VIII.
Obecná východiska
42. Obecně je třeba zdůraznit, že napadená ustanovení zákona o potravinách jsou součástí úsilí mezinárodního společenství (viz níže sub 43 a násl.) i jednotlivých států řešit závažné otázky související s plýtváním potravinami, což má zásadní dopad na sociální a bezpečnostní situaci ve světě i v jednotlivých státech a na další zhoršování životního prostředí. Vše to souvisí s nutností provádět opatření v oblasti zemědělství, rybolovu, dopravy, skladování, prodeje a likvidace potravin. Rozhodl-li se zákonodárce tuto problematiku řešit v rámci České republiky, zapojuje se tak do úsilí celé řady jiných států. Úkolem Ústavního soudu však není hodnotit, zda jsou zvolené prostředky dostačující (k tomu nejsou stanovena žádná závazná měřítka, pouze se vytyčují cíle), nýbrž zda neodporují ústavnímu pořádku, který je třeba pojímat systémově jako celek hodnocený podle zásady koherence. Při hodnocení ústavnosti zásahu do navrhovatelkou uváděných základních práv a svobod je proto třeba vycházet nikoli pouze ze dvou vybraných ustanovení vytržených z kontextu ústavního pořádku a mezinárodních závazků. Napadenou zákonnou úpravu je nutno posuzovat v kontextu s preambulí Ústavy, jejími čl. 1 odst. 1 a 2, čl. 2, 7, 10a, v Listině pak nejen s čl. 1 a 11, nýbrž i s čl. 2 odst. 2 a 3, čl. 3 odst. 1, čl. 4, 26, 30 až 32, 35, 36 a čl. 41 odst. 1. Tento soulad (popř. rozpor) je třeba posoudit jak z hlediska těch, do jejichž právního postavení je zasahováno (oblast zásahových opatření a jejich ústavnost), tak ale i z hlediska těch, kteří s ohledem na svou životní situaci pomoc státu takovou formou potřebují (oblast pozitivního plnění v jejich prospěch opět v rámci ústavního pořádku) a stát s ní ve svém ústavním pořádku počítá již tím, že stanoví, že "vlastnictví zavazuje" a že "státní moc slouží všem občanům" (čl. 11 odst. 3 Listiny ve spojení s čl. 2 odst. 3 in principio Ústavy). Jde tak jen o posouzení, zda při volbě prostředků (cíl je nepochybný) zákonodárce nesáhl po těch, které ústavní pořádek nepřipouští. Tato opatření je přitom třeba chápat i v kontextu mezinárodním a nadnárodním (potravinové právo a politiky EU), neboť jsou jejich součástí, a současně je nutno je brát v úvahu při hodnocení legitimity sledovaného cíle a vhodnosti napadené právní úpravy v rámci testu proporcionality (viz níže).
43. Touto problematikou se tak zabývají pravidelně orgány EU. Již v roce 2012 k tomu zaujal stanovisko Evropský parlament v usnesení ze dne 19. 1. 2012 o zastavení plýtvání potravinami: strategie pro zlepšení účinnosti potravinového řetězce v EU [2011/2175(INI)]. Stejně tak je třeba poukázat na závěry přijaté Radou EU na jejím 3479. zasedání konaném dne 28. 6. 2016 v materiálu O ztrátách potravin a plýtvání potravinami (dostupné na http://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-10730-2016-INIT/cs/pdf) vycházející z odhadů FAO, podle kterých se ztratí či skončí v odpadu ročně téměř třetina, tj. 1,3 miliardy tun veškerých potravin určených pro lidskou spotřebu (viz Měřeno podle hmotnosti. FAO, 2011. Global food losses and food waste - extent, causes and prevention. Řím: OSN FAO). To pak má značné hospodářské, sociální a environmentální dopady, kdy podle studie Mezinárodního panelu pro zdroje v rámci Programu OSN pro životní prostředí (UNEP) nazvané Potravinové systémy a přírodní zdroje (http://www.unep.org/resourcepanel/KnowledgeResources/AssessmentAreasReports/Food/tabid/133335/Default.aspx) stojí ztráty potravin a plýtvání potravinami celosvětové hospodářství 990 miliard USD ročně. Ztráty potravin a plýtvání potravinami vedou k jejich nedostatku a zvyšují podvýživu. Kromě toho se na potraviny, které se nakonec ztratí či vyplýtvají, spotřebuje přibližně čtvrtina vody používané pro zemědělské účely, využije orná půda o rozloze Číny, vyprodukuje přibližně 8 % celosvětových emisí skleníkových plynů a tato situace má zároveň podíl na ztrátě biologické rozmanitosti. V rámci EU se i pro současnost odhaduje, že potravinový odpad představuje hodnotu cca 143 mld. euro [viz Pokyny EU k darování potravin. Sdělení Komise ze dne 25. 10. 2017 (2017/C 361/01) - dále jen "sdělení Komise 2017".]. Tato oblast se proto stala předmětem zájmů nejen vědy [k metodologii hodnocení plýtvání viz např. Thyberg, K. L., Tonjes, D. J. Drivers of Food Wastage and their Implications for Sustainable Policy Development. Technology & Society Faculty Publications, 11, 2016 (dostupné na https://commons. library.stonybrook.edu/techsoc-articles/11)], nýbrž i mezinárodního společenství, a lze ji považovat za otázku obecného zájmu, popř. sledování obecného blaha, což Listina v kontextu posuzované věci vyjadřuje tradičním obratem "vlastnictví zavazuje" (čl. 11 odst. 3 věta první), jak již bylo shora připomenuto.
44. Ústavní soud si je vědom skutečnosti, že zvolené prostředky v zákoně o potravinách směřují sice jen do jedné menší, nicméně z hlediska účelu šetření významné oblasti boje proti plýtvání s potravinami. Tento závěr vyplývá ze zvláštní zprávy, kterou zpracoval Evropský účetní dvůr (viz podrobně na https://www.eca.europa.eu/Lists/ECADocuments/SR16_34/SR_FOOD_WASTE_CS.pdf, dále jen "audit"). Z údajů obsažených v této zprávě vyplývá, že prostředky zabraňující plýtvání s potravinami jsou různě prakticky využitelné, přičemž se dají z hlediska efektivity provádění opatření (viz audit, s. 9) na stupnici od nejúčinnějších po nejméně účinné seřadit takto: 1. předcházení vzniku (co se nevyrobí, to se nezmaří), 2. darování, 3. krmivo, 4. recyklace, 5. jiné využití než potrava nebo krmivo a 6. odstranění. Audit proto doporučuje zejména opatření v oblasti prevence a darování, i když právě v této druhé oblasti auditoři podotýkají, že se zde naráží na problémy výkladu právních předpisů. To je konečně problém, na který navrhovatelka poukazuje v podmínkách České republiky, a proto z hlediska posouzení ústavnosti přijatých zákonných opatření předkládá věc k rozhodnutí Ústavnímu soudu.
45. Pro vyjasnění předmětu řízení Ústavní soud dále připomíná, že podle definice FAO je třeba rozlišovat mezi ztrátou potravin, kterou je snížení množství nebo kvality potravin bez ohledu na důvod, a plýtváním potravinami, které je pak součástí ztráty potravin a rozumí se jím vyhazování nebo alternativní (nepotravinové) využití bezpečných a výživných potravin určených pro lidskou spotřebu, jež probíhá v celém potravinovém řetězci od prvovýroby po konečnou spotřebu v domácnosti (http://www.fao.org/platform-food-loss-waste/food-waste/definition/en). Již zmíněný audit (s. 9 až 10) uvádí, že pro rok 2012 byl odhad plýtvání s potravinami v rámci EU cca 88 mil. tun, přičemž i přes přijímaná opatření a zákonnou úpravu v členských státech EU to pro rok 2020 má být již 123 mil. tun ročně. Pro Českou republiku je možno uvést údaje zdoby přijetí napadené právní úpravy. Podle informace z České podnikatelské rady pro udržitelný rozvoj (Hospodářské noviny 30. 12. 2016 - dostupné též na https://byznys.ihned.cz) se odhaduje, že v České republice se ročně nevyužije cca 729 tisíc tun potravin, tedy 69 kg na jednoho obyvatele (více jak kilogram týdně), jiné odhady hovoří až o 80 kg ročně. Ústavní soud zde podotýká, že si je vědom toho, že metodika a metodologie měření ztrát a plýtvání s potravinami je ve vývoji, a že se tak nutně výsledky měření obecně i v jednotlivých státech rozcházejí (např. pro Polsko se uvádí 180 kg, ale i 247 kg ročně). To nic nemění na závěru o závažnosti této problematiky a potřeby její koordinované regulace (legitimní cíl).
46. Z hlediska efektivnosti opatření se ukazuje, že ve shora uvedených oblastech plýtvání jsou mezi jednotlivými členskými státy EU právě díky opatřením proti plýtvání (ať již v rovině práva, nebo tradiční šetrnosti a dobročinnosti) značné rozdíly. Nejnovější výzkum v rámci Výzkumného projektu FUSIONS financovaného EU (pozn. - projekt Využití potravin k sociální inovaci prostřednictvím optimalizace strategií prevence plýtvání) ve studii Estimates of European food waste levels. FUSIONS. Reducing food waste through social innovation (Stockholm, 31. 3. 2016, dostupné na https://www.eu-fusions.org/phocadownload/Publications/Estimates%20of%20European%20food%20waste%201evels.pdf) v rámci analýzy 28 členských států EU uvádí (s. 4), že v těchto státech (údaje jsou různě spolehlivé) v průměru dochází k tomu, že cca 20 % vyrobených potravin zůstane nevyužito (cca 173 kg na osobu). Přitom největší podíl na plýtvání představují domácnosti - cca 46,5 %, následuje zpracování 16,9 %, restaurace a jídelny 10,5 %, prvotní výroba 9,1 % a konečně prodej 4,6 % (s odchylkami v různých státech). Shora uvedený audit (s. 10) uvádí starší údaje (domácnosti cca 52 %, výroba 23 %, zpracování 17 % a maloobchod 9 %).
47. Dospěl-li zákonodárce po zhodnocení situace v České republice k závěru, že v této oblasti, významné pro zamezení plýtvání potravinami (oblast prodeje - viz sub 44), jsou značné rezervy, nelze jeho snahu tuto oblast řešit právní úpravou samu o sobě považovat za nadbytečnou či dokonce nežádoucí. Z hlediska možností zabránit plýtvání je však zřejmé, že právě v oblasti maloobchodu (zejména pak velkých prodejen) jsou možnosti zabránit plýtvání současně ve spojení s řešením jiných palčivých sociálních otázek největší. V případě jídelen a restaurací je to možné z povahy věci jen velmi omezeně (ani zde ale majitelé na konci prodejní doby jídlo nerozdávají hostům, nýbrž sociálně potřebným), v případě domácností se předpokládá spotřeba bez možnosti kontroly bezpečnosti potravin. Na rozdíl např. od elektrospotřebičů (protože ty je vždy třeba zlikvidovat, nejí se), kde spotřebitel platil při nákupu poplatek za likvidaci tzv. historického elektroodpadu [srov. k tomu nález ze dne 16. 12. 2008 sp. zn. Pl. ÚS 28/06 (N 222/51 SbNU753; 69/2009 Sb.) - všechna rozhodnutí Ústavního soudu jsou dostupná na http://nalus.usoud.cz], tak lze využití nespotřebovaných potravin v domácnostech obtížně právně regulovat (v podstatě by to pro spotřebitele znamenalo zdražení, i kdyby je snědl). V tomto ohledu je proto oblast regulace v zákoně o potravinách vhodně zvolena, přičemž např. v oblasti výroby potravin mohou jít zásahy státu především opačným směrem (srov. např. vybíjení chovů prasat, krav, drůbeže při prevenci nakažlivých chorob nebo dotační programy zaměřené na omezení výroby potravin).
48. Pro úplnost ještě Ústavní soud na úvod obecných východisek pro hodnocení sledovaného cíle konstatuje, že povinnost provozovatelů prodejen poskytovat bezplatně potraviny pro charitativní či humanitární účely pod hrozbou finanční sankce není (jak vyplývá i z přehledu zpracovaného analytickým odborem Ústavního soudu k 25. 9. 2017, A-2017-10-JF) v evropských zemích běžná. Není zakotvena u našich nejbližších sousedů, jako jsou Spolková republika Německo, Rakouská republika a Slovenská republika, není stanovena ani v Italské republice či ve Velké Británii. Současně je třeba vzít v úvahu, že v západních zemích má darování neprodejných potravin a dobročinnost poměrně dlouhou tradici, přičemž v nich byl, často za určité podpory státu (např. formou daňových úlev, státních pobídek či dotací, jako tomu je v Italské republice a ve Velké Británii), vybudován dobře fungující systém distribuce darovaných potravin potřebným osobám; např. v Německu tento systém vznikl již v roce 1993, přičemž na spolkové úrovni působí centrální potravinová banka (Bundesverband Deutsche Tafel e. V.), ve Velké Británii to je dobročinná organizace Akční program v oblasti odpadů a zdrojů (Waste and Resources Action Programme). V Belgickém království je upravena zejména otázka trvanlivosti potravin darovaných potravinovým bankám a možnosti jejich prodloužené doby spotřeby. Ústavní soud však považuje za potřebné připomenout i nedávné rozhodnutí Ústavního soudu Spolkové republiky Německo, podle kterého musí svoboda podnikání a právo na informační sebeurčení v případě porušení předpisů o potravinách a krmivech ustoupit zájmu veřejnosti na informace o takovém porušení, a sleduje proto legitimní cíl (blíže viz BVerfG, Beschluss vom 21. 3. 2018 - 1 BvF 1/13. In: Neue Juristische Wochenschrift, 2018, č. 29, s. 2109-2114). Taková informace (i v této oblasti) může mít v konečném důsledku často tíživější následky pro provozovatele než uložená pokuta.
49. Oproti tomu sankce za to, že vymezené obchody s potravinami neuzavřou dohodu, na jejímž základě by bezplatně poskytovaly potraviny charitativním organizacím, je zakotvena ve Francouzské republice. Ta zřejmě jako první stát na světě (následovaná Českou republikou) po vyhodnocení zkušeností přikročila ke stanovení povinnosti uzavřít smlouvu se současnou pohrůžkou peněžní sankce. Současná právní úprava přidělování potravin je obsažena v čl. L 541-15-6 zákoníku životního prostředí (Code de l'environnement). Jeho bod I stanoví, že do jednoho roku po vyhlášení zákona č. 2016-138 z 11. 2. 2016 o boji proti potravinovému plýtvání (právě tento zákon změnil zákoník životního prostředí) nebo do jednoho roku po jejich otevření nebo od data, kdy jejich prodejní plochy překračují minimální práh (tj. 400 m2), musí maloobchody s potravinami, jejichž prodejní plochy překračují tento práh, nabídnout příslušným charitativním organizacím uzavření dohody, která by upřesňovala, jak budou potraviny na tyto organizace bezplatně převáděny ("sont cédées a titre gratuit", tedy nikoli "sont données"). Na všechny maloobchody, které uzavřely tuto dohodu před vyhlášením zákona o boji proti potravinovému plýtvání, se nahlíží tím způsobem, že naplnily danou povinnost. Bod II předmětného článku zákona potom stanoví, že nerespektování povinnosti předpokládané bodem I bude potrestáno pokutou jako přestupek III. stupně. Podle trestního zákona (Code pénal) by výše této pokuty měla dosahovat (spíše symbolických) 450 euro (srov. čl. 131-13 trestního zákona). Ovšem bod III daného článku stanoví, že distributor v potravinovém sektoru, který záměrně učiní neprodané a ještě poživatelné potraviny nezpůsobilými ke spotřebě (výslovně je např. zakázáno polévat je chlorem), aniž by byla dotčena ustanovení o sanitární bezpečnosti, bude potrestán pokutou ve výši 3 750 euro. Hrozí mu však zároveň doplňkový trest zveřejnění pokuty na vývěsce (la peine complémentaire d'affichage) anebo medializace vyneseného rozhodnutí, a to podle podmínek stanovených čl. 131-35 trestního zákona (vše dostupné např. na https://www.legifrance.gouv.fr). Podstatné jsou pak dopady této úpravy, kdy se Francie dostala do čela celosvětového žebříčku "Food loss and waste" států s nejmenší mírou plýtvání potravinami (viz k tomu shrnutí v Food Sustainability Index. 2017, s. 4 - dostupné na http://foodsustainability.eiu.com/wp-content/uploads/sites/34/2016/09/FoodSustainabilityIndex2017GlobalExecutiveSummary.pdf, kde oproti shora uvedenému průměru 20 % dosáhla 1,8 %, podrobnosti včetně metod výpočtů a hledisek obsahuje materiál Food Sustainability Index Methodology. Dostupné na http://foodsustainability.eiu.com/wp-content/uploads/sites/34/2017/12/BCFN_EIU_FSI_methodology_final.pdf).
50. Ovšem samotná skutečnost, že zakotvení dané povinnosti není v dalších zemích úplně běžné, o samotné ústavní (non)konformitě daného opatření nevypovídá. Je zřejmé, že řešení přijaté Českou republikou není zcela ojedinělé, přičemž nelze pominout ani určité historické odlišnosti, jež spočívají vtom, že v západních evropských zemích má charitativní (tj. dobrovolná) činnost velkou tradici a mediální potenciál, stejně tak jako ohleduplný přístup k životnímu prostředí, takže potřeba přijetí obdobné úpravy nemusí být zákonodárcem chápána jako naléhavá, neboť výsledky dosažené na základě pouhé dobrovolnosti považuje za dostatečné. Souvisí to i s tím, že v naší kultuře je považováno plýtvání potravinami tradičně (zejména po válkách) za závažný etický problém.
51. Úkolem Ústavního soudu však není posuzovat, jaký systém je v podmínkách České republiky vhodnější (to je věcí zákonodárce), ale pouze to, zda příslušná právní úprava obstojí v testu ústavnosti. Za tímto účelem bylo nezbytné posoudit, zda napadenými zákonnými ustanoveními dochází k zásahu do vlastnického práva dotčených subjektů, jak bylo v návrhu tvrzeno, a v kladném případě, zda tak bylo učiněno v ústavněprávních mezích; v tomto rámci Ústavní soud zkoumá, zda daný zásah byl legální (tj. zda byl realizován formou zákona) a legitimní (tj. zda sledoval konkrétní veřejný zájem, popř. směřoval k obecnému blahu) a zda negativa, která se projevují v zásahu do základních práv a svobod provozovatelů potravinářských podniků s prodejní plochou nad 400 m2, nejsou nepřiměřená pozitivům, jež z přijatého opatření pro společnost plynou (tzv. princip proporcionality), takže je po nich nelze z hlediska obecného zájmu společnosti jako celku spravedlivě požadovat.