III.
Ústavní soud nejprve zkoumal, jak mu ukládá § 68 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., byl-li zákon č. 77/2002 Sb., o akciové společnosti České dráhy, státní organizaci Správa železniční dopravní cesty a o změně zákona č. 266/1994 Sb., o dráhách, ve znění pozdějších předpisů, a zákona č. 77/1997 Sb., o státním podniku, ve znění pozdějších předpisů, přijat a vydán v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem.
Z předložených sněmovních tisků a těsnopiseckých zpráv, jakož i vyjádření účastníka řízení, bylo zjištěno, že Poslanecká sněmovna schválila návrh předmětného zákona ve třetím čtení na své 43. schůzi dne 11. prosince 2001 usnesením č. 1930, kdy ze 183 přítomných poslankyň a poslanců 173 hlasovalo pro a 3 proti. Senát na své 13. schůzi, konané dne 16. ledna 2002, vládní návrh zákona o transformaci Českých drah v podobě schválené Poslaneckou sněmovnou zamítl, a to v hlasování, při kterém ze 70 přítomných senátorek a senátorů hlasovalo 44 pro a 15 bylo proti.
Dle § 48 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb. Ústavní soud provádí důkazy potřebné ke zjištění skutkového stavu, přičemž rozhoduje, které z navrhovaných důkazů je třeba provést, a může provést i jiné důkazy, než jsou navrhovány.
Uvedené zákonné ustanovení nutno interpretovat z pohledu čl. 83 Ústavy, dle něhož je Ústavní soud soudním orgánem ochrany ústavnosti, jakož i z pohledu dosavadní judikatury, v níž je zvýrazněna rozdílná funkce Ústavního soudu ve vztahu k soudům obecným. Ústavními stížnostmi napadená rozhodnutí obecných soudů posuzuje Ústavní soud tudíž toliko hlediskem dotčení ústavními zákony a mezinárodními smlouvami dle čl. 10 Ústavy garantovaných základních práv a svobod, a nikoli přezkoumáním věci samé pohledem jednoduchého práva. Pro oblast dokazování z toho plyne maxima vést dokazování ke skutečnostem ověřujícím stěžovatelova tvrzení o dotčení na základních právech a svobodách, nikoli však dokazování ve věci samé, tj. dokazování na úrovni jednoduchého práva vedoucí k rozhodnutí v samotném meritu věci. Uvedená diferenciace je jedním z komponentů odlišujících ústavní soudnictví od soudnictví obecného.
Z pohledu naznačených kautel, za účelem objasnění skutkových okolností přijetí předmětného zákona, provedl v této věci Ústavní soud dokazování těsnopiseckou zprávou z jednání Poslanecké sněmovny dne 5. února 2002 (46. schůze).
O návrhu Senátem vráceného zákona hlasovala Poslanecká sněmovna dne 5. února 2002 ve 14. 41 hod. na své 46. schůzi pod bodem 52. programu jednání, a to v hlasování č. 113, v němž z přítomných 176 poslanců 97 hlasovalo pro a 69 proti, na základě čehož předsedající schůze, předseda Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky Václav Klaus, konstatoval: "Návrh nebyl přijat. Vím, že jde o relativně těsné hlasování. Prosím, aby si všichni zkontrolovali, zda hlasovali v souladu se svým svědomím a či se svým stranickým příkazem. Rozumím tomu, že nikdo nemá žádné námitky. Končím projednávání bodu 52. Zákon nebyl přijat." (Těsnopisecká zpráva ze 46. schůze Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky konané dne 5. února 2002).
Ve 14.50 hod. téhož dne u projednávání bodu 53. programu 46. schůze sněmovny (návrh zákona, kterým se mění zákon č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny, ve znění pozdějších předpisů) se do rozpravy přihlásila poslankyně Květoslava Čelišová:
"Pane předsedo, kolegyně a kolegové, já se hrozně moc omlouvám, že vstupuji do tohoto bodu jednání, ale dovolila bych si zpochybnit hlasování č. 113, kde se na sjetině (pozn. ÚS - záznamu z technického hlasovacího zařízení) objevilo, že jsem hlasovala proti, ale hlasovala jsem pro. Děkuji Vám." (viz cit. těsnopisecká zpráva)
Jednání Poslanecké sněmovny k uvedenému návrhu pak dle těsnopisecké zprávy proběhlo takto:
Předseda Poslanecké sněmovny Václav Klaus: "Paní poslankyně, já nevím, co s tím teď. My jsme bod dokončili, uzavřeli, nikdo neprotestoval, všichni si ho dostatečně dlouho prohlédli. Máme rozjednán další bod. Nevím, co s tím dělat.
Pan poslanec Vymětal sice vždycky ví, co se má dělat, ale já nevím.
Já dám hlasovat, kdo je pro zpochybňující návrh poslankyně Čelišové ohledně hlasování 113.
Zahájil jsem hlasování pořadové číslo 114. Kdo je pro tento návrh, ať stiskne tlačítko a zvedne ruku. Kdo je proti tomuto návrhu?
V hlasování pořadové číslo 114 z přítomných 179 poslanců pro 108, proti 31.
Pak tedy dám znovu hlasovat. Prosím, aby bylo znovu vráceno kvorum 101.
Dám hlasovat znovu o tomto návrhu zákona.
Kdo je pro tento návrh, ať stiskne tlačítko a zvedne ruku. Kdo je proti tomuto návrhu?
V hlasování pořadové číslo 115 z přítomných 179 poslanců pro 104, proti 66.
Já to považuji sice za absurdní a prosím, aby si všichni zkontrolovali sjetinu. Mám pocit, že by neměly být brány takto dodatečně tyto požadavky v úvahu, nebo by aspoň mělo být zachováno původní kvorum hlasujících, že nesmí hlasovat nikdo další. To se mi zdá velmi spravedlivé.
Hlásí se pan poslanec Němec.
Pan poslanec Kořistka."
Poslanec Zdeněk Kořistka: "Vážené kolegyně, vážení kolegové, vážený pane předsedající, chtěl bych zpochybnit předchozí hlasování. Hlasoval jsem "ne" a na sjetině se objevilo "ano".
Předseda Poslanecké sněmovny Václav Klaus: "Zahájil jsem hlasování. Kdo je pro tuto námitku, ať stiskne tlačítko a zvedne ruku. Kdo je proti této námitce?
V hlasování pořadové číslo 116 z přítomných 179 pro 127, proti 14. Návrh byl přijat.
Dám znovu hlasovat. Prosím o kvorum 101.
Zahájil jsem hlasování. Kdo je pro tento návrh, ať stiskne tlačítko a zvedne ruku. Kdo je proti tomuto návrhu?
V hlasování pořadové číslo 117 z přítomných 179 pro 104, proti 71.
Takže se asi zmýlil teď už někdo další než pan poslanec Kořistka. Jinak to možné není. Já považuji změnu počtu hlasujících při těchto krocích za nelogickou a proti smyslu hlasování. To bychom pak mohli čekat vždy na to, až se stoprocentně sejde plná sněmovna, a hlasovat jenom v tom případě, nebo až všichni doběhnou, nebo nevím, jak to udělat."
Sněmovna tímto postupem setrvala na původním návrhu zákona, a to přijetím usnesení č. 2017, pro něž v hlasování pořadové číslo 117 z přítomných 179 hlasovalo pro 104, proti 71 poslankyň a poslanců.
Předmětný zákon byl podepsán příslušnými ústavními činiteli a byl pod č. 77/2002 Sb. řádně vyhlášen v částce 34 Sbírky zákonů, která byla rozeslána dne 1. března 2002, a dle § 42 odst. 1 nabyl účinnosti dnem vyhlášení, tj. dnem 1. března 2002, s výjimkou hlavy II a hlavy III a části třetí, které nabývají účinnosti dnem vzniku akciové společnosti České dráhy.
K otázce ústavnosti procedury přijímání zákonů s ohledem na opakování hlasování v Poslanecké sněmovně Parlamentu se Ústavní soud vyjádřil dne 22. října 2002 v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 5/02 (nález byl vyhlášen pod č. 476/2002 Sb. a bude publikován také ve svazku 28 Sbírky rozhodnutí Ústavního soudu). Vyslovil přitom stanovisko jednak k akceptovatelnosti důvodů a způsobu opakovaného hlasování, jednak k ústavním účelům ochrany demokraticky utvářených většin:
"Záměry zákonodárce, pokud nejsou vyjádřeny v přiměřené formě a rozsahu v samotné právní normě (zákoně), jako motivy zákonodárcova jednání, na její obsah a platnost (účinnost) nemají vliv a v souvislosti s nimi nemohou být (samostatně) posuzovány, přesněji, nemohou z nich být vyvozeny exkulpační důvody pro porušení procedurálních pravidel (zásad), jestliže k němu v průběhu zákonodárného procesu došlo, a to bez ohledu na to, zda vady zákona zjištěné ex post přivodila nepozornost zákonodárce při hlasování nebo jeho nedostatečná znalost materie, která s projednáním návrhu zákona byla spojena. Opakované hlasování, lhostejno zda o pozměňovacím návrhu nebo o usnesení, jímž se s návrhem zákona vyslovuje souhlas jako s celkem, je tak limitováno dvěma podmínkami, totiž bezprostředně vznesenou námitkou poslance a kladným rozhodnutím Poslanecké sněmovny o ní, a lze je vztáhnout toliko k vadám (omylům) při vlastním hlasovacím aktu, tedy v podstatě k technice hlasování nebo ke zjištění jeho výsledku, nikoli však k meritu projednávaného návrhu (věcné nesprávnosti). ... v parlamentní demokracii politická rozhodnutí vycházejí z vůle většiny vyjádřené svobodným hlasováním; podmínky, které za kautel ústavou výslovně vyjádřených zajišťují ústavní legitimitu a legalitu přijatého rozhodnutí, a které relevantní většiny v průběhu zákonodárného procesu vytvářejí, jsou ovšem rozličné a téměř vždy se upínají nejen k materii, která je předmětem jednání a následného rozhodnutí, ale samy jsou při vzniku zejména většiny ad hoc ovlivněny také daným časem, resp. okolnostmi, které z něj plynou. Takto ustavené většiny pro přijetí rozhodnutí (schválení návrhu zákona) relevantní jsou (mohou být) ovšem proměnlivé, a to nezřídka natolik, že ve zmíněných souvislostech v průběhu času svou početní relevanci mohou (mohly by) ztratit a stát se menšinou, která by však byla vystavena nebezpečí zvratu dříve přijatého rozhodnutí. Ochrana takto vzniklých většin, přesněji jejich dříve přijatých rozhodnutí, je proto nezbytná nejen z hlediska stálosti právních aktů, ale představuje, jako důsledek dosažené shody v daném čase (kompromisní politické vůle), také jednu ze záruk ústavnosti, která vylučuje z rozhodování svévoli."
Právní možnost opakování hlasování v Poslanecké sněmovně Parlamentu je zakotvena v ustanoveních § 74 odst. 3 a § 76 odst. 5 a 6 zákona č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny. Hlasování se dle zákonné úpravy musí opakovat, dojde-li k poruše hlasovacího zařízení, přičemž nelze-li poruchu neprodleně odstranit, rozhodne Poslanecká sněmovna o jiném způsobu hlasování. Dle úpravy procedurální, jež otevírá i přípustnost dalších důvodů opakování hlasování, pak každý poslanec může vznést při hlasování nebo bezprostředně po něm námitku proti průběhu nebo výsledku hlasování, přičemž o takové námitce rozhodne Poslanecká sněmovna bez rozpravy; vyhoví-li námitce, musí se hlasování opakovat.
Zákonná úprava kromě poruchy hlasovacího zařízení tudíž nespecifikuje další hlediska vadnosti průběhu nebo výsledku hlasování, stanoví toliko podmínku uplatnění námitky při hlasování nebo bezprostředně po něm. Její interpretace s ohledem na rozhodovaný případ ústavnosti zákona č. 77/2002 Sb. vyžaduje zodpovězení otázky, je-li určení předmětných hledisek vadnosti výlučně věcí procedury, tj. hlasování o vyhovění námitce, anebo implicite obsahuje z ústavních kautel legislativní procedury vyvoditelné účely, dále vyžaduje objasnění obsahu pojmu uplatnění námitky bezprostředně po hlasování a konečně vyžaduje posouzení přípustnosti změny počtu přítomných, případně změny jejich hlasování při opakování hlasování.
Z pohledu komparativního právní úprava hlasování Spolkového sněmu SRN předpokládá dva případy opakovaného hlasování. Prvním je dle § 20 odst. 5 zákona o jednacím řádu Spolkového sněmu situace, kdy Spolkový sněm není schopen se usnášet, pročež může být jednání se stejným programem svoláno ještě jednou a hlasování může být zopakováno. Případem druhým je pak dle § 51 zákona o jednacím řádu Spolkového sněmu situace, kdy nelze určit výsledek hlasování povstáním nebo zvednutím ruky; opakování hlasování se pak provede procedurou tzv. "beraního skoku", jež spočívá v tom, že poslanci opustí jednací sál a vejdou dovnitř opakovaně rozličnými dveřmi, přičemž je přípustná změna kvora.
Vycházeje z principu "neotřesitelnosti parlamentního usnesení", německá doktrína "otázku, za jakých předpokladů lze s výjimkou případu neschopnosti se usnášet hlasování opakovat, řadí k nejtěžším problémům hlasovacího práva" (N. Achterberg, Parlamentsrecht. Tübingen 1984, s. 647). V poloze toliko úvahy teoretické je analyzována přípustnost opakování hlasování v důsledku omylu, jenž je dán vyslovením souhlasu s přijetím dvou rozporných návrhů, resp. pro porušení ústavních procedurálních kautel - např. kvora (tamtéž, s. 650).
V Rakousku, kromě myslitelného případu opakování hlasování, kdy nebylo dosaženo předepsaného kvora, v němž ale o "pravé" opakování nejde, jelikož takové hlasování je "absolutně neplatné", zákon o jednacím řádu Národní rady předpokládá rovněž dvě možnosti opakování hlasování. Dle první (§ 66 odst. 3), jeví-li se výsledek hlasování (jiného než podle jmen) předsedovi Národní rady sporný, může předseda Národní rady nařídit hlasování podle jmen. V tomto případě se netrvá na identitě počtu přítomných při opakovaném hlasování. Druhou možností dle § 66 odst. 7 jednacího řádu je případ hlasování podle jmen nebo tajného hlasování, v němž se neshoduje počet odevzdaných hlasovacích lístků s počtem hlasujících poslanců a tato diference může mít vliv na tvorbu většiny. Jelikož dle § 66 odst. 5 u hlasování podle jmen nemůže odevzdat hlasovací lístek ten, kdo nebyl přítomen při vyvolání svého jména, je z této skutečnosti dovozován závěr o nepřípustnosti změny okruhu hlasujících u opakovaného hlasování.
Dle čl. 189 jednacího řádu Sejmu Polské republiky ze dne 30. července 1992, ve znění pozdějších předpisů, lze provést opakování hlasování, vyvolává-li výsledek hlasování opodstatněné pochybnosti; Sejm tak může učinit toliko na témž zasedání, na němž se uskutečnilo hlasování, přičemž není přípustné opakování hlasování podle jmen. O opakování hlasování rozhoduje Sejm na písemný návrh nejméně 30 poslanců.
Důvodem pro opakování hlasování č. 113 byl rozpor mezi poslankyní Čelišovou tvrzeným obsahem hlasování pro návrh a obsahem výsledku hlasování dle hlasovacího elektronického zařízení, dle něhož hlasovala proti návrhu. Stejný důvod pro opakování hlasování č. 115 uvedl i poslanec Kořistka (s tím rozdílem, že dle jeho tvrzení hlasoval proti návrhu, ale ve výsledku na technickém zařízení tomu bylo naopak).
Tvrzení o chybě hlasovacího zařízení lze nepochybně považovat za důvod opakování hlasování podle § 74 odst. 3 zákona o jednacím řádu Poslanecké sněmovny, přičemž k jeho uplatnění došlo postupem dle § 76 odst. 5 uvedeného zákona. Technická závada by totiž v takovém případě znemožnila poznání reálně projevené vůle zákonodárného sboru a akceptace takového výsledku hlasování by pak bylo spíše věcí náhody, dané nepravidelností fungování technického zařízení, než výsledkem demokratické procedury. Souvislost obou ustanovení je dána vztahem speciality a obecnosti, kdy opakování hlasování pro poruchu hlasovacího zařízení je vázáno toliko na případ veřejného hlasování.
Vyhodnocením průběhu hlasování v Poslanecké sněmovně lze ale dospět k závěru jednak o značné poruchovosti technického hlasovacího zařízení, jednak o akceptaci i jiných důvodů opakování hlasování, než je technická porucha.
Uvedené konstatování opřel Ústavní soud o zjištění provedené v dokazování, dle kterého např. v průběhu 8. schůze Poslanecké sněmovny ve dnech 26. a 27. listopadu a 4., 10. a 17. prosince 2002 došlo k 7 případům opakovaného hlasování. Důvodem čtyř opakování byl poslancem proklamovaný rozdíl v obsahu hlasování a jeho výsledku na technickém zařízení, důvodem dalších dvou byl omyl poslance a v jednom případě uvedení důvodu chybí. Ve všech případech pak sněmovna s opakováním hlasování souhlasila.
Z pohledu komparativního lze konstatovat rozdílnost přístupů k úpravě opakování hlasování v zákonodárném sboru. Nicméně lze říci, že jakkoli se hlediska přípustnosti opakování hlasování ve srovnávaných úpravách jeví procedurálně i hmotněprávně náročnějšími, než je tomu v zákoně č. 90/1995 Sb., ve znění pozdějších předpisů, možno ex post interpretací i v této úpravě konstruovat smysluplný účel.
Rozhodování o důvodnosti opakování hlasování je dáno demokratickou procedurou, dosažení účelu opakování je pak dáno možností opětovného zpochybnění opakovaného hlasování. Ve srovnání např. v úpravě rakouské je účel, čili odstranění důvodu opakování hlasování, dosažen opakováním hlasování formou hlasování podle jmen. Z principu "neotřesitelnosti" usnesení Parlamentu, jenž je spjat s principem právního státu, jehož derivátem je i zásada vázanosti státu právem, čili vázanosti orgánů veřejné moci právními akty, a to není-li dosaženo jejich změny zákonem předvídanou procedurou, plyne požadavek uplatnění námitky proti průběhu nebo výsledku hlasování při hlasování nebo bezprostředně po něm.
Pojem bezprostřednosti nutno přitom interpretovat restriktivně, a to jednak z hlediska věcného (tj. bezprostřednosti vzhledem k době poznání důvodu opakování hlasování), jednak z hlediska časového ve vztahu k době hlasování.
Z pohledu zatím naznačeného okruhu kautel ústavně konformní interpretace § 76 odst. 5 a 6 zákona o jednacím řádu Poslanecké sněmovny lze dospět k závěru, že zákon č. 77/2002 Sb. byl přijat ústavně předepsaným způsobem.
Nezodpovězenou ale zůstala otázka přípustnosti změny počtu přítomných poslanců při opakování hlasování, jakož i změny hlasování těch poslanců, již důvodnost opakování nenamítali. Odpověď odvisí od skutečnosti, je-li opakované hlasování novým hlasováním bez jakékoli souvztažnosti s hlasováním, jež se opakuje a jehož důsledkem je absolutně neplatné usnesení Poslanecké sněmovny, anebo je účelem opakovaného hlasování toliko odstranění důvodu opakování ve vztahu k poslanci, který průběh, resp. výsledek hlasování zpochybnil.
V předmětné věci v hlasování č. 113 hlasovalo 176 poslankyň a poslanců, z toho 97 pro návrh, v hlasování č. 117 pak 179, z toho 104 pro návrh. Opakováním hlasování tudíž došlo ke změně výsledku hlasování z rezultátu, dle něhož návrh přijat nebyl, na rezultát, dle něhož návrh přijat byl. Jak plyne ze záznamu z uvedených hlasování č. 113 a 117 na 46. schůzi Poslanecké sněmovny dne 5. února 2002 čtyřmi dalšími přítomnými a hlasujícími poslanci byli Miroslav Beneš a Zdeňka Horníková (oba ODS), kteří ale návrh nepodpořili, a Libor Ambrozek (KDU-ČSL) a Rudolf Tomíček (ČSSD), již hlasovali pro návrh, a dále poslanec Jaroslav Štrait (KSČM), přítomný hlasování č. 113, se neúčastnil hlasování č. 117. Z poslanců hlasujících již v hlasování č. 113 v hlasování č. 117 změnili svůj hlas ve prospěch přijetí předmětného návrhu Ludmila Müllerová (KDU-ČSL), Květoslava Čelišová, Václav Frank, Josef Houzák a Zuzka Rujbrová (všichni KSČM).
Kupř. rakouská právní úprava odvíjí řešení otázky přípustnosti změny počtu přítomných od účelu opakování hlasování. Jeví-li se výsledek hlasování (jiného než podle jmen) sporný, lze nařídit hlasování podle jmen, přičemž se netrvá na identitě přítomných při opakovaném hlasování: opakuje-li se hlasování podle jmen, u kterého nemůže odevzdat hlasovací lístek ten, kdo nebyl přítomen při vyvolání svého jména, je z této skutečnosti dovozován závěr o nepřípustnosti změny okruhu hlasujících u opakovaného hlasování.
Opakované hlasování dle přesvědčení Ústavního soudu nutno interpretovat zásadně ve smyslu nového hlasování, u něhož změna okruhu přítomných není pro posuzování jeho platnosti relevantní, jelikož předchozí hlasování je hlasováním absolutně neplatným. To ale neplatí, pakliže i navzdory dodržení procedury dle § 76 odst. 5 a 6 zákona č. 90/1995 Sb. by v řízení o kontrole norem ve smyslu § 68 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb. bylo prokázáno, že opakování hlasování nesledovalo dosažení proklamovaného účelu (např. reflexi na poruchu hlasovacího zařízení), nýbrž zneužití práva a dosažení změny výsledku hlasování.
Jelikož se navzdory indiciím tato skutečnost s dostatečnou jistotou v posuzované věci neprokázala, plénu Ústavního soudu nezbývá, než přijmout závěr, dle něhož zákon č. 77/2002 Sb. byl přijat ústavně předepsaným způsobem.
Z pohledu obecného pak pro hodnocení ústavnosti opakování hlasování Ústavní soud považuje za nezbytné posoudit účel uplatněných námitek, přičemž nikoli každý takový účel lze považovat za ústavně konformní (např. za takový by bylo nutno považovat omyl při hlasování). Ústavní soud v této souvislosti spatřuje důvodnost detailnější úpravy podmínek opakování hlasování v zákonu o jednacím řádu Poslanecké sněmovny.