IV.
Úvodem hmotněprávního posouzení ústavnosti napadených ustanovení zákona č. 77/2002 Sb. nutno zdůraznit okolnost, že Ústavnímu soudu nepřísluší v řízení o kontrole norem hodnotit účelnost transformace státní organizace České dráhy, jež je spjata s jejich privatizací. V tomto řízení je nucen se omezit toliko na zkoumání souladu napadených zákonných ustanovení s ústavním pořádkem [čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy].
Základním argumentem navrhovatelů ve vztahu ke všem ke zrušení navrhovaným zákonným ustanovením je námitka jejich rozporu se zásadou rovnosti dle čl. 1, čl. 3 odst. 1 a čl. 4 odst. 3 Listiny, čl. 26 Paktu a čl. 14 Úmluvy Tato nerovnost je spatřována v neopodstatněné a neodůvodněné výhodě akciové společnosti České dráhy před všemi ostatními subjekty soukromého práva, jež jsou podnikateli a jsou založeny dle obchodního zákoníku právní formou obchodní společnosti, přičemž je dána odlišnými pravidly a podmínkami jejího založení a odlišným licenčním řízením. Zvláštní námitka je pak uplatněna k ústavnosti derogačního ustanovení zákona.
Naproti tomu účastník řízení, Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky, argumentuje zejména neexistencí základních práv, plynoucích z čl. 1 Listiny pro právnické osoby, v konkrétnosti dále přijatelností speciální úpravy dané problematiky, jakož i legislativní praxí, jež pravidelně podmiňuje nabytí účinnosti derogačního ustanovení budoucí právní skutečností.
Ústavní soud se již v počátcích svého působení vyjádřil k otázce postavení právnických osob jako subjektů základních práv a svobod. Základním je v této souvislosti nález sp. zn. Pl. ÚS 15/93 ze dne 19. ledna 1994 (nález byl vyhlášen pod č. 34/1994 Sb. a byl také publikován ve svazku 1 Sbírky rozhodnutí Ústavního soudu na str. 23 a násl.), v němž bylo konstatováno následující: "je třeba uvážit, zda se příslušná ustanovení o základních právech a svobodách týkají právnických osob vůbec. Listina sama se v tomto směru výslovně nevyjadřuje. Lze se však dovolat prohlášení bývalé České a Slovenské Federativní Republiky při ratifikaci Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, které uznává pravomoc Evropské komise pro lidská práva přijímat podle čl. 25 Úmluvy stížnosti osob, nevládních organizací nebo skupin osob považujících se za poškozené v důsledku porušení práv přiznaných Úmluvou (srov. sdělení Federálního ministerstva zahraničních věcí, publikované pod č. 209/1992 Sb.). Z toho lze dovodit ochotu státu poskytnout ochranu i právnickým osobám, pokud jde o základní práva a svobody. Ostatně, v tomto směru se lze dovolat i ustanovení § 72 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, z něhož plyne, že ústavní stížnost je oprávněna podat fyzická nebo právnická osoba, jestliže tvrdí, že zásahem orgánu veřejné moci bylo porušeno její základní právo nebo svoboda zaručené ústavním zákonem nebo mezinárodní smlouvou podle čl. 10 Ústavy." Na uvedený nález navázal Ústavní soud ve své dnes již konstantní judikatuře [viz např. nález sp. zn. II. ÚS 192/95 ze dne 1. listopadu 1995 (svazek 4 Sbírky rozhodnutí Ústavního soudu, str. 197 a násl.), v němž ve vztahu k čl. 1 větě první a čl. 3 odst. 1 Listiny konstatoval, že je v nich "upravena zásada rovnosti v právech jak pro osoby fyzické, tak právnické"].
Ústavní soud se rovněž vyjádřil ke speciálním právům plynoucím z ústavní maximy rovnosti, např. k výkladu čl. 37 odst. 3 Listiny. V nálezu sp. zn. IV. ÚS 13/98 ze dne 3. září 1998 (svazek 12 Sbírky rozhodnutí Ústavního soudu, str. 45 a násl.) v této souvislosti uvedl: "Právnické osoby... mají způsobilost být účastníkem řízení a soud s nimi tedy musí zacházet stejným způsobem jako s účastníkem řízení, který je fyzickou osobou."
Závěr, nikoli ale obsah této interpretace Listiny se nesetkal ani s kritickou reflexí doktríny (viz např. J. Filip, Vybrané kapitoly ke studiu ústavního práva. Brno 2001, s. 65 a násl.).
Dle konstantní judikatury Ústavní soud je při posuzování souladu, resp. rozporu zákona, resp. jeho ustanovení s ústavním pořádkem, vázán pouze petitem, nikoli však odůvodněním návrhu (viz nález z 24. května 1994 sp. zn. Pl. ÚS 16/93, č. 131/1994 Sb., svazek 1 Sbírky rozhodnutí Ústavního soudu, str. 189 a násl. a další), z čehož pro rozhodovanou věc vyplývá, že vztažení hledisek odlišování subjektů a práv ve vztahu k právnickým osobám, jak jsou zakotvena v Listině, Paktu anebo v Úmluvě, je dáno jejich posouzením dle povahy věci.
Při chápání ústavního principu rovnosti se Ústavní soud zejména ztotožnil [a to především v nálezech ve věcech vedených pod sp. zn. Pl. ÚS 16/93, Pl. ÚS 36/93 (nález ze 17. května 1994 č. 132/1994 Sb., svazek 1 Sbírky rozhodnutí Ústavního soudu, str. 175 a násl.), Pl. ÚS 5/95 (nález z 8. listopadu 1995 č. 6/1996 Sb., svazek 4 Sbírky rozhodnutí Ústavního soudu, str. 205 a násl.), Pl. ÚS 9/95 (nález z 28. února 1995 č. 107/1996 Sb., svazek 5 Sbírky rozhodnutí Ústavního soudu, str. 107 a násl.)] s chápáním ústavního principu rovnosti, jak byl vyjádřen Ústavním soudem ČSFR (Pl. ÚS 22/92, nález z 8. října 1992, částka 96, str. 2791 Sbírky zákonů z roku 1992, Sbírka usnesení a nálezů Ústavního soudu ČSFR, str. 37 a násl.): "Je věcí státu, aby v zájmu zabezpečení svých funkcí rozhodl, že určité skupině poskytne méně výhod než jiné. Ani zde však nesmí postupovat libovolně. ... Pokud zákon určuje prospěch jedné skupiny a zároveň tím stanoví neúměrné povinnosti jiné, může se tak stát pouze s odvoláním na veřejné hodnoty." Ústavní soud tímto odmítl absolutní chápání principu rovnosti, přičemž dále konstatoval: "rovnost občanů nelze chápat jako kategorii abstraktní, nýbrž jako rovnost relativní, jak ji mají na mysli všechny moderní ústavy" (Pl. ÚS 36/93). Obsah principu rovnosti tím posunul do oblasti ústavněprávní akceptovatelnosti hledisek odlišování subjektů a práv. Hledisko první spatřuje tudíž ve vyloučení libovůle. Hledisko druhé vyplývá z právního názoru, vyjádřeného v nálezu ve věci vedené pod sp. zn. Pl. ÚS 4/95 (nález ze 7. června 1995 č. 168/1995 Sb., svazek 3 Sbírky rozhodnutí Ústavního soudu, str. 209 a násl.): "nerovnost v sociálních vztazích, má-li se dotknout základních lidských práv, musí dosáhnout intenzity, zpochybňující, alespoň v určitém směru, již samu podstatu rovnosti. To se zpravidla děje tehdy, je-li s porušením rovnosti spojeno i porušení jiného základního práva, např. práva vlastnit majetek podle čl. 11 Listiny, některého z politických práv podle čl. 17 a násl. Listiny apod." (shodně Pl. ÚS 5/95). Hlediskem druhým při posuzování protiústavnosti právního předpisu zakládajícího nerovnost je tedy tímto založené dotčení některého ze základních práv a svobod. Jinými slovy řečeno, Ústavní soud ve své judikatuře interpretuje ústavní princip rovnosti ve smyslu akcesorické i neakcesorické rovnosti.
V předmětné věci nutno ale tato hlediska vztáhnout na posouzení zákona, jenž upravuje jedinečný případ, který tudíž vybočuje i z jednoho ze základních materiálních znaků pojmu zákon, jímž je obecnost. Připomeňme, že požadavek všeobecnosti zákona je důležitou součástí principu panství zákona, a tím rovněž právního státu. Jak konstatuje jeden z nejvýznamnějších teoretiků právního státu 20. století F. A. Hayek: Vycházíme-li z předpokladu, "že pokud je veškeré jednání státu patřičně schváleno zákonodárcem, je panství zákona zachováno", tak "to je však naprosté nepochopení významu vlády zákona ... Panství zákona tak ukládá meze rozsahu zákonodárství: omezuje je na ten druh obecných pravidel, známých jako formální zákon, a vylučuje legislativu ... přímo zaměřenou na určité lidi ... Nikdo nebude dokazovat, že když ve slavném případě za vlády Jindřicha VIII. rozhodl parlament o kuchaři biskupa z Rochesteru, že "řečený Richard Rose bude uvařen k smrti bez výhod, které mu poskytuje jeho příslušnost k duchovenstvu", bylo toto rozhodnutí učiněno v rámci panství zákona". (F. A. Hayek, Cesta do otroctví, Praha 1990, s. 73 - 75)
Argumenty ve prospěch všeobecnosti zákona jsou tyto: dělba moci, rovnost a právo na vlastního, nezávislého soudce. Jaké předpoklady lze však zformulovat pro výjimky, za splnění jakých předpokladů by bylo lze uvažovat o ústavnosti, resp. protiústavnosti zákona upravujícího jedinečný (tj. konkrétní) případ? Za splnění jakých předpokladů lze dospět k závěru, že zákon týkající se jedinečného případu představuje porušení principu rovnosti?
Hledisko, jež nutno testovat jako první, je kritériem posouzení ústavnosti stavu založeného neakcesorickou nerovností: "princip rovnosti však nenabízí nijaké skutečné omezení zákonů, týkajících se jedinečného případu, protože právě umožňuje, aby se s něčím jedinečným a výjimečným zacházelo odpovídajíc jeho zvláštnosti. Otázkou ale je, zdali v daném případě skutečně existuje takováto zvláštnost, že se zdá všeobecné uspořádání svévolné a nařízení pro jedinečný případ přiměřené. V míře, ve které je zákon týkající se jedinečného případu výrazem ratia - ne pouhé voluntas - se začleňuje do uspořádané struktury právního státu." (H. Schneider, Gesetzgebung, 2. Auflage, Heidelberg 1991, s. 31) Pokud přijetí zákona týkajícího se jedinečného případu není výrazem voluntas (libovůle), musí tudíž pro něj existovat racionální argumenty. Není přitom součástí pravomoci Ústavního soudu posuzovat míru této racionality.
Hledisko druhé je představováno kritériem posuzování ústavnosti stavu založeného akcesorickou nerovností; je jím nepřípustnost nerovnosti, která má za následek dotčení základních ústavních práv a svobod.
Zvláštním argumentem proti zákonům týkajícím se jedinečných případů je princip dělby moci, čili odčlenění zákonodárné, výkonné a soudní moci v demokratickém právním státě: "Přijímání zákonů týkajících se jedinečných případů se nejvíce brání oblast aplikace práva. Nárok na zákonného soudce a nezávislost právní ochrany vylučují individuální nařízení zákonodárce rovněž v oblastech, které nejsou chráněny prostřednictvím principu "nulla poena sine lege" (přičemž tady lex smysluplným způsobem může být jenom všeobecná a psaná právní věta)." (Tamtéž, s. 32) Čl. I oddíl 9 Ústavy USA v této souvislosti stanovil: "Nesmí být vydán žádný zákon, jehož obsahem by byl soudní rozsudek."
Z pohledu naznačených ústavních kautel jeví se návrh na zrušení části ustanovení § 4 odst. 1, § 4 odst. 4 věty druhé, části ustanovení § 5 odst. 2, § 8 odst. 4, § 38 odst. 3 a přílohy č. 1 zákona č. 77/2002 Sb. důvodným.
Lze-li vzít na vědomí obecné argumenty ve prospěch speciální zákonné úpravy transformace státní organizace České dráhy tak, jak jsou obsaženy v důvodové zprávě k návrhu zákona i ve vyjádření účastníka řízení Poslanecké sněmovny Parlamentu, tudíž vyloučit svévolný postup zákonodárce a netestovat napadená zákonná ustanovení hledisky ústavnosti neakcesorické nerovnosti, pak u hledisek posuzování ústavnosti nerovnosti akcesorické nutno reflektovat dopad daných zákonných ustanovení na hodnoty chráněné ústavním pořádkem.
Derogační důvody dopadající na část ustanovení § 4 odst. 1, § 4 odst. 4 větu druhou, část ustanovení § 5 odst. 2 a přílohu č. 1 zákona č. 77/2002 Sb., kromě nerovnosti ve vztahu k obecné právní úpravě obsažené v obchodním zákoníku a v zákoně č. 265/1992 Sb., o zápisech vlastnických a jiných věcných práv k nemovitostem, ve znění pozdějších předpisů, se týkají neurčitosti rozdělení majetku státní organizace České dráhy na obě nástupnické organizace. Postupoval-li kupř. zákonodárce metodou přijetí zákona upravující jedinečný případ u církevních restitucí (zákon č. 298/1990 Sb., o úpravě některých majetkových vztahů řeholních řádů a kongregací a arcibiskupství olomouckého), vymezil předmětné nemovitosti způsobem, jenž určitostí odpovídal úpravě obecné (přílohy č. 1 a 2 uvedeného zákona). Obdobně, tj. způsobem, jenž určitostí odpovídá úpravě obecné, postupoval konečně zákonodárce i v případě přílohy č. 2 zákona č. 77/2002 Sb.
Smyslem a účelem určitosti a formálnosti náležitostí vymezujících určení nepeněžitého vkladu do akciové společnosti a jeho ocenění není jen ochrana oprávněné důvěry v právo a právní jistota, jak vyplývají z pojmu právního státu (čl. 1 Ústavy), nýbrž i ochrana vlastnického práva třetích osob (čl. 11 Listiny, čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě). Z důvodu porušení práv plynoucích z čl. 3 odst. 1, čl. 11 Listiny, čl. 1 Ústavy, čl. 26 Paktu a čl. 14 Úmluvy ve spojení s čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě, Ústavní soud část ustanovení § 4 odst. 1, § 4 odst. 4 větu druhou, část ustanovení § 5 odst. 2 a přílohu č. 1 zákona č. 77/2002 Sb. zrušil.
Ustanovení § 8 odst. 4 zákona č. 77/2002 Sb., jež zbavuje akciovou společnost České dráhy povinnosti žádat o udělení licence a příslušného úředního povolení až do dne vstupu smlouvy o přistoupení České republiky do Evropské unie v platnost, vzhledem k účelu zákona, vyjádřenému v důvodové zprávě předložené navrhovatelem zákona, dle něhož je úkolem státu vytvořit "harmonizované tržní prostředí, v němž se dopravci různých typů dopravy uplatňují na základě rovných výchozích podmínek konkurence", nelze hodnotit jinak, než jako rozporné z pohledu neakcesorické rovnosti (čl. 1, čl. 3 odst. 1 Listiny). Zakládá totiž neodůvodněnou nerovnost, jíž schází zákonodárcem explicitně vyjádřený, případně implicitně v normativní úpravě obsažený účel. Naopak se tato úprava ocitá i v rozporu s účely proklamovanými předkladatelem návrhu a vyjádřenými v důvodové zprávě.
Nelze v této souvislosti nezmínit poněkud rozporný přístup k transformaci práva Evropské unie, kdy v případě stanovení kvót potravinářských výrobků, čili v segmentu, jenž je spjat s omezením svobodného trhu, byla transformace práva Evropské unie (nota bene v intenzivnější podobě) provedena notnou dobu před vstupem do Evropské unie, v segmentu, v němž ale právo Evropské unie předpokládá zavedení podmínek konkurenčního prostředí, zákonodárce čeká s transformací až na okamžik vstupu.
Možný spor o práva a povinnosti nástupnických subjektů po státní organizaci České dráhy je svojí povahou sporem soukromoprávním, a nikoli veřejnoprávním, čili dle obecné úpravy § 7 odst. 1 občanského soudního řádu spadá do jurisdikce soudů. I když je v právní úpravě akceptovatelná konstrukce, dle níž o určité obecně vymezené skupině občanskoprávních věcí nerozhodují soudy, nýbrž orgány správní, nicméně ustanovení § 38 odst. 3 zákona č. 77/2002 Sb., zavádějící pravomoc Ministerstva dopravy a spojů rozhodovat soukromoprávní spory dvou přesně označených subjektů, požadavky ústavnosti úpravy jedinečného případu nesplňuje. Ve vztahu k soudnímu rozhodování civilních sporů nesplňuje ministerstvo kautely nezávislosti, zakládá mechanismus rozhodování nikoli obecný pro skupinu případů, nýbrž jedinečný toliko pro dva konkrétní subjekty práva. Proto nelze než ustanovení § 38 odst. 3 zákona č. 77/2002 Sb. považovat za rozporné s čl. 1 a čl. 3 odst. 1 Listiny, jakož i čl. 80 Ústavy. Na uvedených závěrech Ústavního soudu nic nemění ani možnost soudního přezkumu rozhodnutí ministerstva, učiněného dle § 38 odst. 3 zákona č. 77/2002 Sb. (§ 7 odst. 2 a § 244 až § 2501 občanského soudního řádu).
Aplikace naznačených kautel posouzení ústavnosti zákonné úpravy jedinečného případu ve vztahu k ustanovením § 6 odst. 1 a 2, § 7 odst. 1 a 2 a části ustanovení § 42 odst. 1 a § 42 odst. 2 zákona č. 77/2002 Sb. pak vedla Ústavní soud k závěru návrh na zrušení uvedených zákonných ustanovení zamítnout. Lze v této souvislosti akceptovat důvodnost speciální úpravy vzniku akciové společnosti České dráhy, jak je vyjádřena v důvodové zprávě k návrhu zákona, jakož i ve vyjádření účastníka řízení Poslanecké sněmovny Parlamentu, jakož se i ztotožnit s jeho názorem, dle kterého "opuštění intabulačního principu při změně vlastnických vztahů k nemovitostem není ani v rozporu s § 133 občanského zákoníku, neboť v tomto případě nejde o převod nemovité věci na základě smlouvy, nýbrž na základě zákona a navíc sám uvedený § 133 občanského zákoníku připouští, aby i v případech, kdy se věc nemovitá převádí na základě smlouvy, může způsob nabytí vlastnictví k nemovitosti stanovit zvláštní zákon jinak"
Ve vztahu k namítané protiústavnosti derogačních ustanovení by bylo lze spatřovat důvodnost jejich zrušení pro rozpor s čl. 1 Ústavy toliko tehdy, byla-li by budoucí právní skutečnost, s níž je zákonná derogace spjata, vymezena neurčitě a nejasně, pročež by nebylo možno s určitostí stanovit okamžik zániku platnosti derogovaných právních předpisů, anebo by tato skutečnost byla stanovena retroaktivně. O žádný z uvedených dvou případů ale u ustanovení § 42 zákona č. 77/2002 Sb. nejde; budoucí právní skutečnost, na kterou zákon váže derogaci, je vymezena určitě a jasně a její určení nevyvolává žádné odůvodněné pochybnosti.
Vědom si skutečnosti, že zrušení uvedených zákonných ustanovení bez přiměřené legisvakance by mělo za následek neaplikovatelnost předmětného zákona, jakož i skutečnosti, že vláda České republiky usnesením ze dne 10. července 2002 č. 733 schválila zakladatelskou listinu akciové společnosti České dráhy, jakož i její stanovy, pročež dle § 42 odst. 1 ve spojení s § 6 odst. 1 zákona č. 77/2002 Sb. nabyl dnem 1. ledna 2003 předmětný zákon účinnosti ve všech svých ustanoveních, odložením účinnosti derogačního nálezu ke dni 31. října 2003 vytvořil Ústavní soud demokratickému zákonodárci časový prostor pro ústavně souladnou implementaci zákona č. 77/2002 Sb. Za její nutnou součást považuje Ústavní soud i ochranu práv nabytých v mezidobí třetími osobami v dobré víře, a to v intertemporálních ustanoveních zákona.
Místopředseda Ústavního soudu:
JUDr. Holeček v. r.
******************************************************************