XI./h
Námitka nepřímé diskriminace zahraničních obchodních řetězců v důsledku použití kritéria ročního obratu ve výši 5 mld. Kč
150. Třetí související okruh námitek navrhovatelek se týká kritéria obratu ve výši 5 mld. Kč podle § 3 odst. 4 zákona o významné tržní síle, jež fakticky dotváří definici významné tržní síly a jehož naplnění je určující pro závěr, zda jí odběratel disponoval, a mohl se tak dopustit jejího zneužití (viz bod 71 nálezu). Podle navrhovatelek toto kritérium zakládá v rozporu s čl. 26 odst. 1 Listiny ve spojení s čl. 1 a čl. 3 odst. 1 Listiny nepřímou diskriminaci zahraničních obchodních řetězců působících v České republice, neboť převážně tyto dosahují obrat v takto stanovené výši.
151. Stanovení kritéria čistého obratu odběratele ve výši 5 mld. Kč bylo součástí napadeného zákona od počátku jeho účinnosti (§ 3 odst. 3 zákona o významné tržní síle, ve znění účinném do 5. 3. 2016). Novelizace provedená zákonem č. 50/2016 Sb. toto kritérium upravila v tom smyslu, že předmětná částka se týká jen obratu odběratele za prodej potravin a služeb s tím souvisejících za poslední ukončené období v délce 12 měsíců, případně takto vymezeného obratu odběratele, který je ovládanou osobou, společně s obratem odběratele, který je osobou ovládající, nebo takto vymezeného obratu nákupní aliance. Toto obratové kritérium zakládá odlišný rozsah povinností pro dvě skupiny odběratelů: pro ty, jejichž obrat za prodej potravin a služeb přesáhne částku 5 mld. Kč za stanovené období, a pro ty, u nichž tomu tak není. Ústavní soud provedl test přímé diskriminace za účelem zjištění, zda samotné obratové kritérium mezi těmito dvěma skupinami nezakládá neústavní diskriminaci.
152. V prvním kroku testu se Ústavní soud zaměřil na otázku, zda jde v případě obou skupin odběratelů o skupiny srovnatelné. Není žádných pochyb, že tomu tak je. Obě sestávají z podnikatelů se stejným předmětem podnikání, kteří při své činnosti vstupují do právních vztahů s dodavateli, od nichž nakupují potraviny za účelem jejich dalšího prodeje.
153. Dále bylo třeba zvážit, zda k odlišení obou skupin odběratelů nedochází na základě podezřelého důvodu. Ústavní soud v rámci druhého kroku testu konstatuje, že výše obratu 5 mld. Kč byla stanovena za účelem rozlišení odběratelů podle toho, jakou mají vyjednávací sílu vůči dodavatelům. V důvodové zprávě k návrhu zákona, který byl vyhlášen jako zákon č. 50/2016 Sb. (Poslanecká sněmovna, 7. volební období, 2013 - 2017, sněmovní tisk 444/0), jsou uvedeny údaje z roku 2011, podle nichž působí na trhu maloobchodního prodeje velký počet subjektů, kolem 20 000. Největší podíl v rozmezí od 3 do 12 % mělo v daném období 8 velkých potravinových řetězců, u nichž činil součet těchto podílů přibližně 63 %. Jejich tržby za zboží podle výkazu zisku a ztrát se pohybovaly v rozmezí od 11 do 43 mld. Kč. Podíl těchto obchodních řetězců na trhu maloobchodního prodeje byl mnohonásobně (více než 1 000krát) větší než průměrný podíl všech odběratelů. Právě v tomto odstupu uvedených tržních podílů od průměrného podílu byl spatřován zdroj tržní síly největších obchodních řetězců, která v praxi umožňuje některé nekalé praktiky vůči dodavatelům. Pro některé výrobce jsou totiž obchodní řetězce jako distribuční kanál obtížně nahraditelné. Uvedené kritérium dopadá i na oblast velkoobchodního prodeje, v níž se podle uvedených údajů týkala regulace dvou společností, které z velké části zásobovaly maloobchodní sítě vlastněné českými družstvy. Jedna z nich dodávala asi 35 % maloobchodního trhu.
154. Tyto údaje umožňují závěr, že kritérium obratu ve výši 5 mld. Kč bylo stanoveno tak, aby, zjednodušeně řečeno, odlišovalo velké obchodní řetězce od malých odběratelů. K nekalým praktikám, jejichž zákaz je účelem zákona o významné tržní síle, mělo docházet plošně právě ze strany těchto velkých odběratelů. Ústavní soud zastává názor, že takovéto odlišení má věcný důvod a obratové kritérium představuje jednoznačný a předvídatelný způsob jeho provedení, který umožňuje dotčeným odběratelům přizpůsobit se zákazu zneužití významné tržní síly. Konkrétní částka 5 mld. Kč sice není jediným možným řešením (mohla být stanovena i v jiné výši), k jejímu určení ovšem došlo politickým rozhodnutím zákonodárce a její výše má v reálném kontextu právních vztahů, jichž se týká, své věcné opodstatnění [obdobně jsou určena i jiná kritéria, na jejichž splnění může záviset rozsah povinností podnikatelů, například obsah prodejní plochy, srov. nález ze dne 18. 12. 2018 sp. zn. Pl. ÚS 27/16 (51/2019 Sb.) nebo nález ze dne 26. 2. 2019 sp. zn. Pl. ÚS 37/16 (119/2019 Sb.)]. Toto kritérium obratu odběratele není vyjádřením některého ze zakázaných důvodů rozlišování mezi jednotlivými odběrateli působícími na trhu nákupu potravin za účelem jejich dalšího prodeje a služeb s tím souvisejících podle čl. 3 odst. 1 Listiny, případně podle jiné součásti ústavního pořádku.
155. Zbývá se tak vypořádat s otázkou, zda obratové kritérium podle § 3 odst. 4 napadeného zákona nevede k nepřímé diskriminaci odběratelů s významnou tržní silou. V podstatě není sporu o tom, že napadený zákon dopadá zejména na zahraniční obchodní řetězce, tedy přesněji řečeno na odběratele, kteří jsou sice obchodními společnostmi podle českého práva, jejichž (často jedinými či všemi) společníky jsou zahraniční subjekty. Navrhovatelky touto skutečností odůvodňují závěr, že použitím obratového kritéria dochází k neústavnímu odlišnému zacházení mezi takto vymezenými, byť nepřesně označenými domácími a zahraničními odběrateli.
156. Ústavní soud připouští, že obratové kritérium, jakkoliv je lze považovat za neutrální kritérium z hlediska podezřelých důvodů podle čl. 3 odst. 1 Listiny, může zakázaný diskriminační následek vyvolávat i jen fakticky. Tento závěr však nelze odůvodnit skutečností, že zákaz zneužití významné tržní síly dopadá o poznání silněji na již zmíněné zahraniční obchodní řetězce. Odlišení podle toho, zda má odběratel českou nebo cizí státní příslušnost nebo, jde-li o obchodní společnost zřízenou podle českého práva, zda je jeho společníkem nebo akcionářem zahraniční subjekt, nelze považovat za diskriminaci podle některého z podezřelých důvodů podle čl. 3 odst. 1 Listiny. V tomto ohledu se uplatní čl. 26 odst. 4 Listiny, který v případě práva podnikat podle čl. 26 odst. 1 Listiny umožňuje stanovit odchylnou úpravu pro cizince, jimiž je nutno rozumět i právnické osoby zřízené podle cizího práva. Nejde ani o diskriminaci z důvodu spočívajícího v "jiném postavení" podle čl. 3 odst. 1 Listiny, neboť tu nelze spatřovat v odlišení obchodních společností podle toho, zda je jejich společníkem nebo akcionářem fyzická nebo právnická osoba s cizí státní příslušností. Nejde o typově stejný důvod, o jaký jde ve výčtu zakázaných důvodů podle čl. 3 odst. 1 Listiny, jenž směřuje zejména k zajištění rovnosti lidí v důstojnosti, jak to předpokládá čl. 1 Listiny.
157. Námitky navrhovatelek nicméně nebyly založeny na tvrzení, že zakázaný důvod nepřímé diskriminace zahraničních obchodních řetězců plyne z Listiny. Navrhovatelky jej dovozovaly přímo z primárního práva Evropské unie, které zaručuje v Evropském hospodářském prostoru svobodu pohybu zboží, osob, služeb a kapitálu. V případě většiny zahraničních obchodních řetězců, na něž dopadá zákon o významné tržní síle, se tato jejich charakteristika odvíjí od toho, že na nich jako společníci mají účast právnické osoby zřízené podle práva některého ze států Evropské unie. Odlišné zacházení v důsledku použití obratového kritéria by tak mohlo znamenat nepřípustné omezení volného pohybu v rámci vnitřního trhu Evropské unie, zejména svobody usazování podle čl. 49 a 54 Smlouvy o fungování Evropské unie. Rovněž by mohlo vést k diskriminaci na základě státní příslušnosti, jež je zakázána čl. 18 Smlouvy o fungování Evropské unie.
158. Případný rozpor obratového kritéria podle § 3 odst. 4 zákona o významné tržní síle se svobodou usazování v rámci vnitřního trhu Evropské unie by neznamenal jen porušení mezinárodního závazku (ve smyslu čl. 1 odst. 2 Ústavy) vyplývajícího pro Českou republiku z práva Evropské unie, ale také by měl v rovině podústavního práva za následek nepoužitelnost jednoho z definičních znaků významné tržní síly [srov. rozsudek Soudního dvora Evropské unie ze dne 9. 3. 1978, Simmenthal II, 106/77, bod 21; také usnesení ze dne 2. 12. 2008 sp. zn. Pl. ÚS 12/08 (U 12/51 SbNU 823), bod 31]. Tím by mohla být zpochybněna určitost a předvídatelnost tohoto zákazu podle čl. 4 odst. 1 Listiny a čl. 1 odst. 1 Ústavy, neboť pro jednotlivé odběratele by přestalo být seznatelné, zda podle zákona jsou či nejsou jeho adresáty. Pokud by obratové kritérium bylo nepřímo diskriminačním, nebylo by možné je uplatnit ve vztahu k žádnému z odběratelů. V této souvislosti by tak vyvstala otázka, zda by tento stav nezakládal z uvedených ústavních hledisek neústavnost zákonného vymezení zákazu zneužití významné tržní síly.
159. Ústavní soud přesto důvod zabývat se touto otázkou neshledal. Úvahy o možné neústavnosti zákona o významné tržní síle z důvodu tvrzeného rozporu obratového kritéria podle § 3 odst. 4 tohoto zákona s právem Evropské unie by měly význam pouze v případě, že by takovýto rozpor dán byl. Takovýto závěr závisí na výkladu svobody usazování podle čl. 49 a 54 Smlouvy o fungování Evropské unie, jakož i s ní spojeného volného pohybu kapitálu podle čl. 63 Smlouvy o fungování Evropské unie, tedy na výkladu práva Evropské unie, jejž může konečným a autoritativním způsobem podávat pouze Soudní dvůr Evropské unie. Toto oprávnění Soudního dvora Evropské unie by bylo dáno i v případě, že by otázka souladu vnitrostátního práva s právem Evropské unie vyvstala v řízení o zrušení zákonů a jiných právních předpisů podle čl. 87 odst. 1 písm. a) a b) Ústavy s tím, jestliže by na jejím zodpovězení závisel jeho výsledek. Ústavní soud, jemuž v tomto řízení nepřísluší vytvářet si jednostranně úsudek o souladu zákona nebo jiného právního předpisu s právními předpisy Evropské unie [srov. nález ze dne 27. 3. 2008 sp. zn. Pl. ÚS 56/05 (N 60/48 SbNU 873; 257/2008 Sb ), bod 48; nález ze dne 10. 7. 2018 sp. zn. Pl. ÚS 3/16 (186/2018 Sb.), bod 94], by musel za účelem provedení uvedeného výkladu požádat Soudní dvůr Evropské unie o rozhodnutí o předběžné otázce podle čl. 267 Smlouvy o fungování Evropské unie, ledaže by ten o dané otázce výkladu práva Evropské unie již rozhodl (acte éclairé) nebo by správné použití práva Evropské unie bylo bez jakýchkoliv pochybností zřejmé (acte clair) [jde o dvě ze tří výjimek formulovaných v rozsudku Soudního dvora Evropské unie ze dne 6. 10. 1982 ve věci 283/81 CILFIT]. Takováto výjimka by podle Ústavního soudu byla dána i v nyní posuzované věci, kdy relevantní výklad svobody usazování vyplývá již z existující rozhodovací praxe Soudního dvora Evropské unie a umožňuje závěr, že namítaný rozpor obratového kritéria s právem Evropské unie dán není.
160. Svoboda usazování podle čl. 49 a 54 Smlouvy o fungování Evropské unie zaručuje stejné zacházení společnostem založeným podle práva některého členského státu Evropské unie (dále jen "členský stát"), jež mají své sídlo, svou ústřední správu nebo hlavní provozovnu uvnitř Unie. Tím kromě jiného brání členským státům, aby svými právními předpisy ukládaly společnostem založeným podle práva jiného členského státu nebo společnostem s majetkovou účastí společností zřízených podle práva jiného členského státu omezení, která by je z tohoto důvodu jakýmkoliv způsobem znevýhodňovala. Takovéto odlišení sice nezakládá porušení Listiny, může však založit porušení primárního práva Evropské unie, pročež je třeba z hlediska povinnosti stejného zacházení zaručeného svobodou usazování v takovémto odlišování spatřovat podezřelý (zakázaný) důvod.
161. Zákaz zneužití významné tržní síly podle § 4 ve spojení s § 3 napadeného zákona se uplatní vůči jednotlivým odběratelům v závislosti na tom, jakou výši dosáhl jejich obrat za prodej potravin a služeb s tím souvisejících na území České republiky za poslední ukončené účetní období v délce 12 měsíců. Takto vymezené obratové kritérium se vztahuje na všechny odběratele působící na trhu nákupu potravin za účelem jejich dalšího prodeje a služeb s tím souvisejících, aniž by na jeho základě docházelo k rozdílnému zacházení s odběrateli vedenému intencí znevýhodnit ty, kteří jsou společnostmi zřízenými podle práva jiného členského státu, nebo v nichž by tyto společnosti měly majetkovou účast. O tom, že samotné obratové kritérium není projevem libovůle zákonodárce, svědčí i skutečnost, že je pro stanovení povinností odběratelům za účelem zamezení nekalých praktik využívá také směrnice Evropského parlamentu a Rady (EU) 2019/633 (srov. čl. 1 odst. 2 této směrnice).
162. Z hlediska svobody usazování podle čl. 49 a 54 Smlouvy o fungování Evropské unie je ovšem rovněž relevantní, zda k takovémuto diskriminačnímu účinku nedochází nepřímo. Pravidla rovného zacházení platná na vnitřním trhu Evropské unie totiž zakazují nejen zjevnou diskriminaci založenou na základě příslušnosti k členskému státu, kde je společnost inkorporována (registrována), popřípadě má své sídlo, ale také všechny formy skryté diskriminace, které použitím jiných rozlišovacích kritérií vedou ve skutečnosti ke stejnému výsledku (např. rozsudek Soudního dvora Evropské unie ze dne 14. 2. 1995 ve věci C-279/93 Schumacker, rozsudek Soudního dvora Evropské unie ze dne 5. 2. 2014 ve věci C-385/12 Hervis Sport- és Divatkereskedelmi). Uplatní se zde v podstatě již zmíněná východiska posouzení nepřímé diskriminace. Vzhledem k tomu, že na obratové kritérium lze z hlediska pravidel soutěžního práva nahlížet jako na kritérium neutrální (srov. rozsudek Soudního dvora Evropské unie ze dne 3. 3. 2020 ve věci C-323/18 Tesco-Global Áruházak, bod 70, nebo rozsudek Soudního dvora Evropské unie ze dne 3. 3. 2020 ve věci C-75/18 Vodafone Magyarország, bod 50), je třeba zodpovědět, 1. zda obratové kritérium dopadá o poznání intenzivněji na vymezenou skupinu a 2. zda pro tím vyvolané nepřiměřené znevýhodnění této skupiny existuje objektivní a rozumné zdůvodnění. Právo Evropské unie v logice uvedené posloupnosti připouští odlišné zacházení na základě sídla společnosti, je-li odůvodněno naléhavými důvody obecného zájmu. Omezení musí být způsobilá zaručit uskutečnění sledovaného cíle a nesmí překračovat meze toho, co je k dosažení tohoto cíle potřebné (rozsudek Soudního dvora Evropské unie ze dne 29. 11. 2011, National Grid Indus BV, C-371/10).
163. Již bylo zmíněno, že v důsledku obratového kritéria se zákaz zneužití významné tržní síly vztahuje zejména na odběratele, kteří jsou sice obchodními společnostmi podle českého práva, jejichž (často jedinými či všemi) společníky jsou společnosti se sídlem v jiném členském státě. Podle Ústavního soudu je tedy splněn první předpoklad nepřímé diskriminace, jímž je silnější dopad na tuto skupinu odběratelů. Lze jen dodat, že za situace, kdy téměř všichni velcí odběratelé působící na trhu jsou zahraničními obchodními řetězci, na něž se vztahuje svoboda usazování podle čl. 49 a 54 Smlouvy o fungování Evropské unie, bude jakákoliv zákonná povinnost nebo omezení, které se na ně budou vztahovat, vést k jejich určitému znevýhodnění. Tento stav je však výsledkem tržního prostředí v oblasti maloobchodního prodeje zemědělských a potravinářských produktů, jak se vytvořilo v České republice.
164. Ústavní soud zároveň nemá žádnou pochybnost o tom, že pro takovéto znevýhodnění existuje objektivní a rozumné zdůvodnění, respektive naléhavé důvody obecného zájmu. Ty je třeba spatřovat v účelu zákona o významné tržní síle, jímž je odstranění některých nežádoucích praktik odběratelů, kteří mají v rámci dodavatelsko-odběratelských vztahů v oblasti nákupu potravin za účelem jejich dalšího prodeje a služeb s tím souvisejících takovou vyjednávací sílu, že jim umožňuje v rozporu se zásadou poctivého obchodního styku domoci se vůči slabším dodavatelům některých výhod (viz bod 111 tohoto nálezu; v podrobnostech jsou tyto důvody vyloženy v jednotlivých částech odůvodnění tohoto nálezu). Napadený zákon tak sleduje cíl, který má své opodstatnění bez ohledu na to, zda jsou odběratelé s významnou tržní silou, stručně řečeno, národními nebo zahraničními obchodními řetězci.
165. O legitimitě uvedeného cíle zákona o významné tržní síle dnes vypovídá i směrnice Evropského parlamentu a Rady (EU) 2019/633, jejímž prostřednictvím je usilováno o jeho dosažení v celém prostoru vnitřního trhu Evropské unie. Přehlédnout nelze ani nedávné závěry Soudního dvora Evropské unie, který z hlediska svobody usazování neshledal nepřímou diskriminaci společností se sídlem v jiném členském státě v tom, že progresivní daň z obratu se v důsledku použití kritéria výše obratu vztahovala převážně na jimi ovládané společnosti (srov. rozsudek ve věci C-323/18 Tesco-Global Áruházak nebo rozsudek ve věci C-75/18 Vodafone Magyarország). Pakliže má zákonodárce poměrně široký prostor při rozhodování o stanovení daní, u něhož lze z hlediska ústavnosti jen obtížně posuzovat nezbytnost toho kterého řešení, tím spíše lze naléhavý důvod obecného zájmu spatřovat v přijetí veřejnoprávní regulace dodavatelsko-odběratelských vztahů za účelem zamezení zneužití významné tržní síly, jehož naopak jinak než srovnatelnou regulací docílit nelze. Všechny tyto závěry tak činí otázku možné neústavnosti napadeného zákona z důvodu rozporu s právem Evropské unie bezpředmětnou.
166. Z těchto důvodů dospěl Ústavní soud k závěru, že zákonné vymezení zákazu zneužití významné tržní síly podle § 4 ve spojení s § 3 zákona o významné tržní síle, a v jeho rámci zejména pak obratové kritérium podle § 3 odst. 4 tohoto zákona, není v rozporu se základním právem podnikat podle čl. 26 odst. 1 Listiny ve spojení se zásadou rovnosti podle čl. 1 Listiny a zákazem diskriminace podle čl. 3 odst. 1 Listiny.