IX.
Věcné posouzení důvodnosti návrhu
33. Ústavní soud zvážil argumenty vznesené v návrhu, vzal v úvahu, že jde o provedení konkrétní kontroly ústavnosti napadených ustanovení ZVP na návrh soudu, který rozhoduje o určité věci přestupku konkrétní právnické osoby, při jejímž řešení vznikly pochybnosti o ústavnosti této úpravy, přičemž nemůže nahrazovat budoucí rozhodnutí navrhovatele v incidenčním případě, a dospěl k závěru, že návrh není důvodný.
34. Článek 5 Ústavy stanoví, že: "Politický systém je založen na svobodném a dobrovolném vzniku a volné soutěži politických stran respektujících základní demokratické principy a odmítajících násilí jako prostředek k prosazování svých zájmů."
35. Článek 17 Listiny stanoví, že: "(1) Svoboda projevu a právo na informace jsou zaručeny. (2) Každý má právo vyjadřovat své názory slovem, písmem, tiskem, obrazem nebo jiným způsobem, jakož i svobodně vyhledávat, přijímat a rozšiřovat ideje a informace bez ohledu na hranice státu. (3) Cenzura je nepřípustná. (4) Svobodu projevu a právo vyhledávat a šířit informace lze omezit zákonem, jde-li o opatření v demokratické společnosti nezbytná pro ochranu práv a svobod druhých, bezpečnost státu, veřejnou bezpečnost, ochranu veřejného zdraví a mravnosti. (5) Státní orgány a orgány územní samosprávy jsou povinny přiměřeným způsobem poskytovat informace o své činnosti. Podmínky a provedení stanoví zákon."
36. Článek 21 odst. 1 Listiny stanoví, že: "Občané mají právo podílet se na správě veřejných věcí přímo nebo svobodnou volbou svých zástupců."
37. Článek 22 Listiny stanoví, že: "Zákonná úprava všech politických práv a svobod a její výklad a používání musí umožňovat a ochraňovat svobodnou soutěž politických sil v demokratické společnosti."
38. Jádro posuzovaného návrhu lze stručně shrnout tak, že navrhovatel považuje povinnost registrovat se pro účely vedení volební kampaně ve volbách do Parlamentu jako registrovaná třetí osoba za rozpornou s čl. 17 odst. 1, 2 a 4 Listiny (tedy nikoli pouze neústavní, nýbrž stejně jako stěžovatel za protiústavní). V projednávané věci byl stěžovatel sankcionován právě za nesplnění této povinnosti. Navrhovatel tedy dospěl k závěru, že obě navrhovaná ustanovení jsou "v rozporu" s ústavním pořádkem.
39. Ústavní soud při provádění konkrétní kontroly ústavnosti zákonů přezkoumává, zda zákonodárce respektoval zásadu proporcionality a dosáhl náležité rovnováhy mezi soupeřícími zájmy ve věci, o které přísluší rozhodnout Nejvyššímu správnímu soudu. V posuzované věci je na jedné misce pomyslných vah zjednodušeně řečeno obecná "svoboda projevu", do které mělo být podle názoru navrhovatele použitím napadených ustanovení neústavně (navrhovatel dokonce používá obrat "v rozporu s ústavním pořádkem") zasaženo a která je tímto způsobem podle § 16 odst. 2 ZVP omezována.
40. Při zvažování ústavní konformity tvrzeného zásahu je třeba vyjít z toho, že na jedné straně má být omezována svoboda projevu podle § 16 odst. 2 ZVP "všem osobám, které se hodlají účastnit volební kampaně bez vědomí kandidujícího subjektu", a na druhé straně se pak nachází "ochrana svobodné soutěže politických sil" podle čl. 5 Ústavy a čl. 22 Listiny ve spojení s čl. 1 odst. 1 Ústavy (princip demokratického právního státu). K její ochraně napadená právní úprava zjevně směřuje. Tak jako každá soutěž i volební soutěž přitom vyžaduje, aby bylo stanoveno, v jaké době se soutěží, kdo je soutěžícím (kandidující subjekty), kdo se na soutěži podílí (a v jakém dresu) a kdo nakonec vynáší verdikt. Je tak nepochybné, že obecná pravidla, principy a standardy právní úpravy a záruk svobody projevu jako takové se v těchto podmínkách musejí přizpůsobit účelu této soutěže, která není bez jasně stanovených pravidel a omezení v demokratickém právním státě podle čl. 1 odst. 1 Ústavy a čl. 2 Listiny myslitelná. Napadená ustanovení ZVP je proto nutno vidět právě jako součást těchto pravidel s tím, že jejich účelem je zejména přispět k férovosti této soutěže, která je vymezena i finančními omezeními soutěžících. Právě jejich soutěž je jádrem demokratických voleb, přičemž bez finanční podpory je úspěch v ní stěží představitelný. Takto je třeba přistupovat i k tvrzené neústavnosti napadených ustanovení ZVP.
41. K porovnání ústavně zaručených práv nebo hodnot Ústavní soud ve své nálezové judikatuře [za všechny srov. např. nálezy ze dne 1. 3. 2007 sp. zn. Pl. ÚS 8/06 (N 39/44 SbNU 479; 94/2007 Sb.) nebo ze dne 18. 7. 2017 sp. zn. Pl. ÚS 2/17 (N 125/86 SbNU 131; 313/2017 Sb.)] používá test proporcionality, který zahrnuje tři kritéria. Prvním z nich je posouzení způsobilosti naplnit sledovaný legitimní cíl (kritérium vhodnosti) - zjišťuje se, zda konkrétní opatření může dosáhnout zamýšleného cíle, kterým je ochrana jiného než omezeného základního práva nebo veřejného statku. Dalším kritériem je posouzení nezbytnosti napadené právní úpravy, kde se zkoumá, zda byl při výběru vhodných prostředků použit takový, který je k omezenému základnímu právu (zde jde ovšem o svobodu, tj. svobodu projevu) nejšetrnější. Jako poslední je třeba posoudit přiměřenost (v užším smyslu), tj. zda újma na základním právu není nepřiměřená ve vazbě na sledovaný legitimní cíl. Opatření omezující základní lidská práva a svobody nesmějí svými negativními důsledky převyšovat pozitiva, která přináší kolidující zájem na jejich přijetí.
42. Test proporcionality se však používá tam, kde není již při úvodním prejudiciálním posouzení shledáno, že napadené ustanovení směřuje přímo proti výslovně stanovenému a ústavně zakotvenému pravidlu (jde tak po zvážení hodnot obsažených v jednotlivých ustanoveních ústavního pořádku). Stanoví-li tedy napadené ustanovení např. možnost uložení trestu smrti, provádění mučení, zavedení cenzury apod. (výslovná ústavní pravidla nepřipouštějící výjimky). Protiústavnost oproti navrhovateli Ústavní soud v napadených ustanoveních neshledal, proto za pomoci testu proporcionality posoudil, zda v nich není obsažena možnost neústavního výkladu a použití.
43. V prvním kroku testu proporcionality Ústavní soud přisvědčil jak argumentaci vlády (sub 23 a 24), tak ostatně i samotnému navrhovateli (sub 14), že napadená právní úprava představuje vhodný prostředek k dosažení cíle spočívajícího v transparentnosti volební kampaně (integrity voleb), když povinnost registrace třetích osob může především zabránit obcházení finančních omezení volební kampaně, a tím chránit průběh řádně vedené volební soutěže. Podle Ústavního soudu napadenou právní úpravou dochází k zajištění ochrany svobodné soutěže politických sil tím, že brání (v mezích možností), aby jeden kandidující subjekt, disponující např. neomezenými finančními možnostmi, prostřednictvím mimo jiné třetích subjektů, neovládl nejen mediální prostor, ale také prostor reklamní nebo obecně prostor "pro život" neboli "biosféru" (tedy, laicky řešeno, "aby se volič nebál otevřít i konzervu") svými propagačními a agitačními materiály, resp. projevy zostouzejícími jeho politické konkurenty.
44. Jinými slovy, napadená právní úprava má zabránit nekontrolovanému a nekontrolovatelnému obcházení limitů výdajů na volební kampaň stanovených v zákoně č. 247/1995 Sb., ve znění pozdějších předpisů. Nadto je i z rozhodovací praxe navrhovatele známo, že je často jednodušší přesvědčit voliče jednoduchými, bezobsažnými a zkratkovitými slogany (viz např. usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 2. 2018 č. j. Vol 16/2018-33, č. 3717/2018 Sb. NSS, bod 32 odůvodnění), které jsou však marketingově dobře zacílené a masivně šířené, k čemuž je však podle Ústavního soudu vždy nutné značné finanční zázemí.
45. Vzhledem k faktu, že sám navrhovatel argumentuje tím, že napadená právní úprava neobstojí až ve druhém a třetím kroku testu proporcionality, postačuje i vzhledem k výše uvedenému stručný závěr Ústavního soudu, že napadená právní úprava má způsobilost naplnit sledovaný legitimní cíl, pročež v kritériu vhodnosti (tj. prvním kroku testu proporcionality) obstojí.
46. Druhým krokem testu proporcionality je posouzení nezbytnosti, když se zkoumá, zda byl při výběru vhodných prostředků použit prostředek, který je k omezenému základnímu právu nejšetrnější. Navrhovatel má za to, že výše uvedeného cíle lze dosáhnout jinými, svobodu projevu méně omezujícími prostředky, a to např. povinností uvádět na propagačních materiálech údaje o zadavateli a zpracovateli. Takový prostředek by byl podle navrhovatele zcela dostačující. Neobcházení mezí pro volební výdaje lze zase podle navrhovatele dosáhnout pečlivější kontrolou ze strany Úřadu pro dohled.
47. Ústavní soud se s jeho názorem neztotožňuje, jelikož má zato, že navrhovatelem uváděná řešení kýženého cíle dosáhnout nemohou (viz dále). Na tomto místě je přitom nutné připustit - lze poukázat na rozsáhlou odbornou literaturu k otázkám hodnocení skutkových okolností v rozhodování ústavních soudů v jiných státech, srov. k tomu rovněž nálezy ze dne 2. 2. 2021 sp. zn. Pl. ÚS 44/17 (49/2021 Sb.) nebo ze dne 18. 1. 2022 sp. zn. Pl. ÚS 43/18 (28/2022 Sb.) - že při neexistenci systému, který by v České republice exaktně ověřoval a ex post vyhodnocoval ekonomickou a sociální účinnost přijatých právních předpisů, může být rozhodování soudců Ústavního soudu v některých ohledech vedeno vnitřním přesvědčením [srov. obdobně nález ze dne 26. 2. 2019 sp. zn. Pl. ÚS 37/16 (N 31/92 SbNU 324; 119/2019 Sb.), bod 43 odůvodnění]. Důležité však je především to, že napadená právní úprava vytváří předpoklady pro to, aby každý z dotčených účastníků volební soutěže mohl vědět, kdo na čí straně stojí a kolik ta podpora "stojí".
48. Co je však nejdůležitější, tuto právní úpravu nelze považovat za rozpornou s čl. 17 odst. 1, 2 a 4 Listiny, neboť jde o obsahově neutrální (tzv. contend neutral standard of review) úpravu svobody projevu, neboť po registrující se třetí osobě se nepožaduje přiznání "barvy" ani (jako před rokem 1989) zákon č. 247/1995 Sb., ve znění pozdějších předpisů, výslovně nestanoví, že účastník volební kampaně může agitovat pouze za předem určeného kandidáta. Právě proto je takto tato osoba označena jako "třetí" - dopředu není nutné uvést, pro koho bude vystupovat, a nikdo to ani nemůže kontrolovat. Na tom nemůže nic změnit to, že k registraci (a postihu za nesplnění povinnosti se zaregistrovat) může dojít teprve po provedené registraci kandidujících subjektů, jak za pomoci zužujícího výkladu napadených ustanovení ZVP dovodil Ústavní soud již v usnesení ze dne 26. 1. 2021 sp. zn. Pl. ÚS 2/21. Rozhodující jsou kromě onoho časového vymezení (a současně omezení povinnosti i dohledu nad jejím plněním) právě ony "výdaje", tedy kontrola výše výdajů ("za úplatu"), kterou blíže definuje § 16e odst. 7 ZVP. Výklad, podle kterého by se taková (pak ovšem těžko "třetí") osoba upisovala agitovat jen pro určitou, a ne jinou osobu, ač jí v tom nikdo při správném účtování bránit nebude, nebo dokonce, že by nesměla od vyhlášení voleb do jejich skončení vyjádřit svůj názor (propagací, agitací) jen pro předem zvoleného kandidáta, nemůže být shledán ústavně souladným a ani rozumným. Ústavnímu soudu není jasné, jak by taková argumentace rozporností mohla obstát při korektním výkladu § 16e ZVP.
49. Ústavní soud v této souvislosti připomíná, že pravomoci Ústavního soudu jsou taxativně vymezeny v čl. 87 odst. 1 a 2 Ústavy, přičemž podle čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy může Ústavní soud pouze zrušit ustanovení zákona, která jsou v rozporu s ústavním pořádkem, nemůže je však nahradit ani nikterak doplnit. Plní tudíž v tomto směru "pouze" roli tzv. negativního zákonodárce. Samotný text zákona by mohl změnit pouze zákonodárce [srov. např. usnesení ze dne 29. 6. 1998 sp. zn. II. ÚS 272/98 (U 42/11 SbNU 323)]. Ústavní soud tedy nemůže nikterak zasahovat v daném případě do rozhodování zákonodárného orgánu, jak konkrétně dotčené společenské vztahy upravit, může toliko posoudit, jsou-li napadená ustanovení ústavně souladná, a kdyby tomu tak nebylo, tak tato ustanovení zrušit.
50. Ústavní soud nadto konstatuje, že i kdyby k dosažení požadovaného cíle existovaly prostředky lepší, vhodnější nebo účinnější, neznamená to nutně neústavnost zákonodárcem zvoleného řešení, a to navíc za situace, kdy podle Ústavního soudu navrhovatelem uváděná řešení ke stejnému cíli nevedou, žádná další Ústavnímu soudu známa nejsou, a to vše za situace, že by posuzovaná právní úprava byla extrémně nerozumná [viz k tomu nálezy ze dne 21. 4. 2009 sp. zn. Pl. ÚS 29/08 (N 89/53 SbNU 125; 181/2009 Sb.) nebo ze dne 27. 11. 2012 sp. zn. Pl. ÚS 1/12 (N 195/67 SbNU 333; 437/2012 Sb.)].
51. Ústavní soud již shora připomenul, že napadené ustanovení § 16 odst. 2 ZVP a důsledky jeho porušení podle § 16h odst. 1 písm. a) ZVP musejí být vykládány v souvislosti s úpravou voleb, volebního práva a volební soutěže (kampaně) v ústavním pořádku a v zákoně č. 247/1995 Sb., ve znění pozdějších předpisů, zejména pak v souladu s § 16e ZVP. Z tohoto ustanovení plyne nepochybně zákaz "úplatné" (ve smyslu § 16 odst. 1 ZVP) účasti na volební kampani, ale tento zákaz naplňuje požadavek čl. 2 odst. 3 Ústavy, tj. požadavek neutrality veřejné moci ve volbách z hlediska podpory některé z kandidujících stran (§ 16e odst. 2 ZVP), a to spolu s dalšími zákazy zajišťujícími férovost volební soutěže ve vztahu k jiným subjektům z hlediska jejich napojení na politické strany, veřejné financování apod. To však navrhovatel nezpochybňuje. Účelem napadené právní úpravy tak je dohled nad tím, "za co" se účastním (když je to financováno podle § 16e odst. 7 ZVP), nikoli "za koho". To, že to bude za některé z kandidujících subjektů, nebo proti některému z nich, by měl dát rozum a ústavně souladný výklad lege artis, neboť vynaložit např. prostředky na reklamu něčeho jiného (sebe, podniku, akcí atd.) lze jistě i lépe než předmětnou registrací. Ústavní soud též v této souvislosti zdůrazňuje potřebu použití (zdravého) rozumu při výkladu § 16e odst. 9 (zejména in fine) a § 16e odst. 10 ZVP, kde je proveden výklad započitatelných částek a výčet předpokládaných forem účasti na volební kampani, kde je třeba zejména při výkladu § 16e odst. 10 písm. d) ZVP postupovat podle tradiční maximy noscitur a sociis.
52. Je-li určitá skupina z účasti na volební kampani vyloučena, pak obrat "žádost o registraci" je namístě, protože je zřejmé, že Úřad pro dohled není pouhým evidenčním místem, nýbrž tím, kdo dohlíží (nikoli pouze zapisuje, eviduje) na to, zda jsou zejména podmínky § 16e odst. 2 ZVP splněny, jak to vyžadují požadavky neutrality veřejné moci ve volební soutěži a nebezpečí obcházení kautel pro účast třetích registrovaných osob na volební kampani. To, že k tomu není třeba souhlasu ("bez vědomí") kandidujících subjektů (což by mohl být problém tzv. horizontálního působení základních práv), je zcela zřejmé.
53. Uvádí-li navrhovatel, že uvedeného cíle lze dosáhnout stanovením povinnosti uvádět na propagačních materiálech údaje o zadavateli a zpracovateli, tak Ústavní soud shledal, že tento prostředek by k dosažení uvedeného cíle směřoval pouze tehdy, kdyby všechny zúčastněné subjekty zapojené v politickém boji jednaly čestně a poctivě (pak by ovšem vlastně ani žádná omezující právní regulace v tomto ohledu nebyla potřebná). Jak je ovšem známo i z nedávné historie, tato představa je vzdálená od reality. Z judikatury Ústavního soudu lze jako příklad uvést zveřejněný inzerát před 2. kolem prezidentských voleb v roce 2013, který zadala třetí osoba odlišná od kandidátů, podle kterého jeden z kandidátů mimo jiné uvedl, že prezident Edvard Beneš by byl podle dnešních zákonů postaven před haagský tribunál pro válečné zločince, a vedlo to až k omluvě mediální agentury Mindshare (viz blíže usnesení ze dne 28. 11. 2013 sp. zn. Pl. ÚS 21/13). Jde o to, že kdyby byla povinnost toliko uvádět na propagačních materiálech údaje o zadavateli a zpracovateli, tak velmi jednoduchým způsobem (např. prostřednictvím tzv. bílých koní, a to jak cizích státních příslušníků, nebo i českých občanů "bez domova" nebo s trvalým pobytem na ohlašovnách, nebo prostřednictvím sice tuzemských právnických osob, avšak s nedohledatelnou vlastnickou strukturou končící někde v "daňových rájích", tj. subjektů fakticky nedohledatelných) by bylo možno tuto povinnost obcházet s tím výsledkem, že by takto nečestně jednající subjekt (např. i kandidující politická strana) si mohl zajistit fakticky neomezené financování probíhající volební kampaně (a to jak pozitivní, tak i negativní) právě prostřednictvím těchto subjektů. Ústavní soud připomíná, že by takovýchto způsobů mohl potenciálně nečestně jednající politický subjekt vymyslet mnohem více, než bylo právě jako příklad uvedeno. Splnění povinnosti uvádět na propagačních materiálech údaje o zadavateli a zpracovateli by pak podle Ústavního soudu deklarovalo toliko formální transparentnost. Budou-li totiž zadavatelem volebního sdělení osoby uvedené výše, jejichž vlastnická struktura či zdroje financování budou nejasné, žádným způsobem to k transparentnosti volební kampaně nepřispěje, a vůbec již ne ke kultivovanější volební kampani, jak se domnívá navrhovatel (viz výše sub 13).
54. Z tohoto hlediska se pak i názor navrhovatele, že neobcházení pravidel na volební výdaje lze dosáhnout pečlivější kontrolou ze strany Úřadu pro dohled, jeví jako poněkud nereálný, jelikož již jen z výše nastíněného možného postupu potenciálně nečestně jednajícího politického subjektu je zřejmé, že by tato kontrola nemohla být úspěšná, nehledě na to, že by šlo o fait accompli a složitý problém, jak jej posoudit na základě odlišného pojetí soudního přezkumu platnosti voleb, tzv. zjištění neplatnosti na základě nikoli potenciality, nýbrž fakticity - porušení zákona způsobem, který hrubě ovlivnil výsledek voleb, hlasování nebo volby zvoleného kandidáta.
55. Pro výklad těchto ustanovení podle principu koherence právní úpravy není bez významu, že byla (jak princip fakticity ovlivnění výsledku, tak úprava vedení volební kampaně) vložena do zákona č. 247/1995 Sb., ve znění pozdějších předpisů, novelizačním zákonem č. 322/2016 Sb.
56. S pravomocí Úřadu pro dohled pak souvisí také samotná ústavnost nutnosti registrace třetí osoby u Úřadu pro dohled. V rámci druhého kroku testu proporcionality s přihlédnutím k argumentaci navrhovatele a vyjádření vlády a vzhledem k výše uvedenému v předchozím odstavci Ústavní soud nenachází žádný jiný vhodný prostředek k dosažení uvedeného cíle než právě registrační princip u Úřadu pro dohled, jak je zakotven v napadených ustanoveních. Odmítnutí registrace je navíc možno pouze u subjektů, které nemohou ze zákona být registrovanou třetí osobou (např. svěřenské fondy, zahraniční právnické osoby), a jak konstatovala vláda, přičemž v této části s ní navrhovatel nepolemizuje, zatím nebyly zjištěny nebo identifikovány případy, kdy by bylo registraci bráněno jeho nečinností nebo průtahy v řízení před ním. Úřad pro dohled podle vlády vyřizuje žádosti obratem. I kdyby tomu tak však nebylo, má takový subjekt (žádající o registraci) dostatečné procesní nástroje, jak se domoci svých práv (postupem proti nečinnosti správního orgánu, včetně zaručeného soudního přezkumu).
57. Ústavní soud musí být s respektem k dělbě moci a při posuzování kroku nezbytnosti v rámci testu proporcionality zdrženlivý k řešením, která zvolil v rámci jiných možných řešení k tomu povolaný zákonodárce, jak to požaduje čl. 20 Ústavy. Nemůže, při další chybějící argumentaci navrhovatele, nad rámec té, se kterou se již výše vypořádal, domýšlet další alternativy zákonodárcem zvoleného řešení a hodnotit, zda by ve skutečnosti dosáhly sledovaných legitimních cílů na obdobné úrovni [srov. též nález ze dne 25. 9. 2018 sp. zn. Pl. ÚS 18/17 (N 156/90 SbNU 525; 261/2018 Sb.)]. Ústavní soud tedy s odkazem na všechny výše uvedené skutečnosti shrnuje, že právní úprava, kterou navrhovatel napadá, splňuje kritérium nezbytnosti v rámci druhého kroku testu proporcionality, jelikož by jiné předestřené řešení nedosahovalo takové účinnosti při totožné míře omezení práv a svobod.
58. V rámci posledního, třetího kroku testu proporcionality Ústavní soud zkoumá přiměřenost zásahu (proporcionalitu v užším smyslu), tj. zda újma na základním právu jednoho nositele není nepřiměřená k zásahu do základního práva nebo svobody někoho jiného (kautela zásahu do práv a svobod druhých, zde jiných účastníků volební soutěže) nebo ve vazbě na sledovaný legitimní cíl (svobodné a demokratické volby). Jinými slovy řečeno, je nutno zkoumat, zda v posuzované věci tvrzené neústavní omezení svobody projevu podle čl. 17 Listiny svým negativním důsledkem nepřevyšuje pozitiva, která přináší napadená právní úprava, která má mj. za cíl ochranu svobodné soutěže politických sil ve smyslu čl. 22 Listiny. S přihlédnutím ke zvláštnostem obsahu napadených ustanovení (viz bod 48 - obsahová neutralita) a jejich formulaci [viz k tomu body 30 a násl. odůvodnění nálezu ze dne 18. 7. 2017 sp. zn. Pl. ÚS 2/17 (N 125/86 SbNU 131; 313/2017 Sb.) k testu kvality zákona podle judikatury ESLP, zejména body 30 až 39 odůvodnění, požadavky dostupnosti, předvídatelnosti a záruk před svévolnou nebo libovolnou aplikací exekutivou, k čemuž by mohl vést až formalistní výklad pojmu "účasti" v § 16 odst. 2 ZVP odtržený od jiných ustanovení zákona č. 247/1995 Sb., ve znění pozdějších předpisů, zejména § 16 odst. 1, § 16e odst. 8 až 10] bylo možno omezit se jen na zvláštnosti jejich předmětu (účast na volební kampani). Takto je třeba rovněž vykládat napadená a s nimi související ustanovení zákona č. 247/1995 Sb., ve znění pozdějších předpisů. Jejich účelem je regulace volební soutěže vedené za pomoci finančních prostředků, a tím obcházení limitů pro výdaje na volební kampaň, nikoli zabránit vyjadřování názorů na kandidáty jiným způsobem (bez placení prostředky volební kampaně podle § 16e odst. 10 ZVP) a zbytečnému obtěžování, popř. dokonce zpochybňování racionality jednání exekutivy. Incidentní případ, na jehož základě se navrhovatel obrátil na Ústavní soud, však není takovým případem, nicméně potřebu nejen ústavně souladného, ale i rozumného výkladu předmětných ustanovení ZVP je třeba připomenout, protože v jiné skutkové konstelaci by tato úprava nemusela obstát.
59. Ústavní soud v minulosti, tj. před účinností napadených ustanovení, konstatoval, že považuje regulaci volební kampaně za nedostatečnou, když v nálezu ze dne 26. 1. 2005 sp. zn. Pl. ÚS 73/04 (N 17/36 SbNU 185; 140/2005 Sb.) mimo jiné shledal, že očekává "že zákonodárce zváží na základě získaných poznatků otázky jak hmotněprávní, tak procesněprávní úpravy přezkumu platnosti voleb a jejich ověřování, aby nevyvolávala zbytečné problémy a byla vnitřně souladná". Dále pak měl za to, že "je třeba zvážit soustavu prostředků ochrany voleb a volebního práva, stejně jako jiných subjektivních práv v průběhu volební kampaně (např. zkrácené řízení o tiskových opravách a omluvách), aby za porušení takových pravidel mohl být případně sankcionován ten, kdo je způsobil. Hrozba zrušení výsledku voleb jako jedině možný důsledek je v takovém případě v rozporu s ústavním principem přiměřenosti zásahu veřejné moci. To jistě nevylučuje, aby kandidát, který se dopustil závažného volebního deliktu (např. podvod, podplácení), nebyl diskvalifikován. Ústavní soud je v této souvislosti nucen konstatovat, že ve srovnání s jinými státy je právní úprava vad volebního procesu, volebních deliktů a vůbec pravidel vedení volební kampaně jednak velmi kusá, jednak svými kořeny v podstatě tkvící v podmínkách úpravy odpovídající 'volbám' z dob minulého režimu. Volební zákonodárce bude proto muset zvážit, zda volební kultura voličů, kandidátů a veřejných funkcionářů je na takové úrovni, že úprava těchto otázek je zbytečná, nebo zda bude volební chování usměrňovat cestou předem stanovených pravidel, která vytvoří stav právní jistoty subjektů volebního procesu a která budou alespoň předpokladem volební ekonomie".
60. Zákonodárce tedy napadenou právní úpravou mimo jiné alespoň částečně (viz k tomu usnesení ze dne 25. 1. 2022 sp. zn. Pl. ÚS 41/21 k přetrvávajícím nedostatkům právní úpravy soudní kontroly voleb) reagoval na výtky Ústavního soudu, podle kterého byla předchozí právní úprava v rozporu s ústavním principem přiměřenosti zásahu veřejné moci (šlo o nadměrný zásah). Nová úprava tak reguluje volební chování i třetích osob rovněž tím, že sankcionuje jejich přestupky proti pravidlům vedení volební kampaně, a tím se snaží zajistit, aby byl volební boj co možná nejrovnější a nejtransparentnější, což bez regulace není možné. Ústavní soud i při posouzení nynější věci setrvává na právním názoru, že volební kampaň musí mít nějaká předem stanovená pravidla, která zaručí dodržení férové volební soutěže kandidujících subjektů v souladu s čl. 5 Ústavy a čl. 22 Listiny ve spojení čl. 17 a čl. 21 odst. 1 Listiny.
61. Právě to je výchozím referenčním kritériem pro rozhodování Ústavního soudu v nynější věci. Volební kampaň neslouží na prvním místě k tomu, aby někdo obecně vyjadřoval svůj názor. To může kdykoli. V době volební kampaně však jde o potřebu právní (a vynutitelné) úpravy vedení volební soutěže, které se především účastní kandidující subjekty jako hlavní aktéři. Podstata a smysl volební soutěže budou zachovány i v případě, že se nenajde nikdo, kdo by se jí byl ochoten zúčastnit v postavení onoho registrovaného "třetího", tedy že zde nebudou další fyzické, právnické nebo podnikající fyzické osoby, které budou vydávat "bez vědomí" (sc. bez souhlasu) do určeného limitu finanční prostředky ve prospěch či neprospěch zvolení nějakého kandidujícího subjektu, aniž jejich názor podléhá kontrole či omezení. Namítá-li navrhovatel, že taková registrace není třeba v obecních volbách, Ústavní soud pouze připomíná, že v obecních volbách je zcela jiná úprava financování účasti v obecní volební kampani. Až tam bude nějaký finanční limit stanoven, vznikne možnost jeho obcházení, a tím i potřeba regulace možností takového obcházení. Proto ani tato námitka nebyla shledána důvodnou.
62. Ústavní soud též připomíná, že již v nálezu ze dne 10. 7. 1997 sp. zn. III. ÚS 359/96 (N 95/8 SbNU 367) dospěl k závěru, že "ústavně zaručené právo vyjadřovat své názory (čl. 17 odst. 2 Listiny) bez ohledu na případně možné omezení zákonem (čl. 17 odst. 4 Listiny) je již obsahově omezeno právy jiných, ať již tato práva plynou jako ústavně zaručená z ústavního pořádku republiky, či z jiných zábran daných zákonem, chránících celospolečenské zájmy či hodnoty". Při hodnocení napadené právní úpravy z hlediska jejího zásahu do svobody projevu podle čl. 17 Listiny považuje Ústavní soud za určující tu skutečnost, že předmětné regulaci nepodléhá jakákoliv podoba volební kampaně vedené třetími osobami, ale pouze taková propagace, za kterou se poskytne nebo obvykle poskytuje úplata, přičemž výdaje (ne názory) je třeba evidovat (§ 16 odst. 1 věta první in fine ve spojení s § 16e odst. 7 až 11 ZVP). Nejde tedy o zásah do jakékoliv podoby svobody projevu podle čl. 17 odst. 1 Listiny, ale pouze do takového projevu, za který dotčená osoba vynaložila finanční prostředky, tedy jednoduše řečeno někomu zaplatila (srov. § 16e odst. 9 ZVP). Z hlediska ústavně konformního výkladu pak nutno toto ustanovení [tj. "jakákoliv propagace (...) za které se poskytne nebo obvykle poskytuje úplata"] vykládat tak, že jde o právní regulaci tzv. volební reklamy, tj. zejména placených inzerátů, billboardů, televizní, rozhlasové nebo novinové reklamy, placené inzerce na internetu, přímého marketingu prostřednictvím placených zaměstnanců (např. prostřednictvím telemarketingu) apod. Ústavní soud zde pouze pro úplnost dodává, že vzhledem k významným odlišnostem se nezabýval srovnáváním svobody projevu ve formě financování volební kampaně (viz např. Spojené státy americké).
63. Z povahy věci nepůjde o prezentaci vlastních názorů např. na veřejných shromážděních, v neplacených prostorech v médiích (např. prostřednictvím blogu nebo diskusních fór) nebo prostřednictvím osobních profilů na sociálních sítích na internetu nebo ve formě přeposílaných hromadných e-mailů (nejde-li o placenou reklamu nebo činnost). Ústavní soud připouští, že zde vždy budou v praxi volebních kampaní tzv. šedé zóny (např. samovýroba a samotisk dehonestujících letáků na politického konkurenta na maloměstě a jejich distribuce vlastními silami do schránek voličů, což nelze stricto sensu vykládat jako placenou volební reklamu, k jiným účinným formám viz sub 53), ale v takových případech zde pořád existuje možnost zrušení výsledku voleb jako takových v případě extrémních excesů při vedení volební kampaně [jaký odborný problém hodnocení vad ve vedení volební kampaně představuje posouzení její ústavnosti a zákonnosti viz nález ze dne 2. 4. 2019 sp. zn. I. ÚS 4178/18 (N 53/93 SbNU 203) a na něj navazující usnesení ze dne 9. 8. 2019 sp. zn. IV. ÚS 1767/19].
64. Z uvedeného je patrné, že tvrzený zásah do svobody projevu podle čl. 17 Listiny, spočívající v registraci u Úřadu pro dohled (s hrozbou následné sankce), se týká pouze takových subjektů, které se zapojují do volební kampaně tak, že jsou ochotny na to v zákonem vymezeném čase vynaložit finanční prostředky. Na takové subjekty pak však již nelze nahlížet prizmatem "absolutní" svobody projevu čl. 17 odst. 1 a 2 Listiny mimo tento vymezený čas v § 16 odst. 3 zákona č. 247/1995 Sb., ve znění pozdějších předpisů, ale právě tím, že jsou již aktivními účastníky volební kampaně vynakládajícími na ni finanční prostředky. Potom je jejich určitá regulace podle Ústavního soudu (a to i s ohledem na závěry vyjádřené v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 73/04) žádoucí, a to s ohledem na čl. 5 Ústavy a čl. 22 Listiny. Takovouto regulaci pak nevylučuje ve své rozhodovací praxi ani ESLP, což ostatně i sám navrhovatel uznává (sub 13 a 25), nehledě na to, že je problematické si jen představit, že hlavní aktéři (kandidující subjekty) regulovány budou, kdežto ostatní budou ve volební kampani jednat bez pravidel stylem catch as catch can.
65. Ústavní soud nadto zdůrazňuje, že požadavky na zapojení třetích osob jsou pouze formálního rázu (registrace u Úřadu pro dohled) a je jim stanoven podle Ústavního soudu přiměřený finanční limit pro účast ve volební kampani [podle § 16e odst. 8 ZVP jde pro volby do Poslanecké sněmovny o částku 1 800 000 Kč včetně daně z přidané hodnoty (dále jen "DPH"), pro volby do Senátu o částku 40 000 Kč včetně DPH za každý volební obvod, koná-li se pouze první kolo voleb, nebo částku 50 000 Kč včetně DPH za každý volební obvod, koná-li se první i druhé kolo voleb], když výši finančního limitu nelze podle Ústavního soudu shledat neústavní. Pro volby do Poslanecké sněmovny tak jde nanejvýše o padesátinu toho, co může vynaložit kandidující politická strana nebo hnutí.
66. Z tohoto hlediska je třeba zdůraznit, že je-li do nějaké svobody zasahováno, pak je to nikoli svoboda projevu vázaného a spojeného s finančními náklady, nýbrž svoboda informačního sebeurčení ve smyslu čl. 10 odst. 3 Listiny, kdy je po registrovaných třetích osobách již z povahy věci potřebné vyžadovat uvádění potřebných údajů (viz zejména § 16e odst. 1 až 7 ZVP) pro kontrolu dodržování zákona č. 247/1995 Sb., ve znění pozdějších předpisů. Ústavní soud zde nikoho nepodezřívá z toho, že by za omezení svobody projevu byla považována výluka účasti veřejného sektoru a dalších subjektů uvedených v § 16e odst. 2 ZVP, neboť to bylo typické pro období do listopadu 1989, nebo v případě dalších subjektů by mohlo jít o obcházení pravidel stanovených pro vedení volební kampaně obecně. Problémy tak lze očekávat právě tam, kde by docházelo k pokusům obejít tato pravidla ať již vyhýbáním se registraci, nebo vynakládáním penězi ocenitelných plnění, a tím k narušování § 16 až 16i zákona č. 247/1995 Sb., ve znění pozdějších předpisů, stanovených pravidel vedení volební soutěže.
67. Při posouzení důvodnosti návrhu (a potřebnosti napadené právní úpravy podle testu proporcionality) nemůže Ústavní soud odhlédnout od toho, jaké by mělo zrušení (bez náhrady) napadených ustanovení důsledky pro dodržení férové volební soutěže ve smyslu čl. 5 Ústavy a čl. 22 Listiny. Zrušením napadených ustanovení by se limity pro vedení volební kampaně staly neomezenými a obejitelnými jako v minulosti a novelizace právní úpravy výdajů na volební kampaň by pozbyla významu, stejně jako významná část působnosti Úřadu pro dohled. S přihlédnutím k tomu, co již Ústavní soud uvedl k prvnímu a druhému kroku testu proporcionality, by pak nic nebránilo kandidujícímu subjektu, který by chtěl překročit limity pro financování své kampaně, aby kampaň v jeho prospěch vedly de iure "nezávislé" třetí osoby s tím, že by tvrdily, že tak činí bez vědomí kandidujícího subjektu, i když by na něj byly de facto navázány. Tyto třetí osoby by pak nemusely splňovat nejen finanční hranice, ale současně by nemusely plnit ani žádné další požadavky na integritu a transparentnost volební kampaně (například požadavek na zřízení zvláštního volebního účtu a informace s tím spojené), a zároveň by se jejich výdaje na kampaň ani nezapočítávaly do limitu pro kandidující subjekt. Zrušením napadených ustanovení by pak podle Ústavního soudu reálně hrozilo narušení svobodné soutěže politických sil, a to s přesahem i do čl. 5 Ústavy.
68. Zde lze připomenout i disent k usnesení, na jehož základě navrhovatel podal nynější návrh, ve kterém se zdůrazňuje, že: "Vítězem voleb nemá být ten, kdo si může dovolit vedení nejnákladnější kampaně, i pokud by byl původ prostředků zcela transparentní." Sice je pravda, že ten nejbohatší nemá zaručeno volební vítězství, i kdyby vynaložil sebevětší množství prostředků, nicméně se jeho možnosti takto výrazně zvyšují, navíc při použití nových technologií, působením na názory voličů, které však již vůbec transparentní být nemusí, což potřebu jejich regulace podle názoru Ústavního soudu ještě zvyšuje.
69. Jde zejména o různé formy umělé inteligence jako tzv. social bots, tedy sociální boti (vytváření, přetváření, zasílání informací, tweetů o kandidátech a jejich protivnících za pomoci počítačových programů), tzv. astro-turfing (skrývání skutečných podporovatelů, sponzorů, umělé vytváření nebo násobení podpory) nebo tzv. blockchain-technology spočívající v ovlivňování vyhledávaní ve vyhledávačích a přednostní nabízení určitých (zde nikoli výrobků) kandidátů, jejich témat a programů a potlačování konkurence např. vytvářením množství spamů, takže volební sdělení kandidátů zanikne, jak je známe z jiných států. V nich jsou tyto technologické možnosti "třetích" (navíc samozřejmě neregistrovaných) osob považovány za stále rostoucí problém (viz k tomu Brkan, M. Artificial Intelligence and Democracy: The Impact of Disinformation, Social Bots and Political Targeting. Delphi č. 2, roč. 2019, s. 66-71; Svantesson, D. J., van Caenegem, W. Is it time for an offence of "dishonest algorithmic manipulation for electoral gain"? Alternative Law Review, č. 3, roč. 2017, s. 184-188; Mitsch, L. Soziale Netzwerke und der Paradgmenwechsel des öffentlichen Meinungsbildungsprozesses. Deutsches Verwaltungsblatt, č. 19, roč. 2019; a zejména Mast, T. Schöne neue Wahl - Zu den Versprechen der Blockchain-technologie für demokratische Wahlen. Juristen-Zeitung, č. 5, roč. 2021, s. 237-246; Fox, A. Automated Political Speech: Regulating Social Media Bots in the Political Sphere. First Amendment Law Review, č. 3, roč. 2020, s. 114-166). Právě regulace působení "třetích", nekandidujících, ale v pozadí nebo naopak v popředí stojících subjektů je v zájmu zachování férové volební soutěže nevyhnutelná [viz k tomu pesimistické závěry učiněné v práci Computational Propaganda. Political Parties, Politicians, and Political Manipulation on Social Media. Wooley, S. C., Howard, Ph. N. (Edts). Oxford, Oxford University Press 2018, s. 241 a násl.]. V budoucnosti to bude ještě významnější, protože to už nebudou jen skuteční účastníci volební soutěže a ovlivňovatelé (influenceři) chování ve volebních vztazích, nýbrž jen ti, kteří budou vytvářet umělé profily podporovatelů, dávat "lajky" nebo "mračouny" kandidujícím, vést pomocí robotů (botů) diskuse s oponenty, dávat návody, jak hlasovat, upravovat hlasovací lístek, pro koho hlasovat, jak je kdo podporován a stojí si v průzkumech atd.
70. V České republice dosud není výslovně upravena regulace nebo zákaz takových praktik nebo povinnost transparentnosti tzv. sociálních botů, které nový kalifornský zákon v čl. 17940 písm. a) definuje jako automatizovaný online účet, kde všechny nebo v podstatě všechny akce nebo příspěvky tohoto účtu nejsou výsledkem jednání nějaké osoby (an automated online account where all or substantially all of the actions or posts of that account are not the result of a person - dostupné na https://leginfo.legislature.ca.gov/faces/billTextClient.xhtml?bill_id=201720180SB1001). Podle čl. 17941 písm. a) tohoto zákona má (od 1. 7. 2019) uživatel vědět, zda takový program neslouží k podněcování k nákupu zboží nebo ovlivňování hlasování ("incentivizing a purchase" or "influencing a vote" - požaduje se sdělení - "jsem bot", které je v České republice známo spíše z opačné strany při stahování informací s žádostí o potvrzení "nejsem robot"). Všechny tyto jevy mají obecný dosah, takže se začíná hovořit o tzv. postpravdivém světě (post-truth world), avšak s ohledem na klíčový význam voleb a volebních kampaní je důležité vědět, že rostoucí zasahování do volební kampaně nějakou třetí stranou (nemusí jít jen o venkovní poutače jako v České republice, ale o falešná sdělení uvedenými formami) je významným podnětem nejen ke sledování těchto praktik, ale také k legislativním snahám o jejich regulaci. Proto Ústavní soud na tyto nové okolnosti považuje za potřebné upozornit, protože ve srovnání s obsahově neutrální regulací účasti "třetích" osob ve volební kampani podle napadených ustanovení jde o daleko závažnější problém vedení férové volební soutěže v souladu s ústavním pořádkem, než je tomu v nyní posuzované věci navrhovatele, kde jde o pokutu za propagaci brožury zaměřenou proti jednomu významnému kandidátovi ve volbách.
71. Zásah do svobody projevu podle čl. 17 Listiny podle navrhovatele představuje samotná nutnost předchozí registrace třetí osoby u Úřadu pro dohled. Byť si je Ústavní soud vědom určité problematičnosti napadené právní úpravy z hlediska faktu, že registrační princip je spjat s omezením svobody projevu, a to mimo jiné z důvodu právní úpravy obsažené v § 16e odst. 4 poslední větě ZVP, podle které "registrovaná třetí osoba může zahájit účast ve volební kampani nejdříve dnem následujícím po dni registrace", přesto tato právní úprava z hlediska ústavní konformity obstojí jako pravidlo pro účast ve volební soutěži, protože právě tak je třeba na tuto úpravu nahlížet. Jiný závěr by zpochybnil např. i samotnou registraci kandidátů, protože v prvé řadě nejde o zásah do svobody projevu (při registraci a kontrole se názor žadatele nezkoumá, neuvede-li jej sama registrovaná třetí osoba z nějakého důvodu sama, což je v praxi výjimečné), ale jde především o ústavně souladné získávání osobních údajů neodporující čl. 10 odst. 3 Listiny a sloužící legitimnímu cíli zajištění férové volební soutěže, i když lze doufat, že zákonodárce po zhodnocení poznatků a zkušeností s touto úpravou přistoupí k její srozumitelnější a jednoznačnější úpravě.
72. Jednak by posuzovaná právní úprava bez nutnosti registrace a možnosti následné kontroly Úřadem pro dohled byla zcela neúčinnou, jelikož by Úřad pro dohled nevěděl, koho má a může v souladu se zásadou legality (čl. 2 odst. 2 Listiny) kontrolovat, což by ony třetí osoby, které by měly potřebu pravidla obcházet, mohly zneužívat, a zadruhé by to vedlo k již výše uvedenému a nežádoucímu anonymnímu vedení kampaně a snadnému obcházení jejích finančních limitů, které by tak byly bez významu, což by mohlo prohlubovat faktické možnosti ovlivňování politického soutěžení.
73. Nadto, jak již bylo uvedeno výše, odmítnutí registrace je možno pouze u subjektů, které nemohou ze zákona být registrovanou třetí osobou (např. nositelé veřejné moci, politického institutu, zahraniční právnické osoby atd. - viz § 16e odst. 2 ZVP), čímž je vyloučena libovůle Úřadu pro dohled, nehledě na možnost soudního přezkumu jeho činnosti. Není též bez významu argument vlády, že registrace podle napadených ustanovení je podobná způsobu evidence periodického tisku podle § 7 zákona č. 46/2000 Sb., o právech a povinnostech při vydávání periodického tisku a o změně některých dalších zákonů (tiskový zákon), ve znění zákona 227/2009 Sb., kdy je tato praxe určitého omezení svobody projevu taktéž celospolečensky akceptována. Nutno též zopakovat, že kdyby Úřad pro dohled byl v případě žádosti o registraci nečinný, má takový subjekt (žádající o registraci) dostatečné procesní nástroje, jak se domoci svých práv (postupem proti nečinnosti správního orgánu, včetně zaručeného soudního přezkumu).
74. Nad rámec výše uvedeného Ústavní soud doplňuje, že napadená ustanovení obstojí mimo jiné také v kontextu správního trestání. Nelze opomíjet, že důkazní břemeno k prokázání, že jednání naplňujícího znaky skutkové podstaty správního deliktu se dopustil obviněný ze správního deliktu, přirozeně nese správní orgán (viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 5. 2006 č. j. 2 As 46/2005-55). V sankčním řízení se v čisté podobě uplatňuje zásada vyšetřovací, která správnímu orgánu velí činit vše potřebné k řádnému zjištění skutkového stavu, a to bez ohledu na míru procesní aktivity, nebo naopak lhostejnosti účastníka řízení (viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 11. 2012 č. j. 1 As 136/2012-23). Při tomto rozložení důkazních povinností je legitimní, aby Úřad pro dohled, který musí v řízení o správním deliktu nést celé důkazní břemeno, měl k dispozici přiměřený a současně účinný nástroj, jak tento veřejnoprávní cíl vůbec splnit, což je právě i předchozí registrace třetí osoby ve zvláštním registru Úřadu pro dohled. Napadená úprava tak nepředstavuje nepřiměřený prostředek ani z hlediska správního práva trestního.
75. Soudní přezkum, jak je ostatně zřejmé z nyní posuzované věci, je pak registrovaným třetím osobám zaručen i v případě, že spáchají předmětný správní delikt podle § 16h odst. 1 písm. a) ZVP, za který jim hrozí pokuta od 10 000 Kč do 100 000 Kč [viz k tomu § 16h odst. 5 písm. a) ZVP, k praxi správního trestání pak kromě zpráv Úřadu pro dohled (na adrese https://www.udhpsh.cz/aktuality) novější přehledy jako např. Sylvestrová, T. Krátce ke správnímu trestání ze strany Úřadu pro dohled nad hospodařením politických stran a politických hnutí. Správní právo, č. 4, roč. 2020, s. 237-246, a obecněji Jelínková, J. Posouzení přiměřenosti výše pokuty za přestupek. Správní právo, č. 3-4, roč. 2022, s. 149-159].
76. Nadto je právním řádem zaručena případná možnost moderace pokuty soudem nebo dokonce upuštění od jejího uložení. Rozhoduje-li soud o žalobě proti rozhodnutí, jímž správní orgán uložil trest za správní delikt, může za situace, kdy byl trest uložen ve zjevně nepřiměřené výši, upustit od něj nebo jej snížit v mezích zákonem dovolených, lze-li takové rozhodnutí učinit na základě skutkového stavu, z něhož vyšel správní orgán a který soud případně vlastním dokazováním v nikoli zásadních směrech doplnil, a navrhl-li takový postup žalobce v žalobě (§ 78 odst. 2 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní). Jinými slovy řečeno, i kdyby v konkrétní věci došlo registrovanou třetí osobou k porušení povinností stanovených napadenými ustanoveními a šlo by o takový důvod, pro který by soud měl za spravedlivé upustit od uložené sankce, právní úprava tuto možnost připouští.
77. Ústavní soud tedy na základě všeho výše uvedeného nepřisvědčil argumentaci navrhovatele. S přihlédnutím k ústavnímu požadavku, aby byl politický systém České republiky podle čl. 5 Ústavy ve spojení s čl. 22 Listiny založen na volné (svobodné) soutěži politických stran, to znamená, že ústavní pořádek demokratického právního státu "předpokládá zprostředkování názoru voličů nejen svobodnou volbou svých zástupců (čl. 21 odst. 1 Listiny in fine), nýbrž i formou výběru mezi programy a kandidáty politických stran" (viz nález sp. zn. Pl. ÚS 44/17). I na tuto část politické soutěže se právě proto, že jde o soutěž podle stanovených pravidel férového střetávání, vztahuje potřeba omezení svobody projevu podle čl. 17 odst. 4 Listiny (obecné kautely omezení svobody projevu). Napadená ustanovení v kontextu celé právní úpravy volební kampaně mimo jiné sledují legitimní cíl ochrany svobodné soutěže politických sil podle čl. 5 Ústavy ve spojení s čl. 22 Listiny vedené podle předem stanovených a transparentních pravidel, která vyžadují rovněž znalost toho, kdo za koho "kope" (speciální ústavní kautely omezení svobody projevu). Bez registrace třetí osoby u Úřadu pro dohled a bez splnění dalších podmínek transparentnosti na tuto registraci navazujících nelze zajistit účinnou kontrolu financování volební kampaně vedené třetími osobami, které mohou být navázány, a to i skrytě, na kandidující subjekty. Proto tato politická soutěž nemůže být určována pouze finančními možnostmi kandidujících volebních subjektů, které mohou ovlivňovat veřejné mínění prostřednictvím toho, že "obsadí" větší část mediálního a dalšího (např. "plakátovacího") prostoru (mimo záruky rovnosti působení podle § 16 odst. 4 až 8 zákona č. 247/1995 Sb., ve znění pozdějších předpisů).
78. Nelze též přehlédnout, že svoboda projevu musí být vykládána v kontextu zvláštností volební kampaně. Ta je vedena před volbami, které se konají v pravidelných intervalech (čl. 21 odst. 2 Listiny), přičemž jejich konání je předurčeno čl. 17 odst. 1 a 2 Ústavy, zatímco zahájení volební kampaně je podle (ne zcela vyhovující) současné právní úpravy navázáno na vyhlášení voleb a vyhlášení jejich výsledku (§ 16 odst. 3 zákona č. 247/1995 Sb., ve znění pozdějších předpisů). Z hlediska pravidel vedení volební kampaně tak může stále platit stará maxima, že volební kampaň začíná den po skončení voleb, i když se spíše nyní ukazuje, že začíná nová forma kampaně za zpochybnění volebního výsledku a vítězství soupeřů. Nikdo nikomu nebrání, aby se tak dělo. Stejně tak ale nikdo není nucen vést volební agitaci již od vyhlášení voleb prezidentem republiky, nýbrž podle vlastního uvážení, volební strategie a taktiky a finančních možností. Není třeba připomínat, že o "významu toho, být na čele" v průzkumech veřejného mínění několik měsíců před volbami se přesvědčilo již více kandidujících stran, bez ohledu na to, kolik prostředků a úsilí do té doby vynaložily.
79. Mezi svobodou projevu a volební agitací je třeba respektovat rozdíly v jejich obsahu, právní povaze a účelu (viz např. Issacharoff, S., Kaplan, P. S., Pildes, R. H. The Law of Democracy. Legal Structure of Pobtical Process. 4. vyd., New Your, Foundation Press, 2012, s. 410 a násl.). Ve volební kampani nejde jen a pouze o svobodu vyjádření názoru v pozitivním nebo negativním smyslu (tedy svobodu se vyjádřit nebo naopak mlčet), nýbrž o získání pozornosti, vyložení programu, jehož plnění se slibuje na další volební období, získání (především) voličů, aby se k volbám dostavili a hlasovali pro určitý program ztělesněný volební stranou a zejména pro její kandidáty. Na rozdíl od svobody projevu zde je "předurčen" účel, obsah, čas a místo volební komunikace. Ústavní soud proto zdůrazňuje, že vztah jedince a veřejné moci je regulován systémem základních práv a svobod, nikoli však jen izolovaně působícími právy a svobodami, což konečně dokládá množství ústavních kautel zaručujících vzájemné působení základních práv a svobod v Listině. Z hlediska klasifikace jejich vzájemného působení (konflikt, kolize, konkurence a kooperace) jde v případě práva na účast na správě veřejných věcí a na přístup k voleným funkcím (čl. 21 odst. 1 a 4 a čl. 22 Listiny, čl. 5 Ústavy) a svobody projevu (čl. 17 Listiny) o vztah kooperační, kdy je svoboda projevu uplatňována v podmínkách volební soutěže, která musí mít stanovena pravidla právě z hlediska účelu, obsahu, času a místa. Je tak rozdíl mezi možností "jít si zakopat" na hřiště a mezi možností nastoupit k utkání, ve kterém musím respektovat pravidla účasti, chování, času trvání hry, barvy dresu, počtu hráčů atd.
80. Ústavnímu soudu není znám jiný způsob, který by do práv třetích osob, které se chtějí volební soutěže zúčastnit, zasahoval s menší intenzitou do svobody jejich projevu v době volební kampaně. Jde o nepřímé omezení svobody projevu, oproti níž však stojí podstatný zájem státu na ochraně férově vedené svobodné soutěže politických sil. Napadená právní úprava proto i v třetím kroku testu proporcionality obstojí. Podstatné z hlediska ústavní konformity pak je, že jde o regulaci svobody projevu obvykle charakterizovanou jako zásah obsahově neutrální (content neutral test, content neutral scrutiny nebo content neutral restrictions - srov. např. obsahově neutrální požadavek nočního klidu, hlučnosti, místa projevu). V takovém případě regulace není prvotně cílena na to, co a jak může tzv. registrovaná třetí osoba vyjadřovat, jaký může být obsah jejího sdělení, stanoviska nebo názoru, ani nerozlišuje z hlediska obsahu nebo názoru mezi registrovanými třetími osobami. Požaduje pouze omezení se v nákladech spojených s "vyjádřením" ve volební kampani, aniž je to vázáno na předchozí souhlas přímých účastníků volební soutěže ("bez vědomí kandidujících", tedy nikoli, že by o tom nevěděli, neboť stačí nahlédnout na webovou stránku Úřadu pro dohled), takže to klade požadavky jen na hodnocení toho, co bylo Úřadu pro dohled sděleno a co může nebo má být započteno do výše nákladů.
81. Tyto třetí osoby nejsou omezeny z hlediska určení toho, co mohou nebo mají říkat, co nesmějí říkat, za jakých podmínek to smějí říkat atd., ale stejně tak nejsou omezeny v tom, komu peníze nebo jinou formu obdobné podpory poskytnou. Ústavní soud tak konstatuje, že tato úprava není projevem zlého úmyslu zákonodárce (tzv. bad faith - viz nález ze dne 2. 2. 2021 sp. zn. Pl. ÚS 44/17, bod 62 odůvodnění) zasáhnout do řádně vedené volební soutěže. Jde proto jen o meze finanční podpory ("ve prospěch" koho) a o přípustný zásah do svobody informačního sebeurčení (čl. 7 odst. 1, čl. 10 odst. 3 Listiny). Současně Ústavní soud připouští, že argumentace navrhovatele není zjevně neopodstatněná a reflektuje problémy, které v judikaturní praxi rozhodování na základě neutrálního obsahu regulace mohou vznikat (viz k tomu přehled těchto problémů např. v Sekulow, J. A., Zimmerman, E. M. Uncertainty Is the Only Certainty: A Five-Category Test to Clarify the Unsure Boundaries between Content-Based and Content-Neutral Restrictions on Speech. Emory Law Journal, č. 2, roč. 2015, s. 454 a násl.).
82. K tomu naopak Ústavní soud poukazuje na právní názor, který k obsahu sdělení ve volební kampani zaujal v již citovaném (sub 47) nálezu sp. zn. Pl. ÚS 73/04, jehož nosné důvody se vztahují na každého, kdo se volební kampaně účastní, stejně jako na orgány veřejné moci (zejména soudy), které námitky proti vedení volební kampaně v rozporu se zákonem č. 247/1995 Sb., ve znění pozdějších předpisů, posuzují (viz např. výčet v usnesení Nejvyššího správního soudu sp. zn. Vol 4/2022). Konečně není od věci zdůraznit, že tato forma finanční účasti může být rovněž obsahově neutrální, když velcí sponzoři dávali stejné částky různým politickým stranám, které stály proti sobě. V rovině kontroly ústavnosti napadených ustanovení proto nelze tvrdit, že dochází k takovému zásahu (až porušení) do svobody projevu. Stejně tak je pro zamítavé stanovisko Ústavního soudu významná okolnost, že napadená právní úprava v kontextu celkové regulace mezí vedení volební kampaně stanoví jen maximální výši finančně vyjádřené podpory, přičemž nejde o zjevnou diskriminaci takových podporovatelů; navíc jde o regulaci oblasti, ve které nelze bez finančních prostředků v celostátním měřítku uspět, ale současně to nevede k návratu praxe, kdy se dala tímto způsobem veřejná funkce (na rozdíl od veřejných pohledávek) ve smyslu čl. 21 odst. 4 Listiny koupit, jak to bylo možné až do 18. století (srov. oproti tomu možnost koupě úřadů spojených s výběrem daní od starověku - Schuller, W. Ämterkauf im römischen Reich. Der Staat, č. 1, roč. 1980, bez ohledu na odbornou způsobilost uchazeče).
83. Ústavní soud tak dospívá k závěru, že napadená ustanovení lze ústavně souladně vyložit takovým způsobem (viz sub 50), že jejich aplikace Úřadem pro dohled a správními soudy je možná v míře, ve které nebude nadměrně zasahovat do ústavně zaručených práv a svobod třetích osob. Ústavní soud jen závěrem připomíná přímo ústavně zakotvený požadavek ústavně souladného výkladu právních předpisů zejména v oblasti právní regulace politického a volebního soutěžení (čl. 9 odst. 3 Ústavy a čl. 22 Listiny). Tato povinnost dále plyne pro soudy i správní orgány jednak z čl. 1 odst. 1 ve spojení s čl. 90 Ústavy, jednak ve spojení s čl. 95 odst. 2 Ústavy [srov. již nález ze dne 26. 3. 1996 sp. zn. Pl. ÚS 48/95 (N 21/5 SbNU 171; 121/1996 Sb.)].
84. To, co bylo právě uvedeno (sub 67), neznamená, že praxe používání napadených ustanovení v konkrétních případech nemusí vzbuzovat pochybnosti. Ústavní soud však ve své judikatuře [viz nálezy ze dne 30. 6. 2015 sp. zn. Pl. ÚS 21/14 (N 122/77 SbNU 759; 199/2015 Sb.), ze dne 12. 12. 2017 sp. zn. Pl. ÚS 26/16 (N 227/87 SbNU 597; 8/2018 Sb.) a ze dne 11. 2. 2020 sp. zn. Pl. ÚS 4/17 (N 21/98 SbNU 163; 148/2020 Sb.)] pro takové situace nevylučuje možnost přezkumu jejich ústavnosti na základě nových nebo dalších argumentů, které v řízení podle čl. 95 odst. 2 Ústavy ve spojení s § 64 odst. 3 zákona o Ústavním soudu nebyly vzneseny nebo zváženy. Ústavní soud proto připomíná, že přezkum ústavnosti ZVP provedl v situaci, kdy se napadená právní úprava teprve stala součástí právního řádu a reaguje na nové zkušenosti s vedením volební kampaně využívajícím poznatky politického marketingu a s fungováním Úřadu pro dohled. Ústavní soud v nynější věci rozhoduje na základě návrhu postihujícího pouze určité aspekty právní úpravy spojené s návrhem. Při konkrétní kontrole ústavnosti napadených ustanovení ZVP je obtížné a vykračující za hranice nestrannosti domýšlet nebo dokonce vymýšlet, jakým způsobem bude v budoucnu zákon č. 247/1995 Sb., ve znění pozdějších předpisů, (popř. další volební zákony regulující vedení volební kampaně registrovanou třetí osobou) používán, resp. jaké praktické nedostatky se teprve mohou vyjevit a které z nich nebude možno překlenout ústavně souladným výkladem. To platí zejména pro nynější věc, která se týká vedení politického boje, kde se jako na každém bitevním poli (což je nakonec jedním z původních významů slova kampaň) může situace měnit, když ne každým okamžikem, tak zkušenostmi z každých dalších voleb do komor Parlamentu.