně značně náročné. Potraviny s prošlou dobou minimální trvanlivosti je možné uvádět na trh i po tomto datu za splnění dodatečných požadavků stanovených v § 10 odst. 2 zákona o potravinách, avšak musí být takto označeny a odděleně umístěny a musí být bezpečné; ty pak pod režim § 11 odst. 2 zákona o potravinách nespadají, resp. povinnosti stanovené tímto ustanovením nepodléhají. Naopak potraviny s prošlým datem použitelnosti nejsou považovány za bezpečné, nesmějí být v tomto režimu využívány a napadená právní úprava se jich nedotýká.