III.
Ústavní soud po shrnutí argumentů všech účastníků, jak vyplynuly z jejich podání, dospěl k závěru, že je třeba analyzovat návrhy na zrušení některých ustanovení zákona o politických stranách a volebního zákona, především z hlediska zásad zakotvených v Ústavě a v Listině.
Důvodnost tohoto zvoleného postupu nejlépe vyplyne z rozboru týkajícího se § 20 odst. 7 zákona o politických stranách, kde jde o přímé státní financování politických stran. Návrh sám vypouští odpovídající ustanovení tak, jakoby příspěvek na mandát poslance či senátora neměl být vůbec poskytován, avšak z argumentace v této souvislosti vyplývá, že námitka směřuje především proti výši příspěvku, který po novele činí ročně 1 000 000 Kč. Stanovení příspěvku a jeho výše náleží nesporně moci zákonodárné. V její odpovědnosti je posoudit přiměřenost těchto prostředků s ohledem na principy stanovené Ústavou. Jestliže stanovisko Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky výslovně připouští, že se nemůže jednat o libovůli, nemůže však také nerespektovat další ústavní kritéria.
Při posuzování ústavnosti napadeného ustanovení, tedy té jeho části, která stanovila příspěvek na mandát poslance nebo senátora ve výši jednoho milionu Kč ročně, nelze odhlédnout od skutečnosti, že financování politických stran je částečně upraveno i volebním zákonem. Ústavní soud sice zrušil ustanovení věty třetí § 85 volebního zákona upravující příspěvek za odevzdaný hlas, jasně však v odůvodnění svého nálezu uvedl, že tento příspěvek nemůže omezovat volnou volební soutěž. Avšak právě souhrnný pohled a porovnání výše příspěvku za odevzdaný hlas s ostatními formami financování politických stran, tedy zejména v této věci projednávaným příspěvkem na mandát poslance nebo senátora, jakož i s výší příspěvku na mandát krajských zastupitelů (který sice v projednávané věci zpochybněn není, avšak nelze od něho abstrahovat), podporuje názor Ústavního soudu, že je zde zřejmá tendence proti volné soutěži všech politických sil, neboť zvýšení podpory parlamentních stran je doprovázeno současným omezením stran méně úspěšných. Vznikají tak disproporce rozporné s účelem a cílem financování politických stran z veřejných prostředků, tedy umožněním jejich volné soutěže.
Nerovnoměrnost rozdělení rozpočtových prostředků politickým stranám lze demonstrovat na situaci, kdy ve volbách do Poslanecké sněmovny získá jedna politická strana 2 % odevzdaných hlasů (předpokládejme 100 000 hlasů) a druhá strana 6 % (tedy 300 000 hlasů). Zatímco první ze stran získá pro celé následující volební období od státu pouze příspěvek za odevzdané hlasy (podle dřívější úpravy tedy 3 miliony korun), strana druhá, s trojnásobným úspěchem, získá ve stejném období zhruba 77 milionů korun (příspěvek za hlasy 9 milionů korun, stálý roční příspěvek 5 milionů korun, celkem tedy 20 milionů, a stálý příspěvek na mandáty, který při pravděpodobném počtu dvanácti křesel představuje 12 milionů korun ročně, celkem tedy 48 milionů korun). Strana trojnásobně úspěšná ve volbách tedy získá oproti své méně úspěšné konkurentce zhruba pětadvacetinásobný obnos ze státní pokladny.
Zdůvodnění zvýšení příspěvku na mandát z 500 000 Kč na 1 000 000 Kč ve stanovisku Poslanecké sněmovny odporuje smyslu státního finančního příspěvku politickým stranám. Strany mají být zakotveny ve společnosti, nikoli ve státě. Proto státní příspěvek má pouze usnadňovat stranám tu úlohu, kterou pro stát plní svou účastí ve volbách, neboť na politické vůli, vzešlé ze svobodné volební soutěže, je založen demokratický stát. Podle čl. 22 Listiny jakákoli zákonná úprava všech politických práv a svobod musí umožňovat a ochraňovat svobodnou soutěž politických sil v demokratické společnosti. Dikce "svobodná soutěž politických sil" klade důraz právě na tu fázi procesu politické konkurence, jež předchází etablování stran v dosažených pozicích, tedy především důraz na svobodný vstup politických sil do volební soutěže. Svobodná soutěž politických stran je tak nepochybně hodnotou, které musí dát přednost i zákonná úprava financování politických stran státem a jež je pod ochranou Ústavy a Listiny.
Úvaha Poslanecké sněmovny se však ubírá opačným směrem. K otázce zvýšení příspěvku na mandát poslance nebo senátora z 500 000 Kč na 1 000 000 Kč sice obecně uznává, že se nemůže jednat o libovůli zákonodárce, tvrdí však, že "výše tohoto příspěvku musí odpovídat reálným a přiměřeným nákladům politických stran, nutným k zajištění jejich činnosti". Ve skutečnosti má však platit opak: výše tohoto příspěvku právě nesmí plně odpovídat reálným a přiměřeným nákladům politických stran, protože reálné a přiměřené náklady politických stran nesmějí být finančně pokryty státem, ale musí mít základ v podpoře členské a voličské základny.
Snížení volebního příspěvku, tj. příspěvku za odevzdaný hlas, z 90 Kč na 30 Kč v novele volebního zákona, kterým bylo znehodnoceno základní kritérium státní podpory politických stran, totiž míra jejich volebního úspěchu, bylo v novele zákona o politických stranách provázeno zvýšením příspěvku na mandát, jímž byly naopak zhodnoceny pozice ve státě dosažené a obsazené a nepřímo posílena disproporce v základním kritériu.
Zrušením volebního příspěvku nálezem Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 42/2000 ze dne 24. ledna 2001 vyhlášeným pod č. 64/2001 Sb. dne 16. února 2001 vznikla situace, v níž by ponechání příspěvku jednoho milionu Kč na každý mandát poslance nebo senátora ještě zvýšilo dosavadní disproporce. Proto zrušením příspěvku na mandát ve výši jednoho milionu Kč vytváří Ústavní soud též prostor Parlamentu pro uplatnění celkově nového přístupu k financování politických stran státem tak, aby proporce mezi dotacemi dosažených pozic a dotacemi úspěchu ve volební soutěži se změnily výrazně ve prospěch ocenění počtu hlasů získaných ve volbách.
Dosavadní zvýšení příspěvku na mandát na 1 000 000 Kč bylo součástí celé řady opatření, jež vesměs směřovala k finanční podpoře velkých a v Parlamentu již etablovaných stran na úkor stran malých. Koncentrace finanční pomoci státu právě jen pro strany v Parlamentu zastoupené omezuje ekonomicky rovnou účast stran ve volební soutěži (čl. 5 Ústavy) a nerespektuje princip § 20 odst. 4 Listiny po oddělení stran od státu. Zvýšení hranice příspěvku na mandát pomíjí základní kritérium státní podpory, totiž počet stranami získaných hlasů, a koncentruje v ústavně nepřijatelném rozsahu státní finanční podporu na parlamentní činnost.
Pokud jde o § 20 odst. 4 zákona o politických stranách, byl uplatněn návrh, aby byla vypuštěna změna, která byla provedena při poslední novele a došlo tak k návratu původního znění, podle něhož politická strana (či hnutí) získala nárok na stálý příspěvek, jestliže v jedněch volbách dosáhla hranice 3 % odevzdaných hlasů, tedy bez dalších podmínek. Novela naproti tomu přinesla podmínku, že strana, která již získala nárok na stálý příspěvek, ale nepřekročí uzavírací klauzuli pro vstup do Poslanecké sněmovny stanovenou volebním zákonem, příspěvek v následujících volbách neobdrží.
Tím, že takto byly negativně ovlivněny politické strany, které sice reprezentují nezanedbatelný zlomek voličů, ale na podíl na státní moci nedosáhly a nemohou své právoplatné voliče reprezentovat, dochází k jejich diskriminaci vůči ostatním stranám či hnutím a zásadnímu negativnímu ovlivnění volné soutěže politických stran, jak je má na mysli čl. 5 Ústavy a čl. 22 Listiny.
Z celkové koncepce novelou provedených změn vychází zásadní záměr posílit roli velkých stran, které by po volbách mohly snáze vytvářet pevné koalice a prosazovat své programy bez přihlédnutí ke stanoviskům ostatních parlamentních stran, což se skrývá pod pojem zvýšení stability v rozhodování moci zákonodárné i výkonné. Přitom ovšem zvýšení stability nemusí zde mít za následek vyšší stupeň demokracie, ale i oslabení jejích principů a snížení její efektivity. Ústavní soud sice při posuzování návrhů na zrušení zákonů nehodnotí v podrobnostech účelnost nebo vhodnost zákonných úprav, které přezkoumává, nýbrž zabývá se těmi, jež vyjadřují hodnoty stanovené Ústavou. Není-li respektována volná soutěž politických stran za vyrovnaných podmínek a je-li snaha vytvářet odlišné podmínky pro strany velké či větší a formovat tak přímo či nepřímo politické strany s lepším či horším postavením, a tedy i občany s rozdílnými podmínkami jejich pohybu v politickém systému, nelze takové kroky označit za ústavní. Nelze přitom opomenout, že demokratická společnost je charakterizována právě svobodnou soutěží politických stran, jejichž působení při správě veřejných věcí se odvozuje ze svobodné volby provedené voliči.
Závěrem považoval Ústavní soud za vhodné připomenout i zprávu o financování politických stran, která vyjadřuje představy Benátské komise Rady Evropy při účasti více než 30 států, která konstatuje, že existují země, kde finance politických stran spočívají hlavně na členských příspěvcích a tato koncepce je dodržována. Ve starších demokraciích jsou politické strany enormním strojem vyžadujícím stále značný personál, rozlehlé prostory, zvýšené náklady fungování, které nemohou být pokryty členskými, často nízkými, příspěvky. Německo tak např. připouští nezbytnost veřejného financování výdajů způsobených volební kampaní, ale i nákladů způsobených každodenní činností politických stran za podmínky, že pomoc státu je nepřímo úměrná finanční kapacitě každé strany a je stanovena tím, co je nezbytné pro zajištění řádného fungování veřejné moci.
Zpráva Benátské komise Rady Evropy příznivě hodnotí země, jež váží finanční pomoc státu stranám na jejich volební úspěch a na příjmy z členských příspěvků. V tomto smyslu dochází i k formulaci měřítek pro rozdělování státních příspěvků. Především je to úspěch, jehož strana ve volbách u voličů docílila, dále úhrn stranických příspěvků a v omezené míře i rozsah darů, které strana obdržela (např. § 18 zákona o politických stranách v SRN).
Výsledky práce uvedené komise bezprostředně souvisejí se současnými legislativními tématy v České republice a neměly by být opomenuty.
Ve svém souhrnu jde tedy v projednávané problematice o převzetí požadavku nezbytných nákladů demokracie. Její harmonický výkon vyžaduje ve skutečnosti omezit na minimum a snížit výdaje politických stran a současně zachovat princip rovnosti mezi nimi, který se zdá být často porušen ve prospěch majoritních stran, které vyžadují veřejné subvence, protože obdržely nejvíce mandátů a největší počet hlasů. To ovšem vyžaduje zaručit průhlednost ve vyžadovaných informacích a velice podrobnou kontrolu užití přijatých fondů.
Předseda Ústavního soudu:
JUDr. Kessler v. r.
******************************************************************