IX.
Závěry
65. Podle Ústavního soudu je hlavním problémem napadených ustanovení, jak je uvedeno shora v oddílu VIII./a, podmínění doplatku na bydlení oním „mimoběžným“ cílem udržením veřejného pořádku v dané lokalitě. Tento závěr je ještě posilován plošnou povahou OOP a jeho paušálním dopadem na všechny potenciální žadatele o doplatek na bydlení, neboť negativní důsledky opatření ponesou vždy i jiné osoby než jen ty označované za tzv. nepřizpůsobivé, které se z hlediska cíle deklarovaného napadenými ustanoveními nenacházejí ve stejném postavení, a přesto je s nimi stejným způsobem nakládáno. V praxi se již objevily i případy, kdy OOP bylo vyhlášeno na území celého města. Mnoho osob bydlících ve vyhlášené oblasti nemá vliv na výskyt sociálně nežádoucích jevů, a přesto jsou napadenou právní úpravou dotčeny, neboť nebudou-li moci být ze zákona příjemci doplatku na bydlení, může to u nich vést k životu „na ulici“, umísťování dětí do dětských domovů, ke zvýšené míře trestné činnosti a dalším sociálně nežádoucím jevům. Zákonodárce zde fakticky konstruoval objektivní odpovědnost osob žijících ve vymezené lokalitě za výskyt sociálně nežádoucích jevů s jediným liberačním důvodem spočívajícím v tom, že v dotčené oblasti mají platný právní titul k užívání bytu, jehož vznik předchází datu vydání OOP.
66. Podle Ústavního soudu napadená ustanovení neobstojí ani podle kritérií potřebnosti a přiměřenosti přezkoumávaného prostředku omezení ústavně zaručeného práva. Je tu namístě poukázat na cíl vládního návrhu novely zákona o pomoci v hmotné nouzi, jímž podle příslušné důvodové zprávy bylo blíže vymezit pojem „důvody hodné zvláštního zřetele“, neboť tento neurčitý právní pojem musí být naplněn, aby osoba v hmotné nouzi získala nárok na doplatek na bydlení v prostoru, který není zkolaudován k trvalému bydlení (v praxi jde převážně o ubytovny). Upřesnění zákona mělo za cíl jednak posílit právní jistotu žadatelů, jednak zabránit koncentraci osob ohrožených sociálním vyloučením do míst, kde je vysoká nezaměstnanost a nízké ceny nemovitostí, tedy do míst, kde funguje ve větším rozsahu tzv. byznys s chudobou.
67. Přijetím vládního návrhu zákona bylo do zákona o pomoci v hmotné nouzi začleněno nové ustanovení § 33c odst. 2, podle něhož úřad práce zkoumá sepětí osoby s obcí, v níž žádá o doplatek na bydlení. Ve vztahu k poskytování této dávky osobám v prostorách vymezených OOP tedy již zákon o pomoci v hmotné nouzi upravuje prostředek, jehož cílem je omezení nároku na doplatek na bydlení pro ty, kdo nemají žádný vztah k obci, v níž chtějí bydlet. Institut OOP je tak v těchto případech nadbytečný, přičemž § 33c odst. 2 se již obdobného cíle snaží - jak je už shora uvedeno - dosáhnout šetrnějším způsobem, na základě individuálního přístupu úřadu práce, který má přihlížet k informacím sociálních pracovníků příslušného obecního úřadu a doporučením obce, na jejímž katastrálním území se ubytovací zařízení nachází (§ 33 odst. 6).
68. Ústavní soud shledal, že napadená právní úprava nemůže obstát ani z hlediska poskytování doplatku na bydlení v bytech, neboť existují šetrnější řešení směřující k omezení dávek osobám, které nejsou spjaty s obcí, kde o dávku žádají. Je především povinností státu a obcí jako veřejnoprávních korporací, aby podpořily uspokojení základní potřeby bydlení osob v hmotné nouzi. Vytvořením systému státem garantované podpory základní potřeby bydlení lze zreálnit naplnění práva na pomoc v hmotné nouzi podle čl. 30 odst. 2 Listiny, jehož podmínky, a nikoliv sporné represivní opatření, budou v mezích prováděcího zákona ve smyslu čl. 41 odst. 1 Listiny. V jeho rámci mohou obce získat přímou kontrolu nad dodržováním podmínek s touto formou bydlení spojených, po které volají, včetně možnosti účinného zásahu v případě znehodnocování („vybydlování“) bytového majetku. Zavedení institutu OOP o vyhlášení oblastí se zvýšeným výskytem sociálně nežádoucích jevů však ústavně souladným způsobem uvedený problém vyřešit nemůže.
69. Ústavní soud konstatuje, že předmětný zásah do práva na pomoc v hmotné nouzi je - jako cíl napadených ustanovení - nejen ústavně nepřípustný, ale jako prostředek k ochraně veřejného pořádku a k zamezení zneužívání dávek není ani vhodný a do budoucna může přinést řadu nežádoucích důsledků, jimiž je mj. i omezení vnitřní migrace v rámci obce, vedoucí k rozporu napadených ustanovení se svobodou pobytu podle čl. 14 odst. 1 ve spojení s čl. 3 odst. 3 Listiny. OOP může totiž dopadnout např. i na nízkopříjmové „starousedlíky“ obce, rozhodnou-li se přestěhovat do bytu, který se nachází v oblasti se zvýšeným výskytem sociálně nežádoucích jevů, na což se již úprava § 33 odst. 9 věty druhé zákona o pomoci v hmotné nouzi o vynětí „starousedlíků“ dané oblasti z dopadu OOP nevztahuje. Dalším nežádoucím účinkem institutu OOP může být tzv. domino efekt, tedy nedobrovolné, ústavní svobodu pobytu omezující stěhování osob, které by jinak bydlely v oblasti se zvýšeným výskytem sociálně nežádoucích jevů, do jiných měst či obcí, které následně z obavy o zvýšení koncentrace tzv. nepřizpůsobivých osob rovněž vydají OOP, čímž dojde k postupnému odepření dávkové pomoci osobám v hmotné nouzi na území kraje či mikroregionu, s nímž jsou spjaty. Druhotným účinkem může být zhoršení vztahů mezi obcemi, které na sebe takto přenesou problém zvýšené koncentrace osob ohrožených sociálním vyloučením. Z veřejně dostupných zdrojů je přitom zřejmé, že další města rozšiřování oblastí se zvýšeným výskytem sociálně nežádoucích jevů zvažují, jiná dokonce přistoupila k nepřiměřenému a neodůvodněnému vyhlášení OOP na celém svém území (např. Kladno, jehož rozhodnutí o přijetí OOP Krajský úřad Středočeského kraje dne 15. 3. 2019 zrušil).
70. Nelze opomenout ani další nepříznivé dopady na osoby, které ve vyhlášené oblasti bydlí, vlastní zde nemovitosti nebo podnikají, jejichž „kompenzace“ případným pozitivním účinkem OOP na postavení jiných osob (došlo-li by v dané lokalitě skutečně k poklesu výskytu sociálně nežádoucích jevů) je však z hlediska ústavnosti nepřijatelná. S ohledem na to, že informace o vyhlášených oblastech se zveřejňují, mohou být takto označené lokality veřejností vnímány negativně jako tzv. špatná adresa, která poškozuje zacházení s osobami z takových lokalit pocházejícími v běžných profesních a dalších situacích. Může dojít ke snížení tržní hodnoty nemovitostí, a tím k zásahu do práva jejich vlastníků chráněného čl. 11 odst. 1 Listiny. Důsledkem může být i nepřímý zásah do práva podnikat nebo provozovat jinou hospodářskou činnost podle čl. 26 odst. 1 Listiny ve vyhlášené oblasti nebo negativní dopad na rozvoj samotné obce.
71. Odnětí nároku na doplatek na bydlení osobám, které se hodlají do vyhlášené oblasti nastěhovat (§ 33 odst. 9 zákona o pomoci v hmotné nouzi), je pak nepřiměřeným opatřením i ve vztahu k ochraně veřejného pořádku a veřejného zájmu na zamezení tzv. obchodu s chudobou. Sociálně vyloučené osoby často setrvávají v dané lokalitě i bez doplatku na bydlení, jehož ztrátu se snaží kompenzovat nezřídka způsoby spíše posilujícími již existující zvýšený výskyt sociálně nežádoucích jevů. Nepřiměřenost je prohlubována - vedle zmíněné plošnosti OOP (nemožnosti individualizace jeho účinků), vylučující zkoumání, zda osoby, kterých se opatření dotkne, skutečně mají podíl na zvýšeném výskytu sociálně nežádoucích jevů - i tím, že stát se tak zbavil důležitého nástroje k řešení sociální situace jednotlivce prostřednictvím posílené diferenciace pomoci v hmotné nouzi ve prospěch restriktivního nástroje, který sociální vyloučení osob může ještě prohloubit. Vydávání OOP tak nevede k předcházení vzniku sociálně vyloučených oblastí, ale k jejich přesunu do jiných míst.
72. Napadená ustanovení zákona o pomoci v hmotné nouzi jsou neústavním zásahem do práva na zajištění základních životních podmínek v oblasti bydlení podle čl. 30 odst. 2 Listiny, který neobstojí ani z hlediska mezí přípustných k domáhání se tohoto práva ve smyslu čl. 41 odst. 1 Listiny. Jde pouze o nesystémovou reakci bez trvalejších účinků na dlouhodobě neuspokojivě řešený problém sociálního vyloučení. Jeho ústavní nepřijatelnost vyplývá z rozporu důsledků, k nimž použití napadených ustanovení vede, s principem rovnosti v důstojnosti podle čl. 1 odst. 1 Listiny, když nedovoluje individualizovanou diferenciaci mezi skutečnými původci sociálně nežádoucích jevů (spojovanými s tzv. sociální turistikou), jejichž koncentraci mají napadená ustanovení předcházet, a ostatní, s obcí spjatou populací, nacházející se v postavení „oběti“ těchto jevů. Namísto silnější motivace obecních samospráv ke spolupráci s úřadem práce při poskytování doplatku na bydlení napadená ustanovení prostor pro ni daný eliminují. V rozporu s čl. 3 odst. 3 Listiny působí újmu na právu na pomoc v hmotné nouzi podle čl. 30 odst. 2 Listiny osobám, které uplatní svoji ústavně zaručenou svobodu pobytu podle čl. 14 odst. 1 Listiny, resp. působí újmu na využití této svobody těm, kteří upřednostní doplatek na bydlení. Přestože Ústavní soud rozumí - v podmínkách absence zákona o sociálním bydlení - pocitům občanů obcí, kteří bez vlastního zavinění nyní „nemají zastání“ při řešení problémů sociálně vyloučených lokalit svých obcí, nelze k věci přistupovat na úkor perspektivy sociální emancipace osob v hmotné nouzi a občanské soudržnosti (sociálního smíru) v obci.
73. Jelikož napadená ustanovení jsou neslučitelná s ústavním pořádkem, Ústavní soud je ke dni vyhlášení tohoto nálezu ve Sbírce zákonů zrušil.
Předseda Ústavního soudu:
JUDr. Rychetský v. r.
******************************************************************