II.
Ústavní soud si vyžádal k návrhu prezidenta republiky vyjádření obou komor Parlamentu České republiky, jakož i vlády České republiky.
Předseda Poslanecké sněmovny prof. Ing. Václav Klaus, CSc. svým přípisem ze dne 3. 1. 2001 předložil obsáhlé vyjádření k jednotlivým návrhům prezidenta republiky. Nejprve se věnoval § 85 volebního zákona a Ústavní soud toto vyjádření ponechal ve společném odůvodnění, protože argumentaci týkající se stálých příspěvků na mandát a příspěvků na úhradu volebních nákladů nelze od sebe oddělovat a oslabovalo by to argumentaci účastníka řízení. Předseda Poslanecké sněmovny uvedl, že ustanovení ve třetí větě uvedeného paragrafu vyjadřuje vztah mezi požadavkem na volnou a rovnou soutěž politických stran vedoucí k takové skladbě zákonodárného sboru, která věrně odpovídá vůli voličů, a požadavkem na standardní strukturu politických stran umožňující vznik funkční politické většiny v zákonodárném sboru. Uvedené ustanovení je odůvodněno potřebou čelit takové diferenciaci politických sil a počtu politických stran v zákonodárném sboru, které neodpovídají přirozené struktuře názorových politických proudů ve společnosti. Dalším z důvodů je i snaha omezit opakující se aktivity politických stran s minimální reprezentativností, které mohou směřovat pouze k získání státních prostředků, popřípadě i k jinému cíli než k úspěchu ve volbách.
Tento integrační stimul je tedy podle jeho názoru v našem politickém a volebním systému nezbytný, neboť napomáhá k zajištění funkčnosti a akceschopnosti parlamentního systému a k zajištění vážnosti volební soutěže. Ustanovení § 85 věty třetí volebního zákona považuje přitom za úpravu, která nezasahuje do principu volné soutěže politických stran, neboť směřuje k vyjádření vůle většiny voličů v zákonodárném sboru.
Současná právní úprava nesnižuje význam příspěvku na úhradu volebních nákladů, neboť jeho smysl není především v jeho výši, ale v tom, aby korespondoval přiměřeným nákladům stran na volby a v rámci možností pomáhal stranám uhradit jejich volební náklady. Cílem tohoto příspěvku není plná kompenzace všech volebních nákladů.
Nesouhlasí s názorem, že příspěvek na úhradu volebních nákladů má "ojedinělé" místo ve financování politických stran státem. Takové preferování jedné z forem pomoci státu politickým stranám považuje za neodůvodněné, neboť každá forma má své specifické a nezastupitelné místo a všechny ve svém souhrnu spoluvytvářejí předpoklady pro řádné fungování našeho politického a volebního systému. Nesouhlasí ani s názorem, že "Ústavní soud zvýraznil ve svém nálezu význam tohoto příspěvku pro podporu volné soutěže politických stran, respektive že toto zvýraznění bylo opatřením zákonodárce téměř popřeno." Podmínky pro získání příspěvku jsou zákonem stanoveny jednotně a stejně pro všechny politické subjekty, které se účastní soutěže, a na jeho základě nedochází proto k upřednostňování jedněch politických stran na úkor jiných ani k omezování jejich účasti nebo konkurenceschopnosti ve volbách. Tento příspěvek, jakož i všechny ostatní faktory zajišťující volnou a svobodnou soutěž politických stran jsou tedy jednotlivě i ve svém souhrnu podle jeho názoru v souladu s ústavním pořádkem.
V úvahu je nutno vzít i skutečnost, že zrušením věty třetí v § 85 volebního zákona by byly postiženy všechny politické subjekty bez rozdílu, neboť příspěvek na úhradu volebních nákladů by v případě, že by nebyla přijata Parlamentem žádná nová právní úprava, nebylo možno vyplácet. Tím by však pozbyl smyslu i celý § 85 volebního zákona.
Předseda Poslanecké sněmovny dále zdůraznil, že Parlament přihlédl při svém rozhodování o novém znění části § 85 věty třetí volebního zákona k nálezu Ústavního soudu č. 243/1999 Sb., kterým byl zrušen tříprocentní limit pro výplatu volebního příspěvku ve výši 90 Kč za každý získaný hlas. Je přesvědčen, že hranice 2 % získaných hlasů odpovídá uvedenému nálezu (Ústavní soud doporučil ve zmíněném nálezu hranici "kolem 1 % získaných hlasů"), jakož i výše zmíněným požadavkům na zajištění funkčního a akceschopného parlamentního systému a požadavku na zajištění vážnosti volebních úmyslů politických stran.
Pokud jde o návrh zrušit uvedená ustanovení zákona o politických stranách, neztotožňuje se s názorem, že "stěžejní pro volnost politické soutěže jsou podmínky a struktura financování politických stran". Lze jistě souhlasit s tím, že financování politických stran je důležitým a nezbytným faktorem pro zabezpečování jejich činnosti. Zajištění volnosti politické soutěže nelze však omezit pouze na otázky financování politických stran. Tato volnost spočívá a je garantována i dalšími neméně důležitými podmínkami, jako například základními demokratickými principy, stejným zákonným postavením politických stran a zákonnou úpravou všech politických práv a svobod, která musí umožňovat a ochraňovat svobodnou soutěž politických stran.
Volná a svobodná soutěž politických sil je založena především na tom, že se všechny politické subjekty řídí stejnými předem stanovenými pravidly. To zákon zabezpečuje, přičemž nebrání ani vzniku nových stran ani jejich průniku do Parlamentu. Zabránit jim v tom mohou jen voliči, což je však podstatou demokracie. Volná a svobodná soutěž politických stran není tedy novou právní úpravou narušena. Strany a hnutí mohou vznikat naprosto svobodně, mohou posléze vstupovat do politické soutěže, mohou se ucházet o podporu voličů a komunikovat s veřejností. Naproti tomu existuje i svoboda voliče vybrat si z více politických alternativ reprezentovaných více politickými stranami a více kandidáty. Žádné z těchto kritérií není novou právní úpravou dotčeno a porušeno. Argument o potřebě zajistit reálnou možnost parlamentního zastoupení malých nebo vznikajících stran nepatří podle jeho názoru do oblasti volebního práva. Souvisí spíše se svobodou zakládání stran, s jejich programem a se svobodou tisku a výměny informací. Teprve získá-li určitá strana svým programem a strategií širší podporu veřejnosti, je reálné její zastoupení v Parlamentu podle pravidel, která platí stejně pro všechny. "Novost" či "malost" politické strany nemůže být proto podle jeho názoru důvodem pro její zvýhodňování.
Nesouhlasí rovněž s názorem, že doplněním § 20 odst. 4 zákona o politických stranách (odnětí příspěvku po následujících "neúspěšných" volbách) došlo k významnému zhoršení hospodářského postavení stran, a tím i ke zhoršení jejich budoucích volebních vyhlídek, a to zejména u stran nově vznikajících (neparlamentních). Je přesvědčen, že další financování stran, jimž se ani po několikaletém poskytování stálého příspěvku nepodařilo získat v následujících volbách potřebnou podporu voličů, není odůvodněno a mělo by být proto omezeno. Tyto strany nejsou totiž dostatečně reprezentativní a nepodílejí se bezprostředně na činnosti zákonodárného sboru ani jiných státních institucí. Argument, že tyto strany potřebují k získání podílu na státní moci, a tedy ke skutečně relevantní reprezentaci svých voličů, zpravidla čas přesahující bezprostředně následující volební období, není podle jeho přesvědčení opodstatněný. Jde totiž především o to, do jaké míry se podaří těmto stranám oslovit v průběhu volebního období a ve volbách voliče tak, aby jim odevzdali své hlasy.
K otázce zvýšení příspěvku na mandát poslance nebo senátora z 500 000 Kč na 1 000 000 Kč zdůrazňuje, že je zcela v kompetenci zákonodárného sboru určit jeho výši. Nemůže se samozřejmě jednat o jeho libovůli, naopak výše tohoto příspěvku musí odpovídat reálným a přiměřeným nákladům politických stran nutným k zajištění jejich činnosti. Je nepochybné, že základním předpokladem pro získání mandátů, a tím i pro získání uvedeného příspěvku, je však podpora voličů vyjádřená ve volbách. Nesouhlasí proto s názorem, že samotné zvýšení tohoto příspěvku by mohlo vést eventuálně k prosazování státních zájmů uvnitř politických stran, to už z toho důvodu, že příspěvek na mandát je vyplácen podle stejných kritérií všem vládním i nevládním parlamentním stranám. Nová právní úprava neumožňuje politickým stranám nebo hnutím vykonávat funkce státních orgánů, tyto orgány nahrazovat nebo je řídit a pověřovat úkoly. Ve zvýšení tohoto příspěvku nespatřuje proto porušení čl. 20 odst. 4 Listiny, podle něhož jsou politické strany a hnutí odděleny od státu.
Závěrem pak konstatuje, že dosavadní právní úprava financování politických stran a hnutí nepreferuje žádné politické subjekty ani nezvyšuje rozdíly mezi parlamentními a mimoparlamentními politickými subjekty ve prospěch subjektů parlamentních. Obohacení existujícího politického spektra o nové myšlenky - jak uvádí prezident republiky - nelze spojovat a podmiňovat pouze finančním zajištěním stran a hnutí. Takové myšlenky se totiž formují a prezentují i mimo parlamentní strany, respektive mimo jakékoliv strany a hnutí, přičemž záleží především na jejich obsahu, přínosu a potřebnosti pro společnost. V této souvislosti zdůrazňuje, že nesouhlasí ani s názorem, že střídání představitelů různých myšlenkových proudů ve vedení státu by mohlo vést samo o sobě k obohacení společnosti o nové myšlenky, a tím i k dalšímu vývoji v našem státě.
Konstatuje dále, že v případě jak zákona o politických stranách novelizovaného zákonem č. 340/2000 Sb., tak volebního zákona novelizovaného zákonem č. 204/2000 Sb. prezident republiky využil svého práva podle čl. 50 odst. 1 Ústavy a vrátil zákon Poslanecké sněmovně, která však setrvala u obou zákonů na nich nadpoloviční většinou všech poslanců. Oba zákony v důsledku toho pak byly pod uvedenými čísly vyhlášeny ve Sbírce zákonů.
Předseda Senátu Parlamentu České republiky JUDr. Petr Pithart svým přípisem ze dne 5. 1. 2001 rovněž předložil své vyjádření ve věci tohoto návrhu prezidenta republiky. Konstatoval v něm, že jak při projednávání návrhu novely volebního zákona, tak při projednávání návrhu novely zákona o politických stranách, byla značná část rozpravy na schůzi Senátu věnována změnám státního financování politických stran a politických hnutí, z převážné většiny pak zejména navrhovanému snížení příspěvku na volební náklady podle § 85 novelizovaného volebního zákona ve vztahu k současně navrhovanému zvýšení příspěvku na mandát poslance nebo senátora podle § 20 odst. 7 novelizovaného zákona o politických stranách. V rámci diskuse zazněly argumenty pro i proti přijetí navrhovaných změn.
Námitky vznesené proti nové právní úpravě státních příspěvků vycházely z názoru, že taková právní úprava neúměrně zvýhodňuje parlamentní politické strany na úkor politických stran neparlamentních, zejména nově vznikajících, jejichž hospodářské postavení se zhorší natolik, že jejich schopnost prosadit se ve volbách bude snížena na minimum. Zazněl názor, že navrhovaná právní úprava tak ve svých důsledcích ústavně nepřípustným způsobem omezuje volnou soutěž politických stran garantovanou v čl. 5 Ústavy a čl. 22 Listiny.
Argumenty podporující přijetí změn ve státním financování politických stran vycházely naopak z názoru, že navrhované změny nejsou takového charakteru, že by překračovaly rámec ústavnosti.
Při svém rozhodování o návrhu novely volebního zákona se Senát přiklonil k argumentům podporujícím přijetí navrhovaných změn a návrh novely volebního zákona schválil ve znění postoupeném mu Poslaneckou sněmovnou. Učinil tak svým usnesením č. 396 ze dne 23. června 2000, když z přítomných 79 senátorů pro návrh hlasovalo 40 a 38 bylo proti.
Naproti tomu k návrhu novely zákona o politických stranách nepřijal Senát usnesení. V průběhu rozpravy konané ve dnech 28. a 29. června 2000 byly postupně podávány návrh předloženým návrhem zákona se nezabývat, návrh na schválení předloženého návrhu zákona a návrh na jeho zamítnutí. Ani jeden z podaných návrhů nebyl Senátem přijat. Protože se Senát ve stanovené třicetidenní lhůtě k návrhu novely zákona o politických stranách nevyjádřil, došlo v souladu s čl. 46 odst. 3 Ústavy k přijetí této novely uplynutím této ústavní lhůty, tedy dnem 6. července 2000.
Zakončil proto tím, že je na Ústavním soudu, aby věc posoudil a aby o návrhu prezidenta republiky rozhodl.
Vláda České republiky se na výzvu Ústavního soudu k návrhu prezidenta republiky vyjádřila přípisem ze dne 9. 1. 2001.
Vláda České republiky konstatovala, že čl. 22 Listiny stanoví, že zákonná úprava všech politických práv a svobod a její výklad a používání musí umožňovat a ochraňovat svobodnou soutěž politických sil v demokratické společnosti. Prezident republiky přitom poukázal na významné zhoršení hospodářského postavení, a tím i budoucích volebních vyhlídek, zejména nově vznikajících (tj. neparlamentních) politických stran, které se prosadily do vědomí voličů, o čemž svědčí kvalifikovaný podíl na počtu odevzdaných hlasů. Prezident republiky dále spatřuje ve zvýšení příspěvků posílení závislosti politických stran na státní podpoře, který překračuje rámec daný čl. 20 odst. 4 Listiny, podle něhož jsou politické strany odděleny od státu.
Vláda dále poukázala na to, že čl. 5 Ústavy i čl. 22 Listiny hovoří o rovných podmínkách volné soutěže politických stran. Volná soutěž politických stran znamená zákaz diskriminace či upřednostňování některých politických stran, zákaz jakékoliv vedoucí úlohy některé z nich nebo kladení překážek jejich vzniku či působení. Vláda konstatovala, že volební zákon i zákon o politických stranách tuto rovnost podmínek zachovávají, volná soutěž politických stran těmito zákony není ohrožena. Každý právní subjekt, který splní podmínky dané těmito zákony, nabývá podle těchto zákonů určitých práv, která jsou obecně rovná pro všechny subjekty.
Zákonné podmínky pro nabývání práv právními subjekty, v tomto případě nabytí finančních příspěvků (tj. státního příspěvku a příspěvku na úhradu volebních nákladů) politickými stranami, nejsou v demokratických zemích Evropy věcí neobvyklou. To konstatuje i nález Ústavního soudu vyhlášený pod č. 243/1999 Sb., který o zákonné úpravě podmínek nabývání finančních příspěvků politickými stranami hovoří v souvislosti s Německem, Francií, Itálií, Dánskem, Belgií nebo Španělskem. Tento nález také zmiňuje skutečnost, že ve Velké Británii, Irsku, Nizozemí či Portugalsku není financování politických stran státem uzákoněno vůbec. Proto má vláda za to, že zákonná úprava této otázky v České republice zcela zapadá do evropského průměru.
Rovněž tvrzení, že poskytování finančních příspěvků státem je diskriminací neparlamentních politických stran a omezuje to jejich šanci na volební úspěch, pokládá za klamné. Důkazem toho jsou i výsledky prvních voleb do zastupitelstev krajů konaných dne 12. 11. 2000 a úspěch neparlamentních politických stran v nich. Dalším příkladem je volební úspěch Unie svobody, politické strany, která vznikla dne 22. 1. 1998, tedy v době, kdy se již zdálo obtížné proniknout do okruhu parlamentních stran jako nový subjekt politické síly.
Obtíže spojené s prosazením se nových subjektů na politické scéně souvisí podle ní spíše s celospolečenským klimatem než s finančními příspěvky státu. Faktem je, že o úspěchu politických subjektů nerozhodují finanční příspěvky státu, ale hlasy voličů. Chybná je představa, že v České republice neexistuje dynamika politických sil. Žádná strana není odsouzena k tomu být trvale "malá", ale také žádné straně není souzeno, aby zůstala "velkou".
Vláda dále uvádí, že svobodnou soutěž politických sil představuje pluralitní politický systém; tomu má odpovídat zákonná úprava politických práv a svobod. V souladu s tím musí být tato práva a svobody vykládány a používány, aby svobodnou soutěž politických sil umožňovaly. Pluralitní politický systém v České republice existuje a diskutované zákony svobodnou soutěž politických sil umožňují. Smyslem volebního příspěvku není omezení volnosti volební soutěže, ale zajištění její vážnosti. Vytyčení podmínek jeho získání má zamezit tomu, aby nevznikaly takové subjekty, které by samoúčelnými opakujícími se aktivitami směřovaly primárně k získávání státních prostředků. Proti vyplácení státního příspěvku všem politickým stranám, které se voleb účastní, pak hovoří i omezený rozsah státních příspěvků.
Pokud jde o čl. 20 Listiny, lze podle vlády využít již existujícího nálezu Ústavního soudu vyhlášeného pod č. 296/1995 Sb., který uvádí, že oddělení státu od stran neznamená, že strany mají povahu soukromých spolků. Naše Ústava, stejně jako většina evropských ústav, vychází z toho, že politické strany a politická hnutí sice nejsou institucemi veřejné moci a nemají veřejnoprávní povahu, na druhé straně však plní, v souladu s Ústavou, určité úkoly veřejného zájmu nezbytné pro život státu založeného na reprezentativní demokracii. Zejména pak musí být demokratický stát (čl. 1 Ústavy) také demokratickým způsobem, tj. ve volbách založených na soutěži politických stran, legitimován. Z tohoto obecného zájmu plyne i nárok na to, aby stát plnění těchto pro stát nezbytných úkolů umožnil a podpořil. Na tom spočívá též úprava financování politických stran státem vedená snahou po částečné úhradě jejich nákladů na činnost, jež je ve veřejném zájmu. Ústavní soud v odůvodnění svého nálezu však podle ní odmítl představu, že by se státní příspěvky měly stát základním zdrojem příjmů politických stran.
S přihlédnutím k těmto důvodům pak vláda navrhla, aby návrh prezidenta republiky na zrušení části zákona o politických stranách a části volebního zákona byl zamítnut.