IX. E
Existence veřejného zájmu (tzv. legitimita sledovaného cíle)
85. Navrhovatelka ve svém návrhu argumentovala tím, že aby napadená ustanovení bylo možno považovat za opatření ve veřejném zájmu, musel by zde existovat veřejnoprávní prvek spočívající v existenci veřejnoprávní korporace, na niž by byl tento zájem napojen, nebo která jej stanoví, přičemž v dané věci je tento zájem napojen pouze na neziskovou organizaci. Tento názor však Ústavní soud nesdílí. Sama navrhovatelka připouští, že v právní teorii jsou tyto pojmy (veřejný a obecný zájem) často ztotožňovány [srov. např. i Gerloch, A. In: Hendrych, D. a kol. Právnický slovník. Praha, 2009, kde se veřejný zájem označuje za "druh zájmu, který je obecně prospěšný (zejména zájem státu či jiné veřejnoprávní korporace), opak čistě soukromého zájmu"]. Nijak striktně mezi nimi nerozlišuje ani Evropský soud pro lidská práva, ač čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod (obdobně jako čl. 11 odst. 3 Listiny, v případě kterého se ústavodárce touto mezinárodní úmluvou nepochybně inspiroval) oba tyto pojmy obsahuje, dokonce v pozdější judikatuře v obou případech namísto nich používá pojem "legitimní cíl" (srov. Kmec, J., Kosař, D., Kratochvíl, J., Bobek, M. Evropská úmluva o lidských právech. Komentář. 1. vydání, Praha: C. H. Beck, 2012, str. 1277 - 1278, bod 68). Ústavní soud s ohledem na problematický stav teorie (navíc se ještě rozcházející na poli filozofie, etiky, teologie, sociologie či státovědy) nepovažuje za potřebné v tomto směru hlubší rozbor obsáhlé a nejednotné literatury provádět a omezuje se pouze na nejnutnější závěry.
86. Mělo-li být mezi oběma pojmy rozlišováno, lze uvažovat o tom, že obecný zájem (obecné blaho jako jeden z obecných účelů existence státu od dob Aristotelových) je pojem širší, a to v tom smyslu, že se vněm veřejný zájem může projevovat toliko obecně (srov. k tomu již pojem obecné vůle ve srovnání s vůlí a zájmy všech u Rousseaua, J. J. O společenské smlouvě. Praha: V. Linhart, 1949, s. 36 - 37), ve vztahu k celku a jím uznávaným a vyjadřovaným hodnotám (tj. nikoliv jen pro určitý konkrétní případ), resp. zprostředkovaně. Zde jako příklad lze uvést právní úpravu sousedských práv, u níž jde "jen" o soukromé zájmy vlastníků sousedních nemovitostí, nicméně existuje zde (obecně) společenská potřeba tyto vztahy upravit, aby nedocházelo mezi těmito vlastníky ke sporům, které se mohou projevit i v jejich "okolí" (na veřejnosti), což je nakonec i v zájmu sousedů. Ústavní soud dále připomíná, že ústavní ani zákonnou podmínkou nejzávažnějšího zásahu do vlastnického práva, kterým je vyvlastnění, není, že se tak může stát jen ve prospěch státu či nějaké veřejnoprávní korporace, ale vyvlastnitelem může být i osoba soukromého práva (přehled podává např. Handrlica, J. Soukromoprávní osoby nadané expropriačním titulem a jejich oprávnění v rovině veřejného práva. Právní rozhledy, 2014, č. 13/14, s. 473 - 478), je-li jí zákonem přiznán expropriační titul, je přitom sledován i veřejný zájem a bude poskytnuta náhrada.
87. Z tohoto důvodu navrhovatelkou uplatněné kritérium spočívající v personifikaci veřejného zájmu s osobou veřejného práva není sice zcela od věci, neboť to je pravidelným znakem vyvlastnění, nejde však o znak nutný, nehledě na to, že pojem "veřejný zájem" v Listině je pouze určitou abstrakcí množiny konkrétních veřejných zájmů (představa jednoho veřejného zájmu v demokratickém právním státě je úsměvná), které mohou stát, a za časté také ostře stojí proti sobě jako veřejné zájmy univerzální a partikulární či lokální (ochrana životního prostředí a rozšiřování těžebních oblastí, příjmy státu a negativní důsledky těžby nerostů, zájem jedné obce na rozvoji může být v rozporu se zájmem jiné obce - viz např. nález ze dne 8. 11. 2018 sp. zn. I. ÚS 178/15 - ústavní stížnost obce Nové Heřminovy proti stavbě vodní nádrže), stejně jako zpravidla proti sobě stojící zájmy soukromé a veřejné. V případě obecného zájmu či obecného blaha jako jeho objektivního vyjádření (např. ochrana obecně sdílených hodnot vyjádřených v podobě základních práv a v potřebě jejich ochrany státem) se takový střet nepředpokládá (ústavní pořádek prostě zakazuje popravovat, cenzurovat, mučit apod.), ovšem to může platit jen tam, kde se obecný a veřejný zájem neztotožňuje (např. ve Francii, v judikatuře ESLP).
88. Z argumentace vlády plyne, že veřejný zájem, jenž má předmětný zásah do vlastnického práva dotčených subjektů ospravedlňovat, spočívá jednak v poskytnutí sociální pomoci, jednak v ochraně životního prostředí. Jde-li o první případ, navrhovatelka poukázala na to, že charitativní činnost, o niž v souzené věci má jít, byla vždy postavena na dobrovolnosti. Tento argument má však spíše politickou povahu, neboť se v něm odráží pohled na to, jaké má být postavení státu a míra jeho ingerence do postavení a činnosti soukromých osob (srov. § 11 odst. 3 zákona o potravinách), a v praktické podobě se tato dobrovolnost příliš neprojevovala (s čestnými výjimkami - viz rozpravu na 23. schůzi Senátu dne 27. 4. 2016). Z hlediska ústavnosti lze v tomto ohledu veřejný zájem považovat za nepochybně existující, byť se může dílem jevit jako kontroverzní, a to v případě potravin, jež mají být spotřebovány v tuzemsku (ovšem zmírněno vyloučením z prodeje či uvádění na trh). Je tomu tak především z etického hlediska, neboť ve svém důsledku stát dává najevo, že u potřebných osob se mohou uplatnit poněkud nižší nároky, jde-li o uspokojení jejich zcela základních potřeb, než u ostatních. Současně však Ústavní soud nemohl pominout, že stále jde o tzv. bezpečné potraviny, jejichž kvalita je buď de facto shodná s běžnými potravinami (jako je tomu např. u potravin s poškozeným obalem nebo označených nesprávným označením či popisem, které by po případném přebalení mohly být předmětem prodeje), anebo je sice poněkud nižší (např. potraviny s prošlým datem minimální trvanlivosti, ovšem v posuzované věci se nepředpokládá jejich dlouhodobé skladování, nýbrž okamžitá spotřeba), nicméně i jejich prodej je (za sníženou cenu) v daných provozovnách běžný, dokonce za účelem prodeje těchto potravin vznikly specializované prodejny, v nichž nenakupují jen sociálně slabé osoby.
89. Druhý aspekt je ekonomický a jeho "spornost" spočívá v tom, že stát řešení sociálních problémů v určitém smyslu "přenesl" jen na dotčené provozovatele, kteří jsou tak nuceni jednat v rozporu se svými obchodními zájmy (viz sub 76). Současně je však třeba vzít v úvahu, že v České republice existuje státem vybudovaná, poměrně hustá sociální síť, přesto však nemůže (a to z mnoha důvodů, které neleží jen na straně státu) zachytit všechny, co nějakou pomoc nezbytně potřebují (jinak řečeno, stát nemůže být všude). Za tímto účelem vznikají různé veřejně prospěšné organizace, které tuto, v určitém smyslu "doplňkovou" pomoc (tím však Ústavní soud nijak nemíní snižovat její význam) systematicky poskytují. Nejde tedy o situaci, kdy by stát přenášel své základní povinnosti na soukromoprávní subjekty, ale jen o podporu organizací, jež takovýto typ sociální pomoci poskytují.
90. Výše uvedené závěry se ohledně potravin, jež jsou poskytnuty pro humanitární účely, tj. pro hladovějící v zahraničí, však uplatní podstatně menší měrou. Zde totiž lze v zásadě akceptovat případně i jejich nižší kvalitu a není možné ani předpokládat, že by došlo k ovlivnění prodeje u dotčených provozovatelů, neboť od nich stát zpravidla pro tyto účely nenakupuje (zde se obrací přímo na výrobce). Ústavní soud považuje v tomto bodě veřejný zájem za jednoznačně daný, neboť napadené opatření může přispět k plnění mezinárodních závazků České republiky, aniž by to nějak podstatně zatěžovalo jak státní rozpočet, tak i samotné dotčené subjekty. Především pak nemohl Ústavní soud pominout, že napadené opatření sledovalo i další cíl, a to ochranu životního prostředí. Zatímco v případě pomoci sociálně slabým si lze představit, že tato v nějaké části bude státem ponechána v rukou charity, u ochrany životního prostředí prvek "dobrovolnosti" hraje podstatně menší roh, naopak se ukazuje, že v této oblasti je nezbytná striktní regulace (samozřejmě spolu s důslednou osvětou tam, kde možnosti právní regulace jsou omezeny, jako je např. třídění odpadů v domácnostech). Obecně přitom platí, že ochrana životního prostředí naplňuje podmínku veřejného zájmu, nadto je možno připomenout, že příznivé životní prostředí je také hodnotou chráněnou na ústavní úrovni (viz čl. 11 odst. 3 větu třetí a čl. 35 odst. 1 Listiny a čl. 7 Ústavy). Otázkou však je, zda je dán veřejný zájem i v tomto konkrétním případě. Jak bylo výše uvedeno, daná povinnost se týká (může týkat) jen potravin, které by jako odpad skončily ve spalovnách či dokonce na skládkách, a to za stavu, kdy by stále ještě mohly dobře posloužit jako potraviny. Je přitom zřejmé, že z hlediska ochrany přírody by bylo nejlepší, aby odpadu vznikalo co nejméně, a pokud již nějaký vznikne, aby jej bylo možno nějakým způsobem zužitkovat (např. jako druhotnou surovinu) a až v posledním případě ekologickým způsobem zlikvidovat. Napadené opatření nepochybně brání samotnému vzniku odpadu produkovaného velkými prodejnami potravin v nezanedbatelném množství.
91. V této souvislosti nelze pominout také určité výchovné dopady daného opatření. Ústavní soud nevidí důvod zpochybňovat argumentaci vlády, dle níž právě odpad tvořený potravinami představuje v celosvětovém měřítku závažný problém, což potvrzuje i skutečnost, že řada zemí má ve svých programech záměr omezit plýtvání s potravinami a snížit množství takto produkovaného odpadu, nebo již dokonce přijala opatření na legislativní úrovni. Stát přitom i tímto způsobem dává najevo, že každý by měl jednat způsobem šetrným k životnímu prostředí a v tomto hledu měl nést určitý díl své odpovědnosti, včetně samotných občanů. Proto např. ve Francii zmíněná právní úprava povinnosti poskytovat potraviny je spojena s opatřeními ve školní výuce k výchově mládeže k šetření s potravinami a proti jejich plýtvání. Zmíněné přípravné práce v Polské republice pak uvažují o tom, že by plátce daně z neprodejných potravin si mohl pětinu této daně odečíst pro účely propagace šetření potravinami ve svých provozovnách.
92. Navrhovatelka argumentovala také tím, že dané opatření může mít negativní dopad na jiné činnosti, jež jsou rovněž ve veřejném zájmu, jako je poskytnutí potravin zoologickým zahradám či spolkům pečujícím o opuštěná zvířata. Ústavní soud připouští, že tomu tak skutečně může být, nicméně má za to, že z hlediska veřejného zájmu prioritu by měla mít pomoc lidem (což je konečně uznáváno v antropocentrickém založení Listiny). Navíc, protože daná povinnost nemá plošnou povahu, zůstává zde řada subjektů, kterých se daná povinnost netýká, a darovat potraviny nepochybně mohou i dotčení provozovatelé v případě nezájmu humanitárních či charitativních organizací či v případě potravin, které již nejsou tzv. bezpečné, ale stále pro daný účel (tedy pro krmení zvířat) využitelné. Darování potravin jako krmiva by mohlo být jako střet dvou veřejných zájmů posouzeno jedině v podmínkách konkrétního případu.