IX. F
Test proporcionality - shrnutí
93. Ústavní soud ve své ustálené judikatuře zdůrazňuje, že omezení základního práva musí především odpovídat nárokům plynoucím z principu právního státu a naplňovat požadavky vycházející z testu proporcionality - v případech střetů základních práv či svobod s veřejným zájmem nebo s jinými základními právy či svobodami je třeba posuzovat účel (cíl) zásahu ve vztahu k použitým prostředkům, přičemž měřítkem pro posouzení je zásada proporcionality (v širším smyslu). Předmětná právní úprava musí být přesná a zřetelná ve svých formulacích a dostatečně předvídatelná, aby potenciálně dotčeným jednotlivcům poskytovala dostatečnou informaci o okolnostech a podmínkách, za kterých je veřejná moc oprávněna k zásahu do jejich soukromí, a ti případně mohli upravit své chování, aby se nedostali do konfliktu s omezující normou. Rovněž musí být striktně definovány i pravomoci udělené příslušným orgánům, způsob a pravidla jejich provádění tak, aby jednotlivcům byla poskytnuta ochrana proti svévolnému zasahování.
94. Posouzení přípustnosti daného zásahu podle zásady proporcionality (v širším smyslu) zahrnuje tři kritéria. Prvním z nich je posouzení způsobilosti naplnění účelu (nebo také vhodnosti) - je zjišťováno, zda je konkrétní opatření vůbec schopno dosáhnout zamýšleného cíle, jímž je ochrana jiného základního práva nebo veřejného statku. Dále se ve druhém kroku posuzuje potřebnost - je zkoumáno, zda byl při výběru prostředků použit ten, který je k základnímu právu nejšetrnější. Konečně je hodnocena přiměřenost (v užším smyslu), tj. zda újma na základním právu není nepřiměřená ve vazbě na zamýšlený cíl. Opatření omezující základní lidská práva a svobody tedy nesmějí, jde-li o kolizi základního práva či svobody s veřejným zájmem, svými negativními důsledky převyšovat pozitiva, která představuje veřejný zájem na opatřeních [srov. nález ze dne 13. 8. 2002 sp. zn. Pl. ÚS 3/02 (N 105/27 SbNU 177; 405/2002 Sb.)].
95. Test proporcionality ovšem přichází v úvahu jen tam, kde napadená právní úprava nebo veřejnoprávní akt či jiný zásah orgánu veřejné moci prošly hodnocením ústavnosti z hlediska formy a obsahu v obecné rovině. V posuzované věci tak lze konstatovat, že Ústavní soud nezjistil vady v oblasti legislativní pravomoci (Parlament rovněž respektoval právo EU) a ústavních kautel řádného zákonodárného procesu. Stejně tak nebylo zjištěno přímé porušení některé části ústavního pořádku. Např. test proporcionality nepřichází do úvahy v případě porušení ústavních norem - pravidel, na rozdíl od ústavních norem - principů. Je vyloučeno posuzovat, zda uložení trestu smrti, mučení či zavedení cenzury obstojí v testu proporcionality, protože takový zásah je zcela vyloučen v každé situaci.
96. Protože Ústavní soud takovou situaci v posuzované věci neshledal, přistoupil na základě obsáhlé argumentace navrhovatelky k posouzení všech tří aspektů tvořících tzv. test proporcionality.
97. Dospěl přitom k závěru, že účel (cíl) shora specifikovaného zásahu do vlastnického práva dotčených subjektů (hodnocení legitimity cíle viz zejména sub IX. E) lze považovat za přiměřený ve vztahu k použitým prostředkům. V tomto ohledu shledal, že byl naplněn princip způsobilosti naplnění účelu (nebo také vhodnosti), neboť příslušné opatření je nepochybně schopno dosáhnout zamýšleného cíle, jímž je ochrana daného veřejného statku. Nebyl shledán ani rozpor s principem potřebnosti, neboť Ústavnímu soudu není znám šetrnější prostředek (z hlediska daného základního práva), jehož prostřednictvím by bylo možno zamýšleného cíle dosáhnout. Již před účinností napadených ustanovení sice existovalo několik provozovatelů, kteří předmětné potraviny poskytovali dobrovolně, byla jich však jen menší část. Podle veřejně dostupných informací lze totiž předpokládat, že se objem poskytovaných potravin až zpětinásobí (v roce 2017 bylo poskytnuto asi 1 900 tun potravin pro 70 000 potřebných (viz např. údaje, které poskytla České televizi Česká federace potravinových bank, z. s., - ČT 1 Události. 3. 1. 2018, 19.00 hod., totéž dne 4. 1. 2018 na webu https://ct24.českatelevize.cz/regiony/2350567-neprodejne-jidlo-ze-supermarketu-putuje-od-ledna-povinne-charitam). Na konci roku 2018 se již odhadovalo, že celkem to bude v roce 2018 cca 4 200 tun potravin (údaj ředitelky České federace potravinových bank pro rozhlas (dostupné na https://www.irozhlas.cz/zpravy-domov/potravinove-banky-ceska-federace-potravinovych-bank-ministerstvo-prace-a_1811141615_gak). Ústavní soud tyto skutečnosti vnímá tak, že z hlediska významu jde o opatření poměrně zásadní povahy, které je sto reálně přispět k ochraně životního prostředí a dalších hodnot chráněných ústavním pořádkem (legitimní cíl). Úvahy, zda by jinak ke zvýšení jejich počtu přispělo zavedení (skutečných) daňových úlev, případně poskytnutí nějaké formy finanční podpory, nezaručují, že účast bude úplná z hlediska rovnosti a elektivnosti, navíc by takové opatření představovalo další zatížení státního rozpočtu. O v zásadě "rovnocenné" řešení by tak dle názoru Ústavního soudu nešlo.
98. Jde-li o tzv. test přiměřenosti v užším smyslu, v jehož rámci se zkoumá, jestli újma na základním právu není nepřiměřená ve vztahu k zamýšlenému cíli, tj. zda pozitiva plynoucí zdaného opatření (v kolizi daného základního práva s veřejným zájmem) přesahují negativní důsledky, jež z omezení daného základního práva vyplývají. Jak již bylo výše zmíněno při srovnávání oblasti zásahu a oblasti solidárního přispění potřebným, z právního hlediska dochází sice k zásahu do dispozičního oprávnění provozovatelů (vlastníků), nicméně za situace, kdy dotčené subjekty jsou v tomto ohledu i tak omezeny (což je dáno povahou věci ve spojení s právními předpisy, které se týkají zejména nakládání s odpady) a kdy nebylo po roce aplikace napadené právní úpravy ani zjištěno, že by - posuzováno z ekonomického hlediska - byla s danou povinností spojena nějaká neúměrná zátěž. Oproti tomu zde stojí vesměs pozitivní dopady v podobě možnosti zlepšení životní situace sociálně slabých a jednoznačně pozitivní v případě pomoci sociálně slabším. Především pak lze důvodně očekávat, že dané opatření přispěje z dlouhodobější perspektivy ke zlepšení životního prostředí a ochraně dalších hodnot (viz k tomu sub 75, 83, 84), což lze pokládat za jednoznačně pozitivní skutečnost. Ústavní soud proto musí uzavřít, že i v tzv. testu proporcionality (v užším smyslu) napadená ustanovení § 11 odst. 2 zákona o potravinách a s ním spojená část ustanovení § 11 odst. 3 zákona o potravinách obstála.
99. Nebylo proto třeba zabývat se částí § 11 odst. 2 zákona o potravinách vyjádřenou slovy "... neziskové organizaci, která shromažďuje bezplatně potraviny, skladuje a přiděluje je humanitárním nebo charitativním organizacím, které poskytují potravinovou pomoc klientům sociálních služeb; tyto organizace určí ministerstvo rozhodnutím vydaným z moci úřední. Potraviny určené klientům sociálních služeb musí být následně uváděny na trh pouze bezplatně". Jde sice o součást § 11 odst. 2 zákona o potravinách, který byl navržen ke zrušení jako celek, avšak celá argumentace navrhovatelky byla vedena k jeho části in principio, která zní: "Provozovatel potravinářského podniku, který uvádí na trh potraviny v provozovně s prodejní plochou větší než 400 m2, je povinen potraviny, které nejsou v souladu s požadavky stanovenými tímto zákonem nebo přímo použitelným předpisem Evropské unie upravujícím požadavky na potraviny, ale jsou bezpečné, poskytnout bezplatně ... "