VIII. b)
Přezkum ústavnosti volebního zákonodárství jako rozhodování zákonodárce "ve vlastní věci" a význam jeho relativní stability v čase (čl. 5 Ústavy, čl. 21 odst. 2 a čl. 22 Listiny)
54. Co bylo právě uvedeno z hlediska možností zákonodárce při přijímání zákonů (prognostická prerogativa zákonodárce), které mají působit do budoucnosti s nejistým výsledkem, má zvláštní podobu v případě volebního zákonodárství a přezkumu jeho ústavnosti. Zatímco v letech 1920 až 1938 platila stejná, jen drobně upravovaná zákonná úprava voleb do obou sněmoven "podle zásady poměrného zastoupení", vletech 1948 až 1971 byl pro téměř každé volby zákonodárného orgánu přijímán nový volební zákon (1948, 1954, 1964), v období 1971 až 1989 zase platila právní úprava, která se prakticky neměnila (ovšem z jiných důvodů než "dokonalost" právní úpravy). Neustálé změny právní úpravy voleb či neustálé pokusy o její změnu sice nelze považovat za neústavní postup, nicméně vytváří prostředí nestability a neumožňují soutěžícím politickým stranám a silám se pravidlům soutěže přizpůsobit.
55. Relativní stabilita právní úpravy organizace voleb, pravidel hlasování a techniky volební reprezentace má přitom v demokratickém právním státě značný význam i z hlediska vytváření pravidel (a pravidelnosti) svobodné soutěže politických stran a politických sil obecně (čl. 5 Ústavy, čl. 22 Listiny). Jinak regulační kapacita volebního zákonodárství pozbývá na významu a nepřispívá k vytváření pevnějších pravidel fungování politického systému demokratického právního státu. Rovněž tak se zpočátku kritizovaným pravidlům dokáží přizpůsobit nejen soutěžící politické strany, nýbrž i voliči (tzv. psychologický aspekt volebních pravidel). Nicméně Ústavní soud zastává názor, že nelze připustit, aby to mohlo mít obdobný význam z hlediska hodnocení ústavnosti jako v případech, které byly uváděny výše sub 50. Volební výsledek musí platit zde a nyní, nemůže čekat na to, až se zákonodárce poučí a až se vše "usadí".
56. Na tom nic nemění ani skutečnost, že další zásadní rozdíl při hodnocení ústavnosti volebního zákonodárství spočívá v tom, že oproti prognostickým řešením (např. v důchodových nebo daňových reformách) je zde požadavek periodického provádění voleb (čl. 21 odst. 2 Listiny), a tím možnosti změny poměrů hlasů mezi stranami. To, co je výhodné jednou pro jednu politickou stranu, může být naopak při následujících volbách výhodné pro druhou politickou stranu, která dosud ve volbách neuspěla. Proto musí Ústavní soud důsledně vycházet pouze z ústavních principů voleb bez ohledu na to, jaké výhody by daná úprava přinesla té které politické straně. Hodnocení různých podob jednotlivých prvků volebního systému a jejich vlivu na výsledek voleb je úkolem politologie a politické sociologie, ale i zde obecně je zastáván názor, že nelze tvrdit, že by v případě změny volebních pravidel dopadly právě tak, jak ukazují výpočty na základě výsledku voleb podle jiných pravidel (Šedo, J. In Havlík, V. a kol. Volby do Poslanecké sněmovny 2013. Brno: Masarykova univerzita, 2014, s. 284). Politologie zde může definovat přednosti a nedostatky jednotlivých volebních systémů z hlediska jejich vlivu zejména na fungování státu a na stranickopolitický systém (stručně a výstižně shrnuje názory na působení poměrného zastoupení z tohoto hlediska např. Blais, A. The Debate over Electoral Systems. International Political Science Review, roč. 1991, č. 3, s. 243 a násl.), jejich hodnocení z hlediska zachování ústavních kautel demokratického právního státu je však úkolem orgánů, kterým je svěřen přezkum ústavnosti volebních zákonů na základě ústavních východisek.
57. V nálezu ze dne 11. 2. 2020 sp. zn. Pl. ÚS 4/17 (148/2020 Sb.), zejména v bodě 95 a násl., poukázal Ústavní soud na význam zvláštní kategorie zákonů, ve kterých parlamenty (i náš) rozhodují tzv. ve vlastní věci. Mezi ně zcela nepochybně spadají volební zákony, což má zásadní význam i pro nároky kladené na přezkum jejich ústavnosti, neboť ty přímo plynou z již připomenutých ústavních kautel čl. 5 Ústavy a čl. 22 Listiny (svobodná či volná soutěž podle férových pravidel). V obsáhlé odborné literatuře na toto téma se tento aspekt volebního zákonodárství a potřeby jeho náročného přezkumu označuje výstižně jako "podjatost volebního zákonodárce" (viz Meyer, H. Demokratische Wahl und Wahlsystem. In Handbuch des Staatsrechts. Sv. III. Heidelberg: C. F. Müller Verlag, 2005, s. 540).
58. Ochrana politické soutěže a základních práv a svobod se zde projevuje ve třech rovinách. Ústavní soud musí respektovat zachování požadavků rovnosti (čl. 18 odst. 1 Ústavy, čl. 21 odst. 4 Listiny) a ochrany menšiny (čl. 6 Ústavy) v přístupu do zákonodárného sboru, jak to vyžaduje zásada poměrného zastoupení nejen z hlediska tzv. malých politických stran (zpravidla parlamentní opozice). Současně však je třeba vidět, že jinak proti sobě stojící politické strany v zákonodárném sboru (včetně v něm zastoupených tzv. malých politických stran) mohou mít i společný zájem na tom, aby omezily šance mimoparlamentních stran se do něj dostat (lze též označit jako problém jednání v tzv. zlé víře v ústavním právu - názorně novela ZVP provedená zákonem č. 204/2000 Sb.). Pouhá zkušenost, že z velkých stran se mohou stát strany malé (vláda na čas zejména podle čl. 21 odst. 2 Listiny), jak tím bylo argumentováno např. při přijetí novely ZVP provedené zákonem č. 204/2000 Sb., není právně přijatelnou zárukou toho, že se tak nebude dít, tedy že k takové manipulaci nebude docházet. Konečně třetím hlediskem (třecí plochou) je stanovení pravidel, která omezují svobodu výběru na straně voličů (přísně vázané kandidátní listiny, omezený počet preferenčních hlasů, nepřímo uzavírací klauzule, různá velikost volebních krajů, a tím i šancí voličů). Všechny tyto aspekty je nutno hodnotit v komplexu přezkumu ústavnosti ZVP ve spojení s ostatními požadavky na férovou úpravu voleb a volebního práva. S tím souvisejí i občasné námitky proti tomu, že se volební zákonodárství mění těsně před volbami. Zde Ústavní soud považuje za potřebné zdůraznit, že tento požadavek souvisí především s právě uvedenou problematikou "zákonodárství ve vlastní věci", nikoli s nutností úprav volebního zákona v důsledku zjištěné neústavnosti. Nelze považovat za legitimní, pozmění-li většina v zákonodárném sboru, které hrozí volební porážka, právní úpravu ve svůj prospěch (pravidla kandidování, vedení volební kampaně, změna volební formule zejména z většinového volebního systému na poměrné zastoupení). Něco jiného je právě posuzovaný případ, kdy je změnu nutno (i když i bez ní by bylo možno zjistit ústavně konformně výsledek voleb a rozdělit mandáty mezi kandidující politické strany) provést z důvodu vnějšího zásahu, kdy zákonodárce musí respektovat podle čl. 89 odst. 2 Ústavy rozhodnutí Ústavního soudu nebo hrozí-li bezprostředně problémy pro zjišťování volebního výsledku (např. vadná úprava seznamů voličů - viz níže případ Purcell versus Gonzales v USA ve volbách v roce 2006 nebo rozhodování o přípustnosti kandidatury - rozhodnutí Timmons versus Twin Cities Area New Party. K tomu podrobně Lowenstein, D. H., Hasen, R. L. Election Law. Cases and Materials. 3. vyd. Durham, North Carolina: Carolina Academie Press, 2004, s. 558 - 569). V případě, že zákonodárce zasáhne do volebního zákona z důvodu reakce na vykonatelný nález Ústavního soudu, nelze to proto považovat za neústavní projev libovůle zákonodárce, drží-li se v mezích výkladu provedeného Ústavním soudem.
59. V nyní posuzované věci jde o napadení právní úpravy provádějící požadavky (viz výše) zásad poměrného zastoupení a principů volebního práva. Zde Parlament upravuje otázky svěřené zákonu (čl. 20 Ústavy, čl. 21 odst. 3 Listiny) a týkající se přímo složení Poslanecké sněmovny. Provedení těchto požadavků v rovině podústavního práva je z hlediska pravidel zákonodárného procesu v rukou většiny přítomných v obou komorách Parlamentu podle čl. 39 odst. 1 a 2 Ústavy, nikoli většiny počítané ze všech členů komory Parlamentu, což je jen částečně vyvažováno požadavky čl. 40 Ústavy a § 2 zákona č. 300/2017 Sb., o zásadách jednání a styku Poslanecké sněmovny a Senátu mezi sebou a navenek a o změně zákona č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny, věznění pozdějších předpisů, (stykový zákon).
60. Tím spíše je třeba zachovat všechny ústavní kautely [viz jako příklad ústavní zákon č. 195/2009 Sb., o zkrácení pátého volebního období Poslanecké sněmovny, a jeho zrušení nálezem ze dne 10. 9. 2009 sp. zn. Pl. ÚS 27/09 (N 199/54 SbNU 445; 318/2009 Sb.)] vyžadované při úpravě politické soutěže obecně a volební soutěže zvlášť, jak to v případě uplatnění politických práv vyžadují čl. 5 a 6 Ústavy a čl. 3 odst. 1, čl. 21 a 22 Listiny tak, aby v této soutěži nebyly znevýhodňovány menší politické strany, popř. vyřazováni političtí konkurenti, jak to právě v posuzované věci namítá navrhovatelka. Je to o to závažnější, že v rámci politické soutěže jsou volby klíčovým prostředkem realizace suverenity lidu a práva na účast na správě veřejných věcí (čl. 2 odst. 1 Ústavy a čl. 21 odst. 1 Listiny). Právě sdružování se v politických stranách a politických hnutích slouží občanům k účasti na politickém životě společnosti a zejména na vytváření zákonodárných sborů (§ 1 odst. 1 zákona č. 424/1991 Sb., o sdružování v politických stranách a v politických hnutích, ve znění zákona č. 117/1994 Sb.). Protože právě takováto sdružení jsou již z povahy věci nositeli práva na poměrné zastoupení v Poslanecké sněmovně podle čl. 18 odst. 1 Ústavy (zde dochází k subjektivizaci zásady volebního práva), princip rovnosti volebního práva zde musí být vztažen nejen na výkon volebního práva občanů, nýbrž i na účast politických stran ve volební soutěži v širším smyslu, tedy i v pravidlech pro účast v ní a pro zjištění volebního výsledku.
61. Vzhledem k tomu, že pravidlo vlády na čas podle čl. 21 odst. 2 Listiny se může reálně uplatnit jen při zachování těchto požadavků, je ochrana ústavnosti zákonné úpravy volebních pravidel zásadním problémem demokratického právního státu podle čl. 1 odst. 1 Ústavy, neboť volební soutěž a zjištění jejího výsledku podle pravidel, která si nastaví většina ve svůj prospěch v rozporu s požadavky ústavního pořádku, je pouze fiktivní, zejména není-li volební zákonodárství též relativně stabilní. Ústavní soud ve své funkci soudního orgánu ochrany ústavnosti podle čl. 83 Ústavy je proto povolán v každé situaci nastavení a zachování těchto zásad a pravidel (spolu s ostatními součástmi soudní moci) ochránit, ukáže-li se - jako v nyní posuzované věci - že většina se otázkou právní úpravy, která by odstranila namítané ústavní vady volebního zákonodárství, odmítá zabývat (viz k tomu např. sub 47 až 49).
62. Na uvedeném nic nemění další specifikum přezkumu ústavnosti volebních zákonů, zejména pak ZVP. Ústavní soud zde posuzuje nejen procesní, kompetenční, obsahové a právní aspekty napadené právní úpravy, nýbrž nepřímo ovlivňuje i možnost jiných volebních výsledků než těch, které by byly dosaženy [bez ohledu na to, co je uvedeno sub VIII. c)] při platné právní úpravě. Jako nezávislý a nestranný arbitr volební soutěže (spolu s ostatními soudy - čl. 81 Ústavy) současně přezkoumává ústavnost jejich úpravy pod zorným úhlem skutečnosti, že tato úprava je právě oním "zákonodárstvím ve vlastní věci". To je ovšem jen objektivní skutečnost (viz obsáhle na příkladu rozhodování o poslaneckých platech a náhradách Lang, H. Gesetzgebung in eigener Sache. Tübingen: Mohr Siebeck, 2006, obecně zejm. s. 16 - 46 a v parlamentním rozhodování s. 275 a násl.). S tím se nutně pojí další hledisko, tj. hodnocení, zda zákonodárce (většina v zákonodárném sboru) nezneužil svou pozici a při úpravě voleb nejednal ve zlém úmyslu (zlé víře), ač svůj postup odůvodňoval legitimním cílem (viz na mnoha příkladech k možnostem soudního přezkumu Pozen, D. E. Constitutional Bad Faith. Harvard Law Review, sv. 129, č. 4, roč. 2016, s. 885 - 955, zejm. s. 905 a násl., s kritikou tolerance Nejvyššího soudu při jednání zákonodárce ve zlé víře). Není pochyb, že k takovému závěru došel Ústavní soud v případě přezkumu ústavnosti ZVP, ve znění zákona č. 204/2000 Sb., v roce 2001 v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 42/2000, nicméně (stejně jako v USA) nešlo o samostatný důvod pro zrušení zákona. Jinak platí, že subjektivní pohnutky jednání aktérů politického života jsou zpravidla zahrnuty pod pojmy sledování legitimního cíle, vhodnosti a potřebnosti v testu proporcionality zásahu veřejné moci, popř. při možném hodnocení hrubého porušení součástí ústavního pořádku.
63. Ústavní soud proto v rámci hodnocení ústavnosti napadených ustanovení ZVP v nynějším případě nemůže odhlédnout od právě uvedených hledisek s vědomím, že argumentace "zlou vírou", snahou o zneužití postavení stávající většiny nemůže být samostatným důvodem pro jejich zrušení, nepřesáhne-li současně meze ústavního pořádku. A to ani v případě, kdy se zákonodárce jako v případě napadených ustanovení ZVP pokusil "obejít" závěry nálezu sp. zn. Pl. ÚS 42/2000. Konečně jednání zákonodárce (vítěze voleb) ve zlé víře (byť jinak označené) se dostává i na pořad jednání Evropského soudu pro lidská práva či Soudního dvora Evropské unie zejména tam, kde tato většina rozhoduje na poli označovaném právě jako "zákonodárství ve vlastní věci". Pro úplnost Ústavní soud považuje za potřebné dodat, že od právní úpravy je třeba odlišit problematiku zneužití jinak férové právní úpravy (podrobně k typologii zneužití a možnostem manipulace prvky volebního systému např. Birch, S. Electoral Malpractice. Oxford: Oxford University Press, 2011, s. 27, s. 52 a násl.).