VIII./c
K otázce diskriminační povahy napadených ustanovení
59. Ústavní soud k námitce navrhovatelky přistoupil k přezkumu napadených ustanovení ještě se zřetelem k rozdílnému zacházení s různými kategoriemi příjemců doplatku na bydlení podle hlediska místa jejich bydlení a okamžiku, v němž došlo k nabytí užívacího nebo vlastnického titulu k bydlení v určité lokalitě, označené OOP jako oblast se zvýšeným výskytem sociálně nežádoucích jevů.
60. Součástí esenciálního obsahu (jádra) práva na pomoc v hmotné nouzi (jeho smyslem a podstatou) je, jak lze dovodit z čl. 30 odst. 2 Listiny, uspokojení základní potřeby bydlení, jejíž naplnění je nezbytné pro zajištění základních životních podmínek. Takové porozumění uvedenému právu odpovídá i čl. 11 odst. 1 Mezinárodního paktu o hospodářských, sociálních a kulturních právech, podle něhož: „Státy, smluvní strany Paktu, uznávají právo každého jednotlivce na přiměřenou životní úroveň pro něj a jeho rodinu, zahrnujíce v to dostatečnou výživu, šatstvo, byt, a na neustálé zlepšování životních podmínek. Smluvní státy podniknou odpovídající kroky, aby zajistily uskutečnění tohoto práva, uznávajíce pro dosažení tohoto cíle zásadní důležitost mezinárodní spolupráce, založené na svobodném souhlasu.“ Obdobný závazek státu vyplývá i z čl. 27 odst. 3 Úmluvy o právech dítěte (publikována pod č. 104/1991 Sb.), čl. 14 odst. 2 písm. h) Úmluvy o odstranění všech forem diskriminace žen (publikována pod č. 62/1987 Sb.) i z čl. 28 odst. 1 Úmluvy o právech osob se zdravotním postižením (publikována pod č. 10/2010 Sb. m. s.). Podle čl. 16 Evropské sociální charty (publikována pod č. 14/2000 Sb. m. s.) mají smluvní strany „podporovat ekonomickou, právní a sociální ochranu rodinného života“ mj. poskytováním „bydlení pro rodiny“, což však neznamená „právo na bydlení“ zakotvené v čl. 31 jejího revidovaného znění, které však Česká republika neratifikovala. Způsob, jakým by měl stát uvedený závazek plnit, zda přímým zajištěním možnosti bydlení, či pouze pomocí s úhradou nákladů s bydlením spojených prostřednictvím dávek z veřejných rozpočtů, není na ústavní úrovni řešen. Stát v současné době přímo, resp. prostřednictvím veřejnoprávních korporací či jiných subjektů osobám v bytové nouzi uspokojení základní bytové potřeby zajišťuje pouze pomocí dávek, mezi něž patří též doplatek na bydlení jako dávka buď jediná, nebo jako dávka přispívající k úhradě podstatné části nákladů na bydlení. Dochází-li k jejímu odepření z arbitrárních důvodů, jako je tomu podle napadených ustanovení, dotýká se to i plnění uvedených mezinárodních závazků České republiky (čl. 1 odst. 2 Ústavy).
61. Podle obecné části důvodové zprávy k zákonu č. 98/2017 Sb. sociální dávky poskytované do oblasti bydlení mají napomáhat občanům s krytím odůvodněných nákladů spojených s úhradou za nájemní, vlastnickou či jinou formu bydlení (podnájem, ubytovna). V současné době Ministerstvo práce a sociálních věcí spravuje dvě dávky, a to příspěvek na bydlení v systému státní sociální podpory a doplatek na bydlení v systému pomoci v hmotné nouzi. Splní-li vlastník nebo jiná osoba, která užívá byt (jiný než obytný prostor, ubytovací zařízení), zákonem stanovené podmínky, má na doplatek na bydlení ze zákona nárok. Účelem těchto dávkových systémů přitom je, aby si osoby mohly přiměřené bydlení zaplatit a nepřišly o něj pouze z důvodů finanční nedostatečnosti, neboť ztráta bydlení představuje významné riziko sociálního vyloučení.
62. Lze se ztotožnit s navrhovatelkou v tom, že zákon o pomoci v hmotné nouzi (§ 2) stanoví majetková, příjmová a další kritéria, po jejichž splnění vzniká nárok na doplatek na bydlení, čímž je dosaženo zjištění potřeby doplatku, jeho výše a zajištění účelu sledovaného čl. 30 odst. 2 Listiny. V této souvislosti neobstojí názor ministryně pro místní rozvoj, vyjádřený v jejím stanovisku k návrhu, že dávka doplatku na bydlení není nástrojem ochrany práva na pomoc v hmotné nouzi podle uvedeného ustanovení Listiny, když tuto dávku může úřad práce podle § 34 zákona o pomoci v hmotné nouzi nepřiznat, a není tedy nároková. Úvaha správního orgánu, zda jsou dány věcné podmínky plnění, totiž není popřením ústavněprávního základu přiznávaného práva, ale pouze testováním nároku z hlediska zákonných kritérií.
63. Napadená ustanovení však odpírají právo na doplatek na bydlení některým osobám, jež jinak zákonná kritéria pro jeho poskytování splňují, a to jen proto, že chtějí bydlet v oblasti, která byla prohlášena za „oblast se zvýšeným výskytem sociálně nežádoucích jevů“, přičemž proti OOP zakládajícímu tento status mohou podat jen vlastníci dotčených nemovitostí námitky, jejichž vypořádání ale už nepodléhá kontrole nezávislým soudem. Dochází tak k rozdílnému zacházení s osobami podle kritéria neracionální nerovnosti (viz bod 55), které je v rozporu s čl. 3 odst. 1 a čl. 4 odst. 3 Listiny. Ústavně neslučitelným je rovněž rozdílné zacházení s příjemci doplatku na bydlení pouze na základě skutečnosti, zda vlastnické právo nebo právo užívání bytu v dané lokalitě vzniklo před nebo po vydání OOP (§ 33 odst. 9 zákona o pomoci v hmotné nouzi), což je okolnost z hlediska příjemce doplatku nahodilá (neovlivnitelná). Odnětí doplatku na bydlení jako jediné dávky (lidem, kteří se nastěhují do jiné než nájemní nebo vlastnické formy bydlení nebo kteří bydlí v nájemní formě bydlení bez možnosti přihlásit se zde k trvalému pobytu) nebo dávky přispívající k úhradě podstatné části nákladů na bydlení (lidem, kteří žijí v nájemním vztahu v bytě, v němž jsou přihlášeni k trvalému pobytu) v důsledku vyhlášeného OOP tak v konkrétních případech může vést k faktickému vyprázdnění této složky práva na pomoc v hmotné nouzi nezbytné k zajištění základních životních podmínek podle čl. 30 odst. 2 Listiny způsobem, který navíc odporuje základním demokratickým hodnotám, na nichž je stát založen, chráněným v čl. 2 odst. 1 Listiny. Porušení ústavního principu rovnosti jako třetí dílčí závěr provedeného rozboru je zjevné.
64. Negativní dopady napadených ustanovení do osobní sféry příjemců pomoci v hmotné nouzi jsou ještě zvýrazněny, jak se podává z vyjádření ministra práce a sociálních věcí i Veřejné ochránkyně práv, kteří se aplikací napadených ustanovení zabývali i po stránce praktické, a z přehledu vydaných OOP vypracovaného MPSV, tou skutečností, že úřad práce eviduje pouze případy, kdy proběhlo správní řízení na základě podané žádosti o doplatek na bydlení. Mnoho osob, vědomo si „nulové šance“ na kladné vyřízení žádosti v lokalitě pokryté OOP, však tento úkon vůbec neučinilo. Bylo-li však hlavním cílem snížení výskytu sociálně nežádoucích jevů (trestné činnosti, pobytu osob pod vlivem návykových látek), kdy zákonodárce předpokládal, že je způsobují osoby v hmotné nouzi, je třeba uvést, že v případě přestupkové či trestné činnosti nemusí být místo spáchání skutku totožné s bydlištěm pachatele, resp. pachatelem může být osoba, která sice bydlí ve vyhlášené oblasti, ale není v hmotné nouzi. Takovou osobu tedy OOP neodradilo od nastěhování do vyhlášené oblasti. Zóny se zvýšeným výskytem sociálně nežádoucích jevů nejsou vyhlašovány pouze v místech, kde se koncentrují výhradně osoby v hmotné nouzi, ale často jsou vymezeny bloky ulic, kde bydlí v nájemních bytech vedle sebe jak nově přistěhované osoby v hmotné nouzi, tak „starousedlíci“, takže o vhodnosti a potřebnosti napadených ustanovení dosáhnout snížení výskytu sociálně nežádoucích jevů zamezením nároku na doplatek na bydlení pro nově příchozí osoby lze mít značnou pochybnost. Omezení tzv. byznysu s chudobou pak nebude možné naplnit vydáním OOP ve městech, kde jsou byty tzv. obchodníků s chudobou situovány i v oblastech, na které OOP nedopadá.