VIII./b
Ústavní meze zákonného zmocnění obce k regulaci sociálně nežádoucích jevů se zřetelem k nemožnosti omezení práva na pomoc v hmotné nouzi
54. Obce, na základě jejichž žádostí pověřeným obecním úřadům o vydání OOP v přenesené působnosti je regulován okruh příjemců doplatků na bydlení od orgánu pomoci v hmotné nouzi (úřadu práce) podle napadených ustanovení, odůvodňují tyto žádosti svojí zákonnou odpovědností při uspokojování potřeb svých občanů v oblasti veřejného pořádku, vyplývající z jejich samostatné působnosti. Účelem zakotvení tohoto doplnění zákona o pomoci v hmotné nouzi bylo zreálnění možnosti obcí účinně čelit zvýšenému výskytu sociálně patologických jevů na jejich území, a dále, aby stát podporoval bydlení pouze ve vyhovujících podmínkách (Beck, P., Grunerová, I., Pavelková, M. Zákon o pomoci v hmotné nouzi. Zákon o životním a existenčním minimu. Praktický komentář. 2. vydání. Praha: Wolters Kluwer, 2018, s. 153). Ustanovení čl. 8 a čl. 100 odst. 1 Ústavy pojímají samosprávu obcí jako ústavně zaručené právo, vymezené ze své podstaty územním společenstvím občanů. Sounáležitost občanů s určitým územně vymezeným celkem je formativním prvkem obecní samosprávy. Sdílení místní (lokální) identity ale není podporováno zákonným vymezením statusu občanství obce, nýbrž vychází pouze z evidenčního principu hlášení k trvalému pobytu [§ 16 odst. 1 písm. b) zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení)], jehož realizace spadá pod obecní úřady jako nositele přenesené působnosti; obecní samospráva nemá vliv na evidenci trvalého pobytu, a tedy na okruh osob se statusem občanství obce. Sounáležitost „spolu-občanů“ trpí jistou sociální dezintegrací společnosti, která je průvodním (nikoli však nevyhnutelným) projevem vývoje jejího ekonomického života v mezinárodním kontextu (srov. Pospíšil, I. In: Rychetský, P., Langášek, T., Herc, T., Mlsná, P. a kol. Ústava České republiky. Ústavní zákon o bezpečnosti České republiky. Komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2015, s. 1048 až 1049). Oslabování či vyprazdňování této sounáležitosti vytváří prostor pro vznik jevu sociálního vyloučení a snaha obcí tomu alespoň v místním měřítku bránit nasazením nástrojů své samostatné působnosti je sama o sobě snahou ústavně konformní. Ústavně konformními musí však být i prostředky a postupy k tomu používané. Ústavní soud si je však vědom skutečnosti, že působnost obce při regulaci sociálně nežádoucích jevů by mohla být předmětem jeho přezkumu v souvislosti s napadenými ustanoveními pouze v případě, kdyby tato regulatorní opatření svým normativním obsahem spadala do rámce povaze práva na pomoc v hmotné nouzi vlastních hledisek, např. vymezení jednotlivých podmínek pro vznik nároku na doplatek. Ověření předpokladu, že tomu tak ale není, tedy že není důvod, aby poskytování pomoci v hmotné nouzi v podobě doplatku na bydlení bylo vázáno na stav (neexistenci) výskytu sociálně nežádoucích jevů v místě bydliště příjemce tohoto doplatku, zasluhuje nicméně ještě pozornost Ústavního soudu.
55. Alespoň obecný obsahový rámec samostatné působnosti obcí však ústavodárce nestanovil. Ústavnost jejího výkonu včetně při něm použitého instrumentária může být posuzována pouze na základě obecných principů a hodnot demokratického právního státu (čl. 1 odst. 1 Ústavy, čl. 2 odst. 1 Listiny). Proto ukládá-li § 35 odst. 2 obecního zřízení obcím starost „v souladu s místními předpoklady a s místními zvyklostmi o vytváření podmínek pro rozvoj sociální péče a pro uspokojování potřeb svých občanů“, přičemž "[j]de především o uspokojování potřeby bydlení ... a ochrany veřejného pořádku“, není výklad z toho vyplývající regulatorní působnosti obce, vedoucí k odepření doplatku na bydlení pro občany v hmotné nouzi, ústavně konformní, jelikož prolamuje požadavek na zachování podstaty a smyslu tohoto sociálního práva podle čl. 30 odst. 2 Listiny (viz předchozí oddíl), který pro takový postup neskýtá oporu, a nemůže proto být ani v tomto smyslu zdrojem prováděcího opatření v podobě napadených ustanovení. Lze souhlasit s námitkou navrhovatelky, že takové ústavně nekonformní opatření obce je navíc uplatňováno nerovným způsobem - odepření doplatku se dotýká jen osob, které nabyly práva trvalého pobytu ve vyloučené oblasti obce po datu vyhlášení OOP, zatímco pro stejně sociálně potřebné občany s trvalým pobytem v dané oblasti již před jeho vyhlášením nebo bydlící mimo tuto oblast nárok na doplatek zůstává zachován (blíže viz VIII./c). Ústavní soud k tomu proto dodává, že takový neracionálně nerovný výklad norem upravujících působnost obce, která zachází s osobami ve stejném postavení (bydlí v oblasti se zvýšeným výskytem sociálně nežádoucích jevů) rozdílně na základě nahodilého jevu (okamžik nabytí právního titulu k bydlení), prohlubuje neústavnost napadených ustanovení. Zákonná úprava takového zacházení proto ústavně neslučitelným způsobem omezuje domáhání se práva na pomoc v hmotné nouzi ve smyslu čl. 41 odst. 1 Listiny.
56. Judikatura Ústavního soudu k regulaci určitých činností formou obecně závazných vyhlášek podle § 10 písm. a) obecního zřízení vyžaduje dostatečně určitou specifikaci konkrétních míst, v nichž potenciálně hrozí nebo se už projevuje zásah do veřejným právem chráněného statku. Ta je kritériem dodržování principu proporcionality [srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 35/06 ze dne 22. 4. 2008 (N 72/49 SbNU 67; 286/2008 Sb.)], což by mělo platit tím spíše pro přijímání opatření v tak sociálně citlivé situaci, jakou je hmotná nouze, kde by vyhlášení opatření muselo podléhat identifikaci (personifikaci) chování způsobilého narušit veřejný pořádek v obci, jehož účinky by musely být přísně a adresně individualizovány, což forma OOP nedovoluje. Uplatnění jakéhokoliv plošného (nedostatečně adresného) přístupu k vymezení oblastí se zvýšeným výskytem sociálně nežádoucích jevů podle napadených ustanovení je z hlediska uplatnění tohoto principu neakceptovatelné (blíže viz VIII./c) a výkon samostatné působnosti obce s ním spojené není ústavně obhajitelný.
57. Účinky OOP vůči ne-občanům obce, tj. osobám v hmotné nouzi hledajícím ubytování v ubytovacích zařízeních, jež nejsou podle předpisů stavebního práva určena k trvalému bydlení, jsou zdrojem bezdomovectví a jiných podob bezprizorního postavení těchto osob a lze je - dle okolností konkrétního případu - považovat za výzvu obcím při výkonu jejich ústavně zaručené samosprávy při uspokojování potřeb jejich - „většinových“ - obyvatel v oblasti ochrany veřejného pořádku podle § 35 odst. 2 in fine obecního zřízení. Napadená ustanovení neumožňují obcím plně využívat, resp. dovolují obcházet jejich ústavně zaručenou samostatnou působnost, jíž je na podústavní úrovni spolupráce s úřadem práce při zjišťování podmínek, s nimiž zákon o pomoci v hmotné nouzi spojuje vznik nároku těchto osob na poskytování doplatku na bydlení „v případech hodných zvláštního zřetele“ podle § 33c. Při hodnocení podmínky sepětí osoby s obcí může obec ovlivnit rozhodnutí úřadu práce svým doporučením, resp. pověřený obecní úřad poskytnutím informací (§ 33 odst. 6), a tím usnadnit rozlišování původců sociálně nežádoucích jevů a ostatních obyvatel obce, které je klíčem k prevenci vzniku vyloučených lokalit. Vyloučením nároku na doplatek se tak OOP míjí s cílem deklarovaným přijetím napadených ustanovení, a to na úkor ústavně slučitelného prostředku pro výkon obecní samosprávy.
58. Není věcí soudcovské úvahy, nýbrž politické dohody, jak při hledání systémové nápravy ze strany státu, tak při definování role obce v politice sociálního bydlení na komunální úrovni vhodnými nástroji a pomocí terénní práce s „lidmi na okraji společnosti“ účinně a preventivně snižovat - v zájmu všech obyvatel obce, a nikoliv jen jedné ze skupin - riziko vzniku zón (komunit) obývaných sociálně vyloučenými osobami. Ústavněsoudní přezkum napadených ustanovení proto nemohl než vyústit v další dílčí závěr, že absenci pozitivního zákonného vymezení statusu občanství obce vazbou na místo pobytu nelze suplovat negativním vymezením, reálně (fakticky, tj. nepřímo - ekonomickým tlakem) vyprazdňujícím právo na pomoc nezbytnou pro zajištění bydlení v obci jako jedné ze základních životních podmínek podle čl. 30 odst. 2 Listiny. Zákonné zmocnění k takové realizaci působnosti obce napadenými ustanoveními je tedy ústavně neslučitelné.