IV/a.
Obecně k účinku zrušovacího nálezu na právní vztahy
26. Ústava v čl. 87 odst. 1 písm. a) stanoví pravomoc Ústavního soudu rozhodovat o zrušení zákonů nebo jejich jednotlivých ustanovení, jsou-li v rozporu s ústavním pořádkem. Zrušením zákona se rozumí pozbytí jeho platnosti vykonatelností nálezu Ústavního soudu, jež podle čl. 89 odst. 1 Ústavy a § 58 odst. 1 zákona o Ústavním soudu nastává dnem vyhlášení nálezu ve Sbírce zákonů, ledaže Ústavní soud stanoví podle čl. 89 odst. 1 Ústavy a § 70 odst. 1 zákona o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb., že se nález stává vykonatelným jiným dnem, kterým by měl být zásadně den pozdější. Jen výjimečně Ústavní soud rozhodl o vykonatelnosti nálezu již dnem jeho veřejného vyhlášení [např. nález ze dne 22. 6. 2005 sp. zn. Pl. ÚS 13/05 (N 127/37 SbNU 593; 283/2005 Sb.)]. S ohledem na ústavní požadavek právní jistoty, jenž je náležitostí demokratického právního státu podle čl. 1 odst. 1 Ústavy, však vykonatelnost nikdy nestanovil dnem, který by předcházel veřejnému vyhlášení nálezu.
27. Zrušení zákona nálezem Ústavního soudu neznamená, že zrušený zákon nikdy nebyl platnou a účinnou součástí právního řádu. V rovině objektivního práva působí zrušení zákona ode dne, kdy se nález stal vykonatelným (ex nunc), přičemž právní následky v minulosti nastalých právních skutečností se nadále odvíjejí od zrušeného zákona; nejde přitom o deklarování neplatnosti zrušeného zákona od počátku (ex tunc) [srov. stanovisko pléna sp. zn. Pl. ÚS-st. 31/10, bod 18]. Při posouzení, zda se na právní skutečnosti nastalé před zrušením zákona nálezem Ústavního soudu použije právě zrušený zákon, se uplatní, není-li stanoveno jinak, obecná pravidla pro řešení střetu časové působnosti staré a nové právní úpravy (intertemporální pravidla), jež chrání právní jistotu adresátů zákonné úpravy a jejich důvěru v právo. Součástí těchto pravidel je zákaz zpětné působnosti právních předpisů (zákaz retroaktivity). Práva a povinnosti vzniklé na základě takto zrušeného zákona zůstávají nedotčeny (§ 71 odst. 4 zákona o Ústavním soudu).
28. Použití zákona, který byl zrušen nálezem Ústavního soudu nebo - byl-li již zrušen - jehož neústavnost byla vyslovena [blíže srov. nález ze dne 10. 1. 2001 sp. zn. Pl. ÚS 33/2000 (N 5/21 SbNU 29; 78/2001 Sb.), část III; nález ze dne 6. 2. 2007 sp. zn. Pl. ÚS 38/06 ve znění opravného usnesení ze dne 3. 4. 2007 (N 23/44 SbNU 279; 84/2007 Sb.), část VI; nález ze dne 29. 1. 2008 sp. zn. Pl. ÚS 72/06 (N 23/48 SbNU 263; 291/2008 Sb.), body 15 až 17], ve vztahu ke skutečnostem nastalým v době jeho účinnosti, může bránit důvod jeho neústavnosti. Ústavní pořádek totiž není jen formálním vyjádřením souhrnu právních norem majících vyšší právní sílu než zákon, jenž s nimi musí být v souladu. Ve svém celku vyjadřuje rovněž základní nedotknutelné hodnoty demokratického právního státu, jimž se musí podřídit výklad a použití jakýchkoli právních norem [nález ze dne 21. 12. 1993 sp. zn. Pl. ÚS 19/93 (N 1/1 SbNU 1; 14/1994 Sb.)], mezi které patří i ochrana základních práv a svobod. Má-li být naplněna, pak ji nelze v konkrétním případě odepřít jen z toho důvodu, že porušení základního práva nebo svobody bylo následkem použití neústavního zákona. Odlišný výklad by vedl k tomu, že se jednotlivec v takovýchto případech nikdy nedomůže účinné ochrany svých základních práv a svobod, resp. že tato ochrana bude závislá na rozhodnutí zákonodárce [nález ze dne 3. 2. 2016 sp. zn. I. ÚS 3599/15 (N 24/80 SbNU 285), bod 18; z bodů 19 až 27 tohoto nálezu vychází další argumentace tohoto stanoviska].
29. Možnost vyloučení použití neústavního zákona, případně přímého použití ústavní normy, v konkrétním případě vyplývá i z čl. 95 odst. 2 Ústavy [srov. nález ze dne 7. 4. 2009 sp. zn. Pl. ÚS 35/08 (N 83/53 SbNU 51; 151/2009 Sb.), část VIII]. Obecný soud předkládá Ústavnímu soudu k posouzení otázku souladu zákona s ústavním pořádkem, ať už formou návrhu na zrušení zákona, nebo - byl-li již zrušen - na vyslovení jeho neústavnosti, vždy ve snaze dosáhnout toho, aby jej při právním posouzení věci nemusel použít, a mohl tak - co do výsledku - rozhodnout jinak [srov. nález ze dne 6. 3. 2007 sp. zn. Pl. ÚS 3/06 (N 41/44 SbNU 517; 149/2007 Sb.), bod 26]. V případech, kdy by použití neústavního zákona vedlo k porušení základního práva nebo svobody, může jít ostatně o jediný způsob, jakým mohou obecné soudy dostát své povinnosti poskytnout jim ochranu ve smyslu čl. 4 Ústavy.
30. Samotná skutečnost, že Ústavní soud rozhodl o zrušení zákona nebo o vyslovení jeho neústavnosti, ovšem ještě neznamená, že každé jeho použití představuje porušení základních práv a svobod nebo jiný neústavní následek. Naopak mohou existovat důvody, pro které by z ústavněprávních hledisek nemohlo obstát právě nepoužití takovéhoto zákona. Východiskem jakýchkoli úvah v tomto směru musí být konkrétní důvod neústavnosti zákona, jenž byl vyjádřen v nosných částech odůvodnění nálezu Ústavního soudu [srov. nález ze dne 18. 12. 2007 sp. zn. IV. ÚS 1777/07 (N 228/47 SbNU 983), bod 22].
31. Ustanovení zákona předně může vyjadřovat více právních norem, z nichž pouze některé jsou neústavní (a tedy jen tyto nelze z tohoto důvodu použít), což však s ohledem na znění tohoto ustanovení nemění nic na nutnosti jeho zrušení jako celku [např. nález ze dne 8. 7. 2010 sp. zn. Pl. ÚS 15/09 (N 139/58 SbNU 141; 244/2010 Sb.), bod 55; nález ze dne 29. 9. 2010 sp. zn. Pl. ÚS 32/08 (N 204/58 SbNU 809; 341/2010 Sb.)]. V jiných případech se neústavnost zákona nemusí vůbec týkat jím upravovaných právních vztahů [zejména spočívá-li v porušení ústavních pravidel legislativního procesu; srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 53/10, body 128 a 185], takže nebude dán ani důvod, aby takovýto zákon - navzdory své neústavnosti - nebyl ve vztahu k právním skutečnostem nastalým v době jeho účinnosti v konkrétní věci použit.
32. Dále je třeba uvést, že vyloučení použití neústavního zákona, případně přímé použití ústavní normy, se při právním hodnocení v minulosti nastalých skutečností uplatní pouze za předpokladu, že ve vztahu k dotčenému jednotlivci nebude znamenat větší zásah do jeho subjektivních práv, než jaký by nastal, byl-li by tento zákon použit [srov. např. nález ze dne 20. 11. 2001 sp. zn. II. ÚS 163/99 (N 177/24 SbNU 319); nález ze dne 6. 3. 2012 sp. zn. IV. ÚS 1572/11 (N 45/64 SbNU 551), body 25 až 28]. Ochranu základních práv a svobod by především nebylo možné spatřovat v nepoužití zákona jen z toho důvodu, že rozsah práv, který přiznává dotčené osobě, je menší, než jaký by odpovídal požadavkům plynoucím z ústavního pořádku, pokud by důsledkem nepoužití zákona bylo nepřiznání těchto práv vůbec [srov. nález ze dne 23. 3. 2010 sp. zn. Pl. ÚS 8/07 (N 61/56 SbNU 653; 135/2010 Sb.)]. V některých specifických případech nemusí být odstranění neústavního následku bez "pozitivního" zásahu zákonodárce ani možné, nebo jen velmi obtížně [srov. nález ze dne 28. 2. 2006 sp. zn. Pl. ÚS 20/05 (N 47/40 SbNU 389; 252/2006 Sb.)].
33. Vyloučení použití neústavního zákona, případně přímé použití ústavní normy, za účelem ochrany základních práv a svobod jednotlivce nepřichází v úvahu ani za situace, kdy by vedlo k nepřípustnému zásahu do základních práv a svobod jiných osob jednajících v důvěře v zákon. Takovéto poskytnutí ochrany by v podstatě znamenalo vznik nového neústavního následku. Vždy je třeba vážit, zda by takto vzniklý zásah bylo možné považovat za přiměřený s ohledem na hodnoty, o které v konkrétním právním vztahu jde, a zda by naopak neměla být dána přednost právní jistotě (zachování vzniklého stavu). Z této úvahy vychází i rozlišování právních účinků nálezu Ústavního soudu, kterým byl zrušen zákon nebo vyslovena jeho neústavnost, podle toho, zda jde o právní vztahy vertikální, jejichž účastníky jsou stát jako nositel veřejné moci a jednotlivec, nebo o právní vztahy horizontální, jejichž účastníky jsou jednotlivci navzájem. Zjednodušeně řečeno, vyloučení použití zákona, jenž byl nálezem Ústavního soudu zrušen nebo shledán neústavním, na již nastalé skutečnosti se zásadně (nikoli však bezvýjimečně) připouští u vertikálních právních vztahů (kdy jde k tíži veřejné moci), zatímco u právních vztahů horizontálních je z důvodu právní jistoty jejich účastníků zásadně (i když znovu nikoli bezvýjimečně) vyloučeno [srov. např. nález sp. zn. Pl. ÚS 38/06; nález sp. zn. IV. ÚS 1777/07, bod 31; nález ze dne 23. 5. 2013 sp. zn. III. ÚS 3489/12 (N 94/69 SbNU 447), bod 12]. Použití neústavního zákona navzdory s ním spojenému zásahu do základních práv a svobod by mohlo v závislosti na důvodu neústavnosti odůvodňovat i ústavně aprobovaný veřejný zájem, který tento zákon sleduje [srov. nález ze dne 10. 7. 2014 sp. zn. Pl. ÚS 28/13 (N 137/74 SbNU 93; 161/2014 Sb.), bod 89].
34. Pro vyloučení použití neústavního zákona není podstatné, zda mělo řízení o zrušení zákona s ohledem na osobu navrhovatele (a s ní spojené podmínky aktivní legitimace) povahu abstraktní nebo konkrétní kontroly ústavnosti. V obou případech se totiž závaznost vykonatelného nálezu Ústavního soudu podle čl. 89 odst. 2 Ústavy ve vztahu ke všem orgánům veřejné moci uplatní stejným způsobem. Odlišné právní následky nálezu v závislosti na povaze uvedeného řízení nepředpokládá ani zákon o Ústavním soudu [srov. nález ze dne 3. 11. 2020 sp. zn. Pl. ÚS 10/17 (552/2020 Sb.), bod 37]. Ústavní soud sice v minulosti konstatoval, že právě v řízení o ústavní stížnosti, z něhož vzešel návrh na zrušení zákona, jemuž bylo vyhověno v konkrétní kontrole norem, se uplatní výjimka ze zásady, že zrušovací nález Ústavního soudu působí toliko do budoucna (stanovisko pléna sp. zn. Pl. ÚS-st. 31/10, bod 20). Uvedená výjimka však není v ústavním pořádku stanovena a v kontextu výše shrnuté judikatury Ústavního soudu, která připouští nepoužití neústavního zákona za účelem ochrany základních práv a svobod, neobstojí ani závěr, že jde o určité beneficium vztahující se pouze k tomuto jedinému stěžovateli. V souladu se zásadou rovnosti se zrušení zákona musí stejným způsobem projevit ve všech neskončených řízeních, svědčí-li tomu důvod neústavnosti (srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 72/06, bod 52), případně musí být takovýto následek ve všech případech vyloučen. Ani vyhovění návrhu na zrušení zákona, jenž byl podán spolu s ústavní stížností, proto nemusí nutně znamenat, že tato ústavní stížnost bude následně shledána důvodnou [např. nález ze dne 27. 11. 2001 sp. zn. I. ÚS 102/2000 (N 179/24 SbNU 335), nález ze dne 11. 7. 2006 sp. zn. Pl. ÚS 18/06 (N 130/42 SbNU 13; 397/2006 Sb.), nález ze dne 18. 9. 2012 sp. zn. II. ÚS 2371/11 (N 159/66 SbNU 373) nebo usnesení ze dne 2. 12. 2013 sp. zn. II. ÚS 1412/09].
35. Možné následky zrušení zákona pro jeho použitelnost ve vztahu k již nastalým právním skutečnostem posuzuje Ústavní soud i při rozhodování o odkladu vykonatelnosti svého nálezu. Odklad vykonatelnosti znamená, že v mezidobí bude zrušený zákon nadále platnou a účinnou součástí právního řádu, která bude také použitelná; jinak by odklad postrádal smysl (srov. stanovisko pléna sp. zn. Pl. ÚS-st. 31/10, bod 18). Platí nicméně, že je-li důvodem neústavnosti zákona rozpor s ústavně zaručenými základními právy a svobodami, pak je povinností Ústavního soudu při rozhodování o odkladu vykonatelnosti zohlednit následky dočasného ponechání takovéhoto zákona v platnosti vůči dotčeným jednotlivcům. Rozhodne-li však Ústavní soud o odkladu vykonatelnosti, platí, že zákon je dále použitelný [srov. nález sp. zn. I. ÚS 102/2000, část VI; nutno ovšem dodat, že v minulosti Ústavní soud k této otázce nepřistupoval jednotně, viz nález sp. zn. I. ÚS 3599/15, body 29 a 30]. Výjimkou, kterou ale Ústavní soud v minulosti v nálezu výslovně uvedl, byly pouze situace, kdy znění napadeného ustanovení neumožňovalo oddělit jeho neústavní část a jeho okamžité zrušení jako celku, tedy i v částech, v nichž neústavnost není dána, by z hlediska účelu napadeného ustanovení nebylo únosné [např. nález ze dne 19. 1. 2010 sp. zn. Pl. ÚS 16/09 (N 8/56 SbNU 69; 48/2010 Sb.), body 39 a 40; nález sp. zn. Pl. ÚS 15/09, body 53 až 55]. V pozdější rozhodovací činnosti byly tyto situace řešeny také formou rozsahového výroku [např. nález ze dne 14. 7. 2005 sp. zn. Pl. ÚS 34/04 (N 138/38 SbNU 31; 355/2005 Sb.); nález ze dne 23. 8. 2016 sp. zn. Pl. ÚS 16/15 (N 154/82 SbNU 439; 334/2016 Sb.)].
36. Uvedené závěry týkající se vyloučení použitelnosti zrušeného zákona nebo jeho ustanovení jsou rozhodné i pro výklad § 71 odst. 2 zákona o Ústavním soudu, který upravuje následek zrušovacího nálezu vůči již vydaným pravomocným rozhodnutím. Podle tohoto ustanovení zůstávají pravomocná rozhodnutí vydaná na základě právního předpisu, který byl zrušen (s výjimkou rozsudku vydaného v trestním řízení, u něhož je podle § 71 odst. 1 zákona o Ústavním soudu možná obnova řízení), nedotčena; práva a povinnosti podle takových rozhodnutí však nelze vykonávat. Překážku vykonatelnosti plynoucí z tohoto ustanovení je třeba vykládat v tom smyslu, že se uplatní jen v případech použití neústavního právního předpisu, na které dopadají důvody neústavnosti vymezené v odůvodnění jeho nálezu [srov. nález sp. zn. IV. ÚS 1777/07, bod 22]. Závěr o nevykonatelnosti rozhodnutí se tudíž neuplatní bez dalšího; nepostačuje pouhý fakt, že zákon nebo jeho ustanovení byly nálezem zrušeny. Podstatné je, zda důvod jeho zrušení nebo vyslovení jeho neústavnosti zpochybňuje - po zvážení všech dalších relevantních hledisek, včetně proporcionality takového následku s ohledem na základní práva a svobody jiných osob či jiný ústavně aprobovaný veřejný zájem - ústavnost rozhodnutí orgánů veřejné moci, jež byla vydána na jeho základě. Následek předvídaný v § 71 odst. 2 zákona o Ústavním soudu se tak uplatní jen v těch případech, kdy by obecný soud nebo jiný orgán veřejné moci nemohl neústavní právní předpis použít, jestliže by rozhodoval ve věci teprve poté, co by již byl vysloven závazný právní názor v odůvodnění nálezu Ústavního soudu (srov. sdělení Ústavního soudu ze dne 30. 4. 2013 č. Org. 23/13 k nálezu sp. zn. Pl. ÚS 25/12, publikované pod č. 117/2013 Sb.).
37. Z uvedeného vyplývá, že má-li obecný soud použít zákon, jehož nesoulad s ústavním pořádkem zjistil Ústavní soud v řízení o návrhu na zrušení zákona nebo jeho jednotlivého ustanovení, případně o návrhu na vyslovení neústavnosti již zrušeného zákona [čl. 87 odst. 1 písm. a), čl. 95 odst. 2 Ústavy], musí vždy zvažovat, zda jeho použití nebrání s ním spojený zásah do základních práv a svobod jednotlivce. V tomto ohledu je vázán závazným právním názorem ohledně důvodu jeho neústavnosti, který Ústavní soud vyslovil v odůvodnění nálezu, jímž byl zákon zrušen nebo jímž byla vyslovena jeho neústavnost. Vyloučení použití neústavního zákona, případně přímé použití ústavní normy, v konkrétním případě nesmí znamenat větší zásah do práv dotčeného jednotlivce nebo nepřiměřený zásah do základních práv a svobod jiných osob či jiného ústavně aprobovaného veřejného zájmu, tedy nesmí vést k jinému neústavnímu následku, který by takovýto postup vylučoval. V praxi Ústavního soudu není neobvyklé, že takovéto posouzení je - alespoň v obecné rovině - již součástí odůvodnění jeho zrušovacího nálezu, a tím součástí v něm obsaženého závazného právního názoru [např. nález ze dne 27. 11. 2012 sp. zn. Pl. ÚS 1/12 (N 195/67 SbNU 333; 437/2012 Sb.), body 388 až 390, nebo nález ze dne 11. 9. 2018 sp. zn. Pl. ÚS 24/17 (N 152/90 SbNU 463; 235/2018 Sb.), body 73 až 75]. Toto posouzení může Ústavní soud provést i tím, že rozhodne o odkladu vykonatelnosti zrušovacího nálezu.