IV/b.
K (ne)zákonnosti postupu ministerstva s ohledem na nález sp. zn. Pl. ÚS 38/17
38. Uvedená východiska nebyla IV. senátem respektována. Předně neobstojí závěr, že Ústavní soud rozhodl o odkladu vykonatelnosti nálezu sp. zn. Pl. ÚS 38/17 jen proto, aby poskytl zákonodárci dostatečný časový prostor k úpravě zákona, aniž by bylo možné zrušenou zákonnou úpravu pro její neústavnost používat v období od vyhlášení nálezu ve Sbírce zákonů do dne jeho vykonatelnosti (viz bod 14 tohoto stanoviska).
39. Je namístě připomenout znění § 13 odst. 3 zákona o střetu zájmů (ve znění účinném od 1. 9. 2017 do 30. 6. 2022): "Každý má právo bezplatně nahlížet prostřednictvím veřejné datové sítě v rozsahu stanoveném tímto zákonem do registru oznámení. Oznámení veřejných funkcionářů uvedených v § 2 odst. 1 jsou dostupná bez předchozí žádosti. Do oznámení veřejných funkcionářů uvedených v § 2 odst. 2 je možné nahlížet na základě žádosti." Na toto ustanovení navazuje § 14b zákona o střetu zájmů, který vymezil rozsah zpřístupněných údajů pro jednotlivé skupiny veřejných funkcionářů. Povinnost veřejného funkcionáře strpět zpřístupnění informací o své osobě, které jsou součástí jím podaných oznámení, je tak vyjádřena v obou uvedených ustanoveních, vytvářejících rozhodnou zákonnou úpravu nahlížení do registru oznámení. Právě z tohoto důvodu se zjištěná neústavnost, byť samotný způsob nahlížení byl upraven jen v § 13 odst. 3 zákona o střetu zájmů, týkala i § 14b odst. 1 písm. a) až c) zákona o střetu zájmů (srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 38/17, bod 143).
40. Nemohlo-li by ministerstvo po vyhlášení nálezu sp. zn. Pl. ÚS 38/17 ve Sbírce zákonů umožnit nahlížení způsobem podle § 13 odst. 3 vět první a druhé a § 14b odst. 1 písm. a) až c) zákona o střetu zájmů, ačkoli by předmětná zákonná úprava navzdory své neústavnosti nadále zůstala platnou a účinnou, znamenalo by to, že by tuto zákonnou úpravu po dobu odkladu vykonatelnosti nebylo možné použít vůbec. Ustanovení § 13 odst. 3 vět první a druhé zákona o střetu zájmů, které ve věci sp. zn. Pl. ÚS 38/17 nebylo napadeno návrhem žádné ze skupin senátorů, a tudíž nebylo předmětem uvedeného řízení, by sice nadále umožňovalo každému nahlížet bez předchozí žádosti, nebyl by však vymezen rozsah nahlížení, a nebylo by tak do čeho nahlížet. Není vůbec zřejmé, jaký význam měl mít podle IV. senátu za této situace odklad vykonatelnosti, neumožňoval-li by po přechodnou dobu použití této, byť neústavní, zákonné úpravy.
41. Snad jediný možný smysl takovéhoto řešení by mohl spočívat v předejití tomu, aby okamžité zrušení § 14b odst. 1 písm. a) až c) zákona o střetu zájmů vedlo u veřejných funkcionářů podle § 2 odst. 1 zákona o střetu zájmů k umožnění nahlížení do všech informací obsažených v registru oznámení, tedy i těch, jejichž zpřístupnění zrušená zákonná úprava neumožňovala. Takovýto výklad ale neobstojí již z toho důvodu, že § 13 odst. 3 zákona o střetu zájmů vyžadoval specifikaci rozsahu přípustného nahlížení (viz nález sp. zn. Pl. ÚS 38/17, bod 142). Je navíc obecně známou skutečností, že tento výklad nezaujalo ani ministerstvo, které po 31. 12. 2020, kdy se nález sp. zn. Pl. ÚS 38/17 stal vykonatelným, informace z rejstříku oznámení s ohledem na nepřijetí nové zákonné úpravy přestalo poskytovat (znepřístupnění údajů pro takovýto případ předpokládal i nález sp. zn. Pl. ÚS 38/17, bod 144; nová zákonná úprava byla přijata až s účinností od 1. 7. 2022 novelou zákona o střetu zájmů provedenou zákonem č. 180/2022 Sb.).
42. Důvod odkladu vykonatelnosti nelze spatřovat v samotném vytvoření časového prostoru k přijetí nové zákonné úpravy. Nálezem Ústavního soudu nevzniká Parlamentu povinnost zajistit ve stanovené době soulad zákonné úpravy s ústavním pořádkem. Její nesoulad totiž odstranil Ústavní soud tím, že neústavní ustanovení zákona zrušil. Při odkladu vykonatelnosti nejde o obdobu lhůty 6 měsíců od vyhlášení nálezu Ústavního soudu České a Slovenské Federativní Republiky ve Sbírce zákonů, během níž zákon, jehož neústavnost byla tímto nálezem vyslovena, nebyl účinný, ale jen platný, a Federální shromáždění mělo tuto neústavnost odstranit (čl. 3 ústavního zákona č. 91/1991 Sb., o Ústavním soudu České a Slovenské Federativní Republiky; dříve čl. 90 ústavního zákona č. 143/1968 Sb., o československé federaci, ve znění účinném do 31. 3. 1991; srov. též odlišné stanovisko soudce Jana Filipa k nálezu sp. zn. IV. ÚS 579/22).
43. Zdůrazňuje-li Ústavní soud při rozhodování o odkladu vykonatelnosti nezbytnost vytvoření časového prostoru pro zákonodárce, je tomu tak proto, aby navzdory neústavnosti zákonné úpravy nenastala po jejím zrušení nálezem Ústavního soudu nežádoucí situace, kdy nebude existovat žádná zákonná úprava. Odklad vykonatelnosti obecně zajišťuje, že v mezidobí bude možné přechodně použít dosavadní zákonnou úpravu, a jeho délka je stanovena tak, aby přijetí případné nové zákonné úpravy, sleduje-li odklad vykonatelnosti právě tento účel, bylo s ohledem na složitost její přípravy a pravidla zákonodárného procesu možné [např. nález ze dne 30. 5. 2017 sp. zn. Pl. ÚS 3/15 (N 89/85 SbNU 503; 231/2017 Sb.), body 147 až 149].
44. Plénum Ústavního soudu se zároveň neztotožňuje se závěrem IV. senátu, že použití § 14b odst. 1 písm. a) až c) zákona o střetu zájmů v době po vyhlášení nálezu sp. zn. Pl. ÚS 38/17 ve Sbírce zákonů do dne jeho vykonatelnosti nebylo možné vzhledem k důvodu zrušení tohoto ustanovení, kterým byl obsahový rozpor s ústavním pořádkem, konkrétně rozpor se základním právem na ochranu před neoprávněným zveřejňováním osobních údajů zaručeným v čl. 10 odst. 3 Listiny.
45. V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 38/17 byl Ústavním soudem přezkoumán § 14b odst. 1 písm. a) až c) zákona o střetu zájmů z hlediska přípustnosti jím založeného zásahu do uvedených základních práv, a to provedením testu proporcionality. Z citovaného ustanovení vyplývala veřejným funkcionářům povinnost strpět anonymní nahlížení do jejich oznámení o majetku (v podstatě zveřejnění těchto oznámení) v registru oznámení. Uvedená povinnost sice zasahovala do základních práv těchto osob, šlo však o zásah sledující legitimní cíl, jenž spočíval "v zájmu na zabránění, resp. předcházení výkonu veřejné funkce v soukromém zájmu na úkor veřejného zájmu v rozporu s § 3 zákona o střetu zájmů" (bod 121 citovaného nálezu). Nadto byla způsobilá dosáhnout sledovaný legitimní cíl, a to nejen jde-li o možnost snazšího odhalení případného střetu zájmů, ale i možnost prevence, jejíž součástí je veřejná kontrola umožňující, resp. usnadňující transparentnost majetkových poměrů veřejných funkcionářů. Veřejná dostupnost informací o majetkových poměrech může u veřejných funkcionářů vést k vyšší míře zdrženlivosti ve vztahu k preferování soukromého zájmu na úkor zájmu veřejného (bod 124 citovaného nálezu).
46. Napadené ustanovení nicméně neobstálo při posouzení jeho potřebnosti, tedy při posouzení, zda zákonodárcem zvolené řešení při pluralitě možných - a srovnatelně efektivních - řešení je nejšetrnější k dotčeným základním právům. Ústavní soud dospěl k závěru, že "i samotný způsob, jakým se konkrétní informace o majetkových poměrech veřejného funkcionáře vůči veřejnosti zpřístupní, má vliv na ochranu jeho soukromí". Za šetrnější než "zveřejnění údajů bez dalšího" přitom považoval "poskytování údajů na žádost konkrétnímu neanonymnímu subjektu, který je pak může, v závislosti na dalších okolnostech, případně dále zveřejnit" (bod 129 citovaného nálezu). "Má-li být cílem nahlížení do registru prevence či odhalení střetu zájmů, resp. zvýšení důvěry veřejnosti v činnost veřejné moci, nikoli pouhé uspokojení osobní zvědavosti, či dokonce zjišťování informací pro účely nezákonné či jinak nepřípustné, nelze považovat formální bariéru v podobě podání individuální žádosti za překážku, která by naplnění uvedeného účelu bránila. (...) Poskytováním údajů z registru na žádost je zároveň dostatečně naplněna i preventivní funkce zpřístupňování údajů, tedy vědomost veřejných funkcionářů o možnosti kohokoli, kdo se identifikuje, zjistit údaje z registru oznámení a případný střet odhalit. Zrušením možnosti anonymního přístupu bez formální žádosti se totiž nic nemění na povinnosti veřejných funkcionářů podávat oznámení o majetku, takže i nadále je zachována možnost kontroly ze strany veřejnosti." (bod 132 citovaného nálezu). Ústavní soud konstatoval, že "forma neanonymní žádosti (...) snižuje pravděpodobnost možného zneužívání získaných údajů o majetkových poměrech veřejných funkcionářů, resp. jejich získávání za jiným účelem než tím, který zákon sleduje". I když tato forma nemůže plně eliminovat všechna rizika, platí, že "i snížení rizika zneužití je argumentem svědčícím pro závěr, že nahlížení do registru podmíněné neanonymní žádostí zajišťuje silnější ochranu práva na soukromí dotčených osob než anonymní nahlížení kterékoli osoby, tedy zveřejnění údajů bez dalšího" (bod 133 citovaného nálezu).
47. Přestože "transparentnost majetkových poměrů je z povahy věci vždy nižší při poskytování údajů na žádost než při jejich plošném zveřejnění", tato transparentnost není účelem sama o sobě (bod 134 citovaného nálezu). Kontrola správy věcí veřejných by neměla hypertrofovat v systém, do něhož se nebudou zapojovat nebo budou od vstupu do něj odrazovány osoby jen proto, že jim nebude příjemné, aby bylo jejich soukromí (a soukromí jejich blízkých) narušováno nad nezbytnou míru. Výkon veřejných funkcí je primárně službou veřejnosti a veřejná kontrola osob tuto službu vykonávajících, jakkoli je žádoucí, nesmí být založena na apriorní podezřívavosti, skandalizaci, nedůvěře a celkové negaci (bod 135 citovaného nálezu). Při posuzování oprávněnosti zveřejnění údajů ze soukromí konkrétních osob je nutné brát v potaz nejen status dotčené osoby jakožto osoby veřejně činné, nýbrž také význam informace, do jaké míry přispívá k debatě o veřejném zájmu. U informací o majetkových poměrech veřejných funkcionářů sice platí předpoklad jejich pravdivosti, to však ještě bez dalšího neznamená veřejný zájem na jejich zveřejnění. Vždy záleží na kontextu použití této informace a dalších okolnostech jejího zveřejnění (bod 136 citovaného nálezu). Tyto informace se navíc mohou týkat i třetích osob, typicky věřitelů veřejných funkcionářů, a tudíž veřejný zájem na jejich zveřejnění musí být posuzován i ve vztahu k nim. Poskytování informací na žádost by vytvořilo "určitý mezistupeň mezi poskytnutím informace konkrétnímu jednotlivci a jejím dalším zveřejněním neurčitému okruhu adresátů, např. v médiích, na internetu apod.", který by zajistil, že "před samotným zveřejněním informace o soukromí bude moci být zvažována existence a intenzita veřejného zájmu na zveřejnění" (bod 137 citovaného nálezu).
48. Z uvedeného shrnutí odůvodnění nálezu sp. zn. Pl. ÚS 38/17 vyplývá, že zákonná úprava nahlížení do registru oznámení nesplňovala požadavky, které pro ni z hlediska přiměřenosti zásahu vyplývaly ze základního práva dotčených veřejných funkcionářů před neoprávněným zveřejňováním osobních údajů podle čl. 10 odst. 3 Listiny. Neústavnost § 14b odst. 1 písm. a) až c) zákona o střetu zájmů se u každého veřejného funkcionáře uvedeného v § 2 odst. 1 zákona o střetu zájmů projevila tím, že do jeho oznámení o majetku bylo možné nahlížet anonymně prostřednictvím veřejné datové sítě bez předchozí žádosti. Z nálezu ovšem nelze v žádném ohledu dovodit, že by veřejnost neměla mít právo do registru oznámení nahlížet, a seznamovat se tak s údaji o majetku veřejných funkcionářů. Ani před jeho vykonatelností přitom právo nahlížet do registru oznámení neznamenalo možnost použít získané informace jakýmkoli způsobem. Pokud by někdo takto získané údaje použil nezákonným způsobem, dotčený funkcionář by se vůči němu mohl žalobou domáhat ochrany svých osobnostních práv.
49. Tyto skutečnosti byly důvodem, pro který Ústavní soud nezrušil § 14b odst. 1 písm. a) až c) zákona o střetu zájmů dnem vyhlášení nálezu sp. zn. Pl. ÚS 38/17 ve Sbírce zákonů. Místo toho využil svého oprávnění podle čl. 89 odst. 1 Ústavy a § 70 odst. 1 zákona o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb., a vykonatelnost nálezu stanovil uplynutím dne 31. 12. 2020. Při ponechání zákonné úpravy, jejíž neústavnost zjistil, po přechodnou dobu v platnosti a účinnosti zohlednil nejen míru zásahu do základních práv veřejných funkcionářů zaručených v čl. 10 odst. 3 Listiny, ale také účel neústavní zákonné úpravy, jímž je předcházení a odhalování střetu zájmů. Ústavní soud v minulosti konstatoval, že povinností demokratického právního státu podle čl. 1 odst. 1 Ústavy je nejen vytvořit veřejnému funkcionáři podmínky pro řádný výkon veřejné funkce spojený s povinností jednat ve veřejném zájmu, ale také zamezit tomu, aby svěřenou moc mohl využívat k prosazování vlastních (osobních) zájmů na úkor zájmu veřejného, ale i ostatních účastníků politické či hospodářské soutěže, stejně jako důvěry veřejnosti [nález ze dne 11. 2. 2020 sp. zn. Pl. ÚS 4/17 (N 21/98 SbNU 163; 148/2020 Sb.), bod 89]. Právě tomuto ústavně aprobovanému účelu slouží i povinnost veřejných funkcionářů podávat oznámení a jí odpovídající právo každého do nich ve stanoveném rozsahu nahlížet. Vzhledem k tomu, že okamžitým zrušením § 14b odst. 1 písm. a) až c) zákona o střetu zájmů by bylo nahlížení veřejnosti do těchto oznámení na neurčitou dobu znemožněno, dospěl Ústavní soud k závěru, že je namístě prostřednictvím odkladu vykonatelnosti dočasně upřednostnit tento veřejný zájem, aniž by tím byla nepřiměřeně dotčena uvedená základní práva a svobody veřejných funkcionářů. Ústavní soud nemohl sám zajistit, aby se režim plného zveřejnění údajů změnil na režim jejich zpřístupnění na žádost, a vymezit požadavky pro její podání, neboť právní úpravu netvoří, resp. nemění, pouze ruší (nález sp. zn. Pl. ÚS 38/17, bod 144).
50. Odklad vykonatelnosti není popřením účinné ochrany základních práv a svobod. V posuzované věci jej umožňoval důvod neústavnosti § 14b odst. 1 písm. a) až c) zákona o střetu zájmů, který sice odůvodňoval zrušení tohoto ustanovení, samotný však neznamenal, že každému jednotlivému veřejnému funkcionáři, o jehož majetku byly zpřístupněny informace podle § 13 odst. 3 vět první a druhé zákona o střetu zájmů, byla odepřena účinná ochrana před neoprávněným zveřejněním osobních údajů ve smyslu čl. 10 odst. 3 Listiny. Podmínění nahlížení žádostí mělo bránit případnému zneužití informací, resp. jejich použití nezákonným způsobem. Takovýto následek nicméně nenastal bez dalšího u každého dotčeného veřejného funkcionáře, není tvrzen ani stěžovatelem a z nálezu sp. zn. IV. ÚS 579/22 nevyplývá, že by byl tvrzen kterýmkoli ze stěžovatelů, o jejichž ústavních stížnostech jím bylo rozhodnuto. Všemi těmito stěžovateli tvrzený zásah navíc pozbyl zákonný základ dnem vykonatelnosti nálezu, kterým ministerstvo přestalo být oprávněno takovéto nahlížení umožnit. K uvedenému dni již tento zásah dokonce ani netrval. Ministerstvo totiž přestalo touto formou zpřístupňovat oznámení již dne 6. 11. 2020, i když mohlo (a také mělo) postupovat odlišně až do 31. 12. 2020.
51. Ministerstvo tak neporušilo svou povinnost a nepostupovalo nezákonně, umožňovalo-li nahlížení do registru oznámení podle § 13 odst. 3 vět první a druhé a § 14b odst. 1 písm. a) až c) zákona o střetu zájmů i v době ode dne vyhlášení nálezu sp. zn. Pl. ÚS 38/17 ve Sbírce zákonů do dne jeho vykonatelnosti (výrok I stanoviska).
52. Nejen po dobu odkladu vykonatelnosti, který přechodně zachoval ministerstvu povinnost postupovat podle uvedených ustanovení, nýbrž ani v období předcházejícím vyhlášení uvedeného nálezu ve Sbírce zákonů, nešlo ze strany ministerstva o postup, který by bylo možné z hlediska nároku na náhradu nemateriální újmy považovat za nesprávný úřední postup ve smyslu § 13 odst. 1 zákona o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci (výrok II stanoviska). Tomuto závěru brání již skutečnost, že podle § 71 odst. 4 zákona o Ústavním soudu nemá nález Ústavního soudu, kterým byl jako neústavní zrušen zákon, za následek dodatečný vznik práva na náhradu nemateriální újmy za úřední postup, jenž byl v souladu se zrušeným zákonem v době, kdy byl platný a účinný. Ustanovení čl. 36 odst. 3 Listiny nezakládá právo na náhradu škody způsobené výkonem zákonodárné pravomoci Parlamentu. Důsledkem překročení mezí zákonodárce může být zrušení zákona nebo vyslovení jeho neústavnosti. Takovýto zásah "může za určitých okolností mít vliv na práva jednotlivce, do nichž bylo v důsledku takovéhoto zákona nebo mezery v zákoně zasaženo (např. neaplikovatelnost zákona v určité věci), nezakládá však jednotlivci nárok na náhradu škody" [stanovisko pléna ze dne 28. 4. 2009 sp. zn. Pl. ÚS-st. 27/09 (ST 27/53 SbNU 885; 136/2009 Sb.), bod 13]. Ústavní soud nemá v posuzované věci důvod na tomto závěru nic měnit.