III.
V souladu s ustanovením § 42 odst. 3 zákona o ústavním soudu byl návrh zaslán též Veřejnému ochránci práv. Podle jeho obsáhlého vyjádření jsou ustanovení § 8 odst. 4 a § 41 odst. 2 zákona v rozporu s ustanoveními čl. 1 a čl. 79 odst. 3 Ústavy a čl. 4 odst. 1 a 2, čl. 7 odst. 1, čl. 10 odst. 2 a čl. 32 Listiny, neboť představují nepřípustnou delegaci normotvorby na výkonný orgán (Ministerstvo práce a sociálních věcí) a umožňují úpravu mezí základních práv a svobod podzákonnou právní normou.
Ustanovení čl. 79 odst. 3 Ústavy zmocňuje ministerstva vydávat právní předpisy pouze na základě zákona a v jeho mezích. Omezení delegace normotvorby je jedním z tradičních a klíčových aspektů dělby moci a systému brzd a vzájemných vyvážení. Proto i ústavní pořádek České republiky dovoluje zákonodárci, aby za určitých podmínek zmocnil výkonné orgány k vydávání podzákonných právních předpisů. Zmocnění musí být výslovné a obsah podzákonného předpisu musí být v souladu se zákonem, který provádí. Pokud však Parlament rezignuje na stanovení mezí a blanketně zmocní exekutivu k tornu, aby řekla, co je právo, jaká jsou práva a povinnosti osob nebo jaké jsou pravomoci a povinnosti správních úřadů, pak porušuje zásadu omezené delegace normotvorby, a tak porušuje i principy dělby moci.
V této souvislosti Veřejný ochránce práv připomněl, že také ústavní soud se těmito otázkami již zabýval a poukázal zejména na nález č. Pl. ÚS 35/95, publikovaný pod č. 206/1996 Sb. a uveřejněný ve Sbírce rozhodnutí, svazek 5, nález č. 64.
Ve stejném smyslu se k otázkám delegace normotvorné pravomoci ústavní soud vyslovil i v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 45/2000, publikovaném pod č. 96/2001 Sb. a uveřejněném ve Sbírce rozhodnutí, svazek 21, nález č. 30, a v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 5/01, publikovaném pod č. 410/2001 Sb. a uveřejněném ve Sbírce rozhodnutí, svazek 24, nález č. 149.
Zákon v ustanoveních, jejichž zrušení je navrženo, zavádí do českého právního řádu pojem "smluvní rodina", aniž by jej blíže vymezil. Mezí, kterou zákonodárce pro ministerskou vyhlášku a pro rozhodování diagnostických ústavů o umístění dítěte do smluvní rodiny stanovil, je pouze to, že půjde o zvláště odůvodněný případ a že to bude vyžadovat zájem dítěte. Na jiném místě zákon demonstrativně uvádí, že do smluvních rodin mohou být umísťovány děti, u kterých pobyt v kolektivu není vhodný. Více ustanovení o institutu smluvní rodiny zákon neobsahuje a zmocňuje ministerstvo, aby vyhláškou stanovilo "podrobnosti pro výběr a přípravu smluvních rodin a podrobnosti spolupráce a kontroly těchto rodin".
Vzhledem k velmi kusé úpravě v zákoně je zřejmé, že spíše než stanovit podrobnosti by vyhláška musela upravit základní prvky tohoto zcela nového institutu. Zákonodárce tak rezignoval na stanovení cíle a účelu výchovy a péče o dítě ve smluvní rodině (zda má jít o péči dočasnou, překlenovací nebo naopak o dlouhodobou, třeba i s možnou perspektivou budoucího osvojení). Není stanoven režim "smlouvy" o umístění dítěte do smluvní rodiny, nejsou vymezeny její základní náležitosti, základní práva a povinnosti účastníků, není definován pojem smluvní rodiny a není stanoveno, kdo smluvní rodinou být nemůže. Nejsou stanoveny povinnosti členů smluvní rodiny a není vymezena jejich odpovědnost. Zákon nestanoví žádné kvalifikační předpoklady pro členy smluvních rodin, nevyžaduje například, aby jejich psychická způsobilost byla zjištěna psychologickým vyšetřením, jako je tornu u pedagogických pracovníků zařízení (srov. ustanovení § 18 a 19 zákona), nebo aby prošli nezbytnou přípravou. Nejsou vymezena práva a povinnosti dítěte umístěného do takové smluvní rodiny. Chybí úprava vztahů mezi smluvní rodinou, dítětem a jeho zákonnými zástupci (rodiči). Není upraven rozsah, výše a způsob úhrady nákladů za výkon péče ve smluvní rodině. Není upravena působnost ministerstva nad smluvními rodinami, nejsou upraveny sankce za porušení povinností při výkonu péče ve smluvní rodině, chybí dozor nad dodržováním právních předpisů atd. Z tohoto výčtu tedy podle Veřejného ochránce práv jednoznačně vyplývá, že práva a povinnosti osob zúčastněných na tomto institutu a pravomoci správních úřadů by musely být stanoveny vyhláškou ministerstva, aby se tento institut vůbec mohl stát funkčním.
Institut smluvní rodiny je zasazen do kontextu výkonu ústavní výchovy nebo ochranné výchovy. V jeho rámci se mají uplatňovat práva rodičů a dětí od sebe odloučených soudním rozhodnutím, často proti jejich vůli. Rozhodnutí diagnostického ústavu o umístění dítěte do smluvní rodiny je bezesporu dalším zásahem do práva na respektování rodinného a soukromého života dítěte a jeho rodiny (čl. 8 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod). Úprava zásahů do základních práv a svobod je však podle čl. 7 odst. 1, čl. 10 odst. 2 a čl. 32 Listiny vyhrazena zákonu. Uplatnit lze též obecný princip vyjádřený v čl. 4 odst. 1 Listiny, podle něhož lze povinnost ukládat pouze na základě zákona a v jeho mezích a jen při zachování základních práv a svobod. Nelze proto připustit, aby práva a povinnosti osob zúčastněných na tomto institutu byla vymezena jinými předpisy než zákonem. Jinak by se sféra základních práv a svobod dostala pod pravomoc moci výkonné, která k takovým pravomocím není oprávněna (srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 35/95). Nelze také připustit, aby podzákonný právní předpis vymezil případy, meze a způsoby, za nichž lze uplatňovat státní moc vůči osobám zúčastněným na institutu smluvní rodiny (čl. 2 odst. 3 Ústavy).
Veřejný ochránce práv zdůraznil, že ustanovení zákona, kterými je úprava těchto otázek svěřena vyhlášce ministerstva, jsou v rozporu s ustanoveními čl. 1 a čl. 79 odst. 3 Ústavy a s ustanoveními čl. 4 odst. 1 a 2, čl. 7 odst. 1, čl. 10 odst. 2 a čl. 32 Listiny, a měla by proto být ústavním soudem zrušena.
Podle Veřejného ochránce práv jsou ustanovení § 5 odst. 1 poslední věty a § 8 odst. 4 zákona v rozporu s čl. 1 Ústavy, podle něhož je Česká republika demokratickým právním státem, neboť jsou neurčitá. Dodal, že podle konstantní judikatury ústavního soudu je jedním z principů právního státu princip právní jistoty a z toho plynoucí požadavek na jasnost a určitost zákona. V této souvislosti odkázal na nález sp. zn. Pl. ÚS 16/93, publikovaný pod č. 131/1994 Sb. a uveřejněný ve Sbírce rozhodnutí, svazek 1, nález č. 25.
Neurčité vymezení institutu smluvní rodiny se mj. projevuje i v ustanovení § 8 odst. 4 zákona, podle něhož jsou prostřednictvím smluvních rodin "zabezpečovány úkoly diagnostického ústavu". Lze si jen obtížně představit, jak by byla smluvní rodina schopna zabezpečovat úkoly diagnostické, vzdělávací, terapeutické, výchovné a sociální, organizační, související s umísťováním dětí do zařízení, a konečně i úkol koordinační (srov. ustanovení § 5 odst. 2 zákona). Jde o úkoly velmi odborné, zajišťované v diagnostických ústavech týmem odborníků, kterým je pro plnění těchto úkolů svěřena řada pravomocí a je jim i zajištěno materiální zázemí. Také podmínky, za nichž lze dítě umístit do smluvní rodiny ("ve zvláště odůvodněných případech, vyžaduje-li to zájem dítěte"), jsou formulovány příliš neurčitě. Intenzita této neurčitosti je tak vysoká, že vylučuje možnost stanovení normativního obsahu daných ustanovení i pomocí obvyklých interpretačních postupů.
Podle závěru Veřejného ochránce práv by měl Ústavní soud ustanovení zákona týkající se institutu smluvní rodiny zrušit, protože pro svou neurčitost jsou v rozporu s ustanovením čl. 1 Ústavy.
Zavedení institutu smluvní rodiny do zákona o výkonu ústavní nebo ochranné výchovy je podle Veřejného ochránce práv cizím prvkem, který se vymyká smyslu a účelu zákona, tj. úpravy výkonu ústavní výchovy nebo ochranné výchovy ve školských zařízeních. Předkladatelé pozměňovacího návrhu, kterým byl institut smluvní rodiny do textu zákona včleněn, se zřejmě inspirovali slovenskou úpravou obsaženou v zákoně č. 195/1998 Z. z., o sociálnej pomoci. Podle § 26 tohoto zákona může dětský domov poskytovat péči v rodinách pro profesionální výkon náhradní péče (tzv. profesionální náhradní rodina), které poskytují dětem péči a výchovu ve vlastním rodinném prostředí, mimo dětský domov. Na rozdíl od české úpravy tzv. smluvní rodiny jde o péči dětského domova poskytovanou profesionály - zaměstnanci dětského domova ve vlastním rodinném prostředí. Profesionální rodič za svou práci pobírá plat, jeho práce je řízena a kontrolována a má stanovenu náplň práce.
Podle Veřejného ochránce práv pochybnosti vzbuzuje i zmocnění Ministerstva práce a sociálních věcí k vydání vyhlášky o podrobnostech pro výběr a přípravu smluvních rodin a o podrobnostech spolupráce a kontroly těchto smluvních rodin s diagnostickým ústavem. Ústředním orgánem státní správy pro školská zařízení je totiž podle ustanovení § 7 kompetenčního zákona (zákona č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České socialistické republiky, ve znění pozdějších předpisů) Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy, které je také ústředním správním úřadem pro výkon ústavní a ochranné výchovy ve školských zařízeních (srov. ustanovení § 4 odst. 6 zákona). Je tedy nepochopitelné, proč podrobnosti o organizačním postupu diagnostického ústavu při přijímání, umísťování, přemísťování a propouštění dětí má vyhláškou stanovovat Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy (§ 5 odst. 13), zatímco podrobnosti pro výběr a přípravu smluvních rodin, podrobnosti spolupráce a kontroly těchto smluvních rodin s diagnostickým ústavem, mají být stanoveny vyhláškou Ministerstva práce a sociálních věcí.