VII.b
Použití obecných východisek na posuzovanou věc
69. Ústavní soud dospěl na základě výše uvedených východisek k závěru, že výklad napadeného ustanovení provedený nálezem sp. zn. II. ÚS 4139/16 obstojí, neboť opačný výklad vede k nepřijatelným závěrům. Restituční předpisy byly přijaty za specifickým účelem a poté, co i bezmála po třiceti letech platnosti zákona o půdě nejsou některé nároky vypořádány, nelze předmětnou legislativní nedůslednost prizmatem zřetelného účelu restitučního zákona klást k tíži restituentům, přičemž určení výše náhrady v cenách z roku 1991 je nespravedlivé. V takovém případě je namístě upřednostnit teleologický výklad napadeného a souvisejících ustanovení a upozadit výklad doslovný vedoucí k nepřijatelným a neústavním důsledkům. Řešení otázky zrušení napadeného ustanovení spočívá ve vztahu zvoleného výkladu k právní jistotě a legitimnímu očekávání založenému soudobou praxí a v pravděpodobném vlivu na následnou rozhodovací činnost. Kdyby totiž ani takto koncipovaný výklad práva nepostačoval ke zmírnění některých majetkových křivd z doby nesvobody, nebylo by možné na předmětná ustanovení zákona o půdě pohlížet jako na ústavně souladná.
70. Stran možnosti výkladu práva praeter legem nebo contra verba legis souhlasí Ústavní soud s Nejvyšším soudem v tom, že takový výklad je v odůvodněných případech žádoucí a praxí i naukou obecně přijímaný. Ztotožnit už se však nemůže s důvody, pro které navrhovatel považuje současný výklad napadeného ustanovení celkově za neudržitelný. Ústavní soud má za to, že poukazované problémy, z nichž část bude patrně při rozhodování o restitučních nárocích stále přítomna z důvodu doby uplynulé od přijetí restitučních zákonů, by zrušení napadeného ustanovení nevyřešilo. Naopak by s sebou neslo další rizika spjatá s vyrovnáváním se rozhodovací praxe s použitím značně neurčité právní normy. V případě zrušení napadeného ustanovení by první věta § 16 odst. 1 zákona o půdě zněla: "Za pozemky, které se podle tohoto zákona nevydávají a za které nelze poskytnout jiný pozemek, náleží peněžitá náhrada ve výši ceny odňatého pozemku [...], pokud tento zákon nestanoví jinak (§ 14 odst. 8)." Fakticky by tak v případě derogace byl předmětem sporu okamžik určení ceny pozemku, o jehož nejednoznačnosti se vyjádřila vláda a jehož stanovení by bylo dalším úkolem státních orgánů. S tím, že již bylo (a nyní je opakovaně) dovozeno, že poskytování finanční náhrady "mechanicky" v cenách podle vyhlášky není v souladu s ústavním pořádkem. Podle hypotetického znění § 16 odst. 1 věty první zákona o půdě by tak rozhodující orgán nebyl vázán žádným předpokladem pro určení alespoň základu výše finanční náhrady.
71. Jedním z motivů podání návrhu byl Nejvyššímu soudu impulz zákonodárci k přijetí jasné a spravedlivé úpravy určení výše finanční náhrady. Poté, co bylo nálezem sp. zn. II. ÚS 4139/16 ústavně souladně vyloženo napadené ustanovení, nepřistoupil zákonodárce ke změně příslušné právní úpravy. Přestože si patrně lze představit vhodnější znění zákona, vzhledem k pokročilosti rozhodování o restitučních nárocích, z nichž velká většina je již vypořádána, se nejeví příliš pravděpodobným, že by zákonodárce nově upravil předmětnou problematiku. Tato okrajová možnost ke zrušení napadeného ustanovení postačovat nemůže. Nyní posuzovaná věc je nesouměřitelná s problematikou řešenou v Nejvyšším soudem poukazovaném nálezu sp. zn. Pl. ÚS 16/99, jímž Ústavní soud zrušil celou část pátou zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů, upravující tzv. správní soudnictví. V uvedené věci zákonodárce upravil nově příslušnou oblast právního řádu neústavním způsobem, přičemž z hlediska časového rozložení a objektivní nutnosti přijetí určité právní úpravy šlo o zcela odlišnou situaci.
72. Naopak by se při zrušení napadeného ustanovení otevřela možnost pro celou paletu výkladových alternativ § 16 odst. 1 věty první zákona o půdě. Rozhodovací praxe by patrně opět musela být sjednocena činností vrcholných soudů, potenciálně i provedením ústavně souladného výkladu. Tento výklad je již však orgánům veřejné moci k dispozici. Nadto vláda přiléhavě poukazuje, že při určování výše finanční náhrady je třeba vážit i v kolizi stojící zájmy, např. zátěž vyplácených náhrad pro státní rozpočet apod. Jakkoli nelze takový veřejný zájem prima facie upřednostnit před nároky jednotlivých restituentů, je třeba mu přiznat relevanci. Jsou-li již soudy sjednoceny na vyplácení finančních náhrad ve výši nikoli podle vyhlášky, ale ani tržních cen, otevřel by se zrušením napadeného ustanovení prostor pro přiznávání náhrad v celé této škále. Zákon by se základním východiskem pro určení základu náhrady ztratil i alespoň částečné (byť nevhodné) přiblížení časového okamžiku, k němuž se náhrady vztahují. Riziko nerovnosti při zmírňování majetkových křivd (případně vznik dalších křivd) by zrušením napadeného ustanovení nebylo nikterak vyloučeno.
73. Nejvyšší soud též dovodil, že v případě vyhovění návrhu by § 16 odst. 1 zákona o půdě bylo možno považovat za zvláštní ustanovení vůči § 28a téhož zákona; tzn., že by vzhledem k určování výše náhrad podle vyhlášky "stanovil jinak". Avšak po hypotetickém zrušení napadeného ustanovení by i vzhledem k výše uvedenému zákon nijak speciálně nestanovoval. Ze samotného vypuštění odkazu na § 28a zákona o půdě by nebylo možné dovozovat, že zákon vylučuje určení výše náhrady nevydaných nemovitostí podle jejich historické ceny ani do jaké míry se případné výše náhrad mohou nebo mají blížit cenám tržním.
74. Další z námitek Nejvyššího soudu i úřadu představuje tvrzená nekonkrétnost žádoucího postupu určení výše finanční náhrady. Údajně není zřejmé, k jakému časovému okamžiku se má cena nemovitostí vztahovat ani jakým postupem má být určena přiměřená a rozumná výše finanční náhrady. Ústavní soud má za to, že určení výše náhrady je věcí individuálních případů na základě posouzení všech relevantních zvláštních okolností dané věci. Není úkolem Ústavního soudu, aby obecným soudům určoval konkrétní postup, jímž mají dospět k závěru o přiměřenosti výše náhrady. Tento postup z povahy věci nelze obecně definovat tak, aby byl přiléhavý v každém jednotlivém případě. Nadto je v pravomoci Ústavního soudu toliko posouzení ústavnosti napadeného ustanovení; součástí ústavně souladného výkladu však není podávání návodu k použití předmětného pravidla v každé hypotetické situaci. Ústavní soud uznává obtížnost určení okamžiku, k němuž má být cena nemovitosti ukotvena. V minulosti Ústavní soud rozhodl, že finanční náhrada nemusí být nutně ekvivalentem aktuální tržní ceny, nicméně má umožnit odčinění nebo zmírnění křivd tak, jako by tomu bylo při vydání věci. Touto myšlenkou vedené určování přiměřené a rozumné výše náhrady je prizmatem ústavního pořádku dostatečné pro vyloučení porušování ústavně zaručených práv jednotlivců. Bližší podoba určování výše náhrady závisí na zobecnění specifik jednotlivých případů, k němuž na úrovni běžného zákona není Ústavní soud povolán. Ostatně účastníci ani vedlejší účastnice řízení nepředložili Ústavnímu soudu příklady rozhodnutí, jimiž by bylo poukázáno na podstatně rozdílná určení výše nároků na základě různých rozhodných okamžiků pro ocenění nemovitostí.
75. Proto nemůže neústavnost napadeného ustanovení zapříčinit Nejvyšším soudem tvrzené otevření dalších otázek při určování výše náhrady obecnými soudy, způsobené údajně nálezem sp. zn. II. ÚS 4139/16. Měl-li Nejvyšší soud za to, že by měl Ústavní soud napadené ustanovení zrušit a současně rozhodnutím v řízení o kontrole norem podle čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy navrhnout konkrétní pravidla a předpoklady výpočtu výše náhrady, počínal by si Ústavní soud jako "pozitivní zákonodárce" a ocitl by se mimo meze pravomocí svěřených mu Ústavou. Netřeba pak připomínat, že upřesňování obecných zákonných pravidel výkladem, případně vyplňování mezer v zákoně, je na podkladě jednotlivých případů na úrovni obyčejného zákona úlohou obecných soudů. Výše byla vyvrácena námitka Nejvyššího soudu, podle níž je výklad napadeného ustanovení nepřípustným dotvořením právní normy, které má údajně za důsledek nedostatečnou determinovanost výpočtu spravedlivé náhrady. Nezasahuje-li provedený výklad neústavně do působnosti moci zákonodárné, je právě sjednocení způsobu použití napadeného ustanovení úkolem vrcholného orgánu ve věcech patřících do pravomoci soudů (čl. 92 Ústavy).
76. Zásadní nesouhlas Ústavní soud vyslovuje s tvrzenou neoprávněností úřadu rozhodovat o určení výše finanční náhrady podle soudního, ústavně souladného výkladu napadeného ustanovení, nýbrž podle výkladu doslovného. Sám úřad přiznává, že těm restituentům, kteří jsou ochotni bránit svůj nárok před soudy (které vykládají dotčená ustanovení zákona o půdě v souladu se shora podaným), jsou přiznávány řádově vyšší finanční náhrady. Nadto si je i vláda podle svého vyjádření vědoma žádoucího způsobu určování finanční náhrady ve výši nikoli pouze v historických cenách podle vyhlášky. Úřad je přitom podřízen Ministerstvu zemědělství (§ 1 odst. 4 zákona č. 503/2012 Sb., o Státním pozemkovém úřadu a o změně některých souvisejících zákonů). Podle čl. 89 odst. 2 Ústavy jsou vykonatelná rozhodnutí Ústavního soudu závazná pro všechny orgány i osoby. Nálezem sp. zn. II. ÚS 4139/16 byl proveden ústavně souladný výklad pro tuto věc relevantních ustanovení zákona o půdě. Stejně jako v nyní posuzované věci jde o rozhodnutí ve věci samé, přičemž onen výklad je jednoznačně součástí podstaty obsahu tohoto nálezu. Stejně jako v nynějším nálezu pléna Ústavního soudu je ratio decidendi předchozího nálezu tvořeno i tímto výkladem napadeného ustanovení, pročež není pochyb o jeho Ústavou stanovené závaznosti pro všechny orgány i osoby.
77. Neoprávněnost úřadu "dobrovolně" poskytovat vyšší finanční náhrady dovozoval Nejvyšší soud z bodu 77 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 35/17. Nicméně Nejvyšším soudem odkazovaná pasáž pokračuje konstatováním Ústavního soudu, že takový výklad je ústavněprávně neudržitelný a že nelze přehlížet, že praxe úřadu je jedním z kritérií ústavněprávního přezkumu tzv. restituční tečky. Proto považuje Ústavní soud i v tomto případě praxi úřadu za nejrizikovější místo nynějšího přezkumu. Nicméně vzhledem k jednoznačnému důsledku čl. 89 odst. 2 Ústavy a ústavně souladně vyložitelnému obsahu napadeného ustanovení tato doposud nežádoucí praxe sama o sobě nemá mít za následek zrušení napadeného ustanovení. Je naopak povinností úřadu, vázaného nálezy Ústavního soudu, rozhodovat v souladu s Ústavou.
78. Nadto zdůraznil Ústavní soud v nálezu sp. zn. II. ÚS 4139/16 riziko, že výklad, podle něhož by se měly finanční náhrady poskytovat v cenách platných k 24. 6. 1991, by mohl vést k tomu, že "stát oprávněným osobám fakticky přestane nabízet adekvátní pozemky a místo toho bude jejich čtvrt století trvající nárok vypořádávat prostřednictvím bagatelních částek". Dále bylo připomenuto, že stav, kdy úřad "dlouhodobě nevyhlašuje veřejné nabídky nebo tak činí v nedostatečném množství, není již řadu let nijak výjimečný". Není proto případná argumentace úřadu, podle níž by byly oprávněným osobám soudy přiznány náhrady přetěžující státní rozpočet, a to v důsledku jejich údajné pasivity při možnosti uspokojit své nároky jinou formou. Stejně tak nemůže být restituentům kladeno k tíži hospodářsky zatěžující vyplácení finančních náhrad za nevydané nemovitosti.
79. Další z námitek představuje údajná nerovnost oprávněných osob, jejichž nároky byly, jsou, potažmo budou vypořádány v různých časových obdobích. Zmírňování některých majetkových křivd trvá již 30 let, a to na základě ne vždy zcela vhodné právní úpravy (což ale nelze vždy klást k tíži demokratickému zákonodárci). Podle Ústavního soudu nelze v praxi plně očekávat, že rozhodnutí o přiznání restitučních nároků budou v každém případě naprosto přesně odpovídat abstraktní zásadě rovnosti, jejíž porušení je obecně závažným ústavněprávním nedostatkem. Uvedené není schválením nahodilosti postupu státních orgánů, ale částečně důsledkem nesouměřitelnosti rychlosti tvorby zákonů a růstu cen nemovitostí. I vzhledem ke složitosti a časové náročnosti zákonodárného procesu, zvláště v citlivých restitučních otázkách, nelze očekávat, že oprávněným osobám budou přiznány naprosto stejně adekvátní náhrady v roce 1991 i v roce 2021. Jakkoli je takové období dostatečně dlouhé pro přijetí alespoň částečně vhodnější zákonné úpravy, není v pravomoci soudů případné nedostatky plně nahradit. Nelze-li jednoznačně usoudit, že by zrušení napadeného ustanovení vedlo k odstranění nebo alespoň zmírnění těchto možných nerovností, a nelze-li po třiceti letech očekávat přijetí nové, praxi a rovnost restituentů jednoznačně zlepšující právní úpravy, není tato námitka dostatečným důvodem pro derogační zásah Ústavního soudu.
80. Vládě lze přisvědčit, že při věcné provázanosti projednávané věci s případy posuzovanými podle zákona o mimosoudních rehabilitacích by se případná nesourodost výkladu mohla přenést i do této další restituční oblasti (viz nálezy výše). V době k závěru se chýlícímu odčiňování křivd způsobených za minulého režimu by byl takový počin nepřiměřeným zásahem do právní jistoty a legitimních očekávání subjektů práva. Bez přičinění zákonodárce by nebyly ani po potenciálním zrušení napadeného ustanovení dány záruky zlepšení aktuální situace. Proto se Ústavní soud přiklání k zachování statu quo, který je už více než tři a půl roku postaven na v obecné rovině jednoznačném výkladu napadeného ustanovení.