VIII.
Přezkum procedury přijetí napadených zákonných ustanovení
74. Rozsah přezkumné pravomoci Ústavního soudu stanovuje čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy a § 68 odst. 2 zákona o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb. Podle čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy Ústavní soud rozhoduje o zrušení zákonů nebo jejich jednotlivých ustanovení, jsou-li v rozporu s ústavním pořádkem. Podle § 68 odst. 2 zákona o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb., pak Ústavní soud při takovém rozhodování posuzuje obsah zákona z hlediska souladu s ústavními zákony a zjišťuje, zda byl zákon přijat a vydán v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem.
75. Navrhovatelka se od počátku výslovně domáhala přezkumu všech ustanovení, která jsou výsledkem novelizace provedené zákonem č. 253/2023 Sb. Ústavní soud se proto musel zabývat tím, zda byl tento zákon přijat a vydán v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem.
76. Ústavní soud shledal, že zákon č. 253/2023 Sb. byl přijat a vydán v mezích Ústavou stanovené kompetence. Navrhovatelka proti tomu ostatně žádné námitky nevznesla, její argumentace se soustřeďuje na vady legislativního procesu. Dále se proto Ústavní soud zabýval tím, zda byl zákon č. 253/2023 Sb. přijat ústavně předepsaným způsobem.
77. Ústavní soud se k posuzování ústavnosti legislativního procesu v řízení o zrušení zákonů a jiných právních předpisů podle § 64 a násl. zákona o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, vyjádřil již mnohokrát.
78. Dosavadní judikatura Ústavního soudu stojí na východisku, že z protiústavního legislativního procesu nemůže vzniknout ústavně konformní legislativní akt [srov. nálezy sp. zn. Pl. ÚS 7/22 ze dne 13. 9. 2022 (317/2022 Sb.), bod 67; Pl. ÚS 6/21 ze dne 22. 6. 2021 (N 121/106 SbNU 312; 301/2021 Sb.), bod 48; Pl. ÚS 30/16 ze dne 7. 4. 2020 (N 67/99 SbNU 258; 254/2020 Sb.), bod 40; či Pl. ÚS 5/02].
79. Ústava vymezuje pouze základní rámec legislativního procesu. Součástí požadavků na zákonodárný proces však nejsou jen relativně určitá procesní pravidla (např. úprava zákonodárné iniciativy podle čl. 41 Ústavy), ale i některé zastřešující principy jako třeba princip demokratického a právního státu (čl. 1 odst. 1 Ústavy), princip volné soutěže politických stran (čl. 5 Ústavy), princip většinového rozhodování či princip ochrany menšin (čl. 6 Ústavy), za kterou je nutno v tomto kontextu považovat zejména parlamentní opozici [srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 21/14 ze dne 30. 6. 2015 (N 122/77 SbNU 759; 199/2015 Sb.), bod 124; a dále také nálezy sp. zn. Pl. ÚS 30/23, bod 77; či sp. zn. Pl. ÚS 53/10 ze dne 19. 4. 2011 (N 75/61 SbNU 137; 119/2011 Sb.), bod 107].
80. Podrobněji upravují legislativní proces zejména jednací řády obou komor Parlamentu. Dalším pramenem tzv. parlamentního práva jsou usnesení jednotlivých komor Parlamentu vydaná na základě § 1 odst. 2 jejich jednacích řádů (tzv. autonomní usnesení). Významná je rovněž ustálená (a ústavně souladná) praxe parlamentní komory a jejích orgánů [viz nálezy sp. zn. Pl. ÚS 55/10 ze dne 1. 3. 2011 (N 27/60 SbNU 279; 80/2011 Sb.), bod 63; nebo Pl. ÚS 77/06, bod 38]. Jsou to tedy především jednací řády jednotlivých komor Parlamentu, jimiž jsou jednotlivé ústavní principy zákonodárného procesu účinně garantovány a promítány do praxe, přičemž tyto principy jsou určující při výkladu a aplikaci jednotlivých ustanovení jednacích řádů [sp. zn. Pl. ÚS 1/12 ze dne 27. 11. 2012 (N 195/67 SbNU 333; 437/2012 Sb.), bod 205; Pl. ÚS 77/06, bod 38].
81. Vady v legislativním procesu ovšem mohou založit protiústavnost posuzovaného zákona pouze tehdy, odporují-li vady nějaké normě plynoucí z ústavního pořádku. Role Ústavního soudu se nemůže redukovat na přezkum stovek procedurálních pochybení obou sněmoven a jejich řídících orgánů, aniž by tato pochybení měla jakýkoli dopad na posouzení materiální ústavnosti právního řádu (nález Pl. ÚS 7/22, bod 118). Ústavní soud proto opakovaně zmiňoval, že musí jít o "přímé a podstatné porušení" pravidel legislativního procesu a zároveň takové porušení "dosahuje ústavněprávní dimenze". Není totiž úlohou Ústavního soudu být ochráncem "pouhé" zákonnosti parlamentní procedury [srov. nálezy sp. zn. Pl. ÚS 15/22 ze dne 15. 5. 2024 (208/2024 Sb.), bod 87; Pl. ÚS 7/22, bod 67; Pl. ÚS 6/21; Pl. ÚS 30/16, bod 40; Pl. ÚS 55/10 či Pl. ÚS 7/03 ze dne 18. 8. 2004 (N 113/34 SbNU 165; 512/2004 Sb.)]. V nálezu Pl. ÚS 6/21 (bod 45) Ústavní soud shrnul, že "se drží zásady zdrženlivosti a ruší právní úpravu výjimečně, nebyla-li v rámci zákonodárného procesu dodržena jeho esenciální pravidla a pochybení dosahuje ústavněprávních rozměrů".
82. V posuzovaném případě navrhovatelka vznesla dvě námitky týkající se ústavnosti legislativního procesu. Zaprvé, část zákona č. 253/2023 Sb. byla podle jejího názoru přijata na základě přílepku, tedy neústavního pozměňovacího návrhu poslance Jakuba Michálka. Zadruhé, byla protiústavně omezena parlamentní debata, neboť rozprava ve třetím čtení návrhu zákona byla ukončena za situace, kdy do ní ještě byli přihlášeni řečníci. V tomto pořadí se oběma námitkami zabýval i Ústavní soud.