VIII./a
Judikatura Ústavního soudu k sociálním právům
47. Listina zaručuje základní práva a svobody, které jsou co do své povahy odlišné. V prvé řadě jsou to základní lidská práva a svobody podle oddílu prvního hlavy druhé, které vyvěrají přímo z lidského bytí, a pouze tato skutečnost je základem pro vymezení jejich ústavního rozměru, zásadního pro uchování integrity člověka a zajištění jeho důstojnosti, jako jsou např. právo na život, nedotknutelnost osoby a osobní svoboda. Povinnosti s jejich uplatňováním spojené mohou být ukládány toliko na základě zákona a v jeho mezích a jen při zachování základních práv a svobod (čl. 4 odst. 1), jejichž meze mohou být upraveny za podmínek stanovených Listinou a pouze zákonem (čl. 4 odst. 2). Totéž platí i pro omezení práv a svobod obsažených v hlavě čtvrté jako „Hospodářská, sociální a kulturní práva“, jejichž vykonávání je však závislé na dosažené hospodářské a sociální úrovni státu a s tím spojené výši životní úrovně, a jichž se proto lze domáhat pouze v mezích zákonů, které tato práva provádějí (čl. 41 odst. 1) [srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 36/11 ze dne 20. 6. 2013 (N 111/69 SbNU 765; 238/2013 Sb.)]. Při omezování všech základních práv a svobod je pak třeba dbát rovného zacházení (čl. 4 odst. 3) a nesmí docházet k jejich „vyprázdnění“ - zbavení podstaty a smyslu (čl. 4 odst. 4).
48. Na rozdílnost povahy zakotvení hospodářských, sociálních a kulturních práv podle hlavy čtvrté Listiny oproti základním lidským právům a svobodám poukázal Ústavní soud - byť dosud neměl příležitost tak učinit specificky ve vztahu k pomoci v hmotné nouzi podle čl. 30 odst. 2 Listiny v podobě doplatku na bydlení - již v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 35/93 ze dne 15. 2. 1994 (N 7/1 SbNU 51; 49/1994 Sb.). V něm vyložil ústavně zaručené právo občanů podle čl. 33 odst. 2 Listiny tak, že „lze sotva mít za to, že s šetřením mezí základních práv a svobod by ještě byla slučitelná zákonnou výjimkou zpochybněná nepodmíněnost práva na bezplatné základní a středoškolské vzdělání“, k níž došlo přijetím klauzule novelizovaného § 4 odst. 1 zákona č. 29/1984 Sb., o soustavě základních škol, středních škol a vyšších odborných škol (školský zákon), ve znění pozdějších předpisů, „nestanoví-li tento zákon jinak“. Ústavní soud k tomu nyní dodává, že taková výjimka totiž působila nikoliv jako výhrada zákona - pouhý odkaz na prováděcí předpis, nýbrž měla účinek contra constitutionem, jako zpochybnění záruky bezplatnosti základního a středoškolského vzdělání z hlediska její podstaty a smyslu. Mohla vést až k vyprázdnění esenciálního obsahu práva na bezplatné vzdělání, překračovala-li ústavně přípustné meze jeho výkonu - možnost domáhat se tohoto práva pouze „na půdorysu“ Listiny, a nedbala-li jeho podstaty a smyslu, jak ukládá čl. 4 odst. 4 Listiny, spočívajícího ve všeobecné dostupnosti vzdělání tohoto typu. Nad rámec tohoto „půdorysu“, totiž zákonem stanovených předpokladů přístupu ke vzdělání (dovršení určitého věku u povinného základního vzdělání, úspěšné absolvování přijímací zkoušky u středoškolského vzdělání apod.), umožňovala vyloučit jeho bezplatnost a nahradit ji zpoplatněním. Připouštěla, v konkurenci s jiným základním právem (vlastnickým podle čl. 11 odst. 1 Listiny), omezení dostupnosti vzdělání, a to v přímém rozporu s čl. 33 odst. 2 Listiny, jehož ústavodárcem aprobovaným normativním účelem je naopak usnadnění jeho dostupnosti. Úspora prostředků veřejných rozpočtů spojená s plošným zpoplatněním účasti jednotlivce v procesu vzdělávání neměla žádný kauzální vztah k jeho individuálnímu nároku na přístup ke vzdělání (poté, co splnil zákonem stanovené předpoklady), a proto výsledek úsilí státu o dosažení takové úspory, tj. zpoplatnění vzdělání, nemohl být ani předmětem prováděcího zákona k právu na vzdělání ve smyslu čl. 41 odst. 1 Listiny.
49. K vymezení povahy hospodářských, sociálních a kulturních práv dále Ústavní soud přispěl v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 2/08 ze dne 23. 4. 2008 (N 73/49 SbNU 85; 166/2008 Sb.), který v případě sociálních práv poukázal na jejich pojmový znak, jímž je „skutečnost, že nemají bezpodmínečnou povahu [rozuměj: bezprostředně, tj. přímo použitelné právní normy] a je možné se jich domáhat pouze v mezích zákonů [čl. 41 odst. 1 Listiny ...]. Toto ustanovení dává pravomoc zákonodárci stanovit konkrétní podmínky realizace sociálních práv. Zákonné provedení však nesmí být v rozporu s ústavními principy, jinými slovy, příslušné zákony nesmí ústavně zaručená sociální práva popřít či anulovat ... Úroveň jejich poskytování reflektuje nejen hospodářský a sociální vývoj státu, ale i vztah státu a občana, založený na vzájemné odpovědnosti a na uznání principu solidarity. Míra, v jaké se princip odpovědnosti a solidarity projevuje v právním řádu daného státu, určuje také charakter tohoto státu (např. jako státu sociálního) ... specifický charakter sociálních práv v žádném případě neznamená, že by jimi zákonodárce nebyl vázán. Zakotvení jejich existence v Listině znamená, že při zákonné úpravě musí být zachován jistý minimální standard těchto sociálních práv. V žádném případě tedy nesmí dojít k faktickému popření toho kterého sociálního práva, protože je zároveň třeba dostát principům stanoveným v Listině. Míru jejich dodržení je třeba posuzovat v každém jednotlivém případě realizace těchto práv zákonnou úpravou“.
50. V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 31/09 ze dne 9. 1. 2013 (N 5/68 SbNU 89; 42/2013 Sb.) Ústavní soud uvedl, že se „ve svých nálezech většinou vyjadřuje zdrženlivě k realizaci sociálních práv zakotvených v hlavě čtvrté Listiny, neboť si je vědom toho, že rozsah sociálních práv ... je limitován možnostmi státního rozpočtu podloženými výsledky hospodaření státu. Teprve v rámci těchto možností se uplatní limity dané příslušnými články Listiny upravujícími sociální práva. Posouzení otázky účelnosti a vhodnosti zákonné úpravy v této oblasti Ústavní soud ponechává v pravomoci zákonodárce, do jehož činnosti Ústavní soud kromě případů zjištěné neústavnosti zasahovat nemůže. Jde totiž o otázky svou podstatou politické ... [viz nálezy Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 8/07 ze dne 23. 3. 2010 (N 61/56 SbNU 653; 135/2010 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 2/08 ze dne 23. 4. 2008 (N 73/49 SbNU 85; 166/2008 Sb.)]“.
51. Výše uvedená východiska Ústavní soud shrnul v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 55/13 ze dne 12. 5. 2015 (N 93/77 SbNU 339; 170/2015 Sb.) tak, že „s ohledem na znění čl. 41 odst. 1 Listiny je pro přezkum ústavnosti zákonů obsahujících úpravu sociálních práv dán užší prostor, než je tomu u práv první generace [a také práv obsažených v hlavách III a V Listiny - srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 8/07 ze dne 23. 3. 2010 (N 61/56 SbNU 653; 135/2010 Sb.)], a zakotvení jejich existence v Listině znamená (a to s ohledem na čl. 4 odst. 4 Listiny), že při zákonné úpravě musí být zachován jistý minimální standard (tj. existuje určitá spodní mez omezení, esenciální obsah) sociálních práv. Jinak konkrétní vyvážení liberálního a sociálního hlediska zásadně stanoví parlamentní většina [Ústavní soud proto v bodě 45 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 54/10 ze dne 24. 4. 2012 (N 84/65 SbNU 121; 186/2012 Sb.) uvedl, že ,ustanovení čl. 41 odst. 1 Listiny ... vyjadřuje přesvědčení ústavodárce, že úprava sociálních práv je legitimním předmětem politického zápolení (tj. je primárně v rukou zákonodárce) a pouze sekundárně a v omezené míře lze ústavní garance sociálních práv považovat za otázku judiciální.']. Rozhodování o rozsahu sociálních práv patří mezi významné politické otázky, které jsou v prvé řadě předmětem volební soutěže, a nakonec o nich proto rozhodují volení reprezentanti v zákonodárném sboru. Sociální práva lze totiž řadit mezi tzv. ,bytostně sporné či diskutabilní pojmy' (essentially contested concepts), o jejichž nejhlubším významu se vede napříč společností bouřlivá veřejná debata a politická diskuse“. Při jejich přezkumu je Ústavní soud vázán východisky čl. 41 odst. 1 Listiny, a proto je rovněž zdrženlivější vůči demokratické většině zákonodárce, která by měla reflektovat momentální vůli společnosti.
52. V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 55/13 pak Ústavní soud dále uvedl, že "[v]e shodě s judikaturou Spolkového ústavního soudu, která představuje s ohledem na doktrinární propracovanost významný inspirační zdroj, má zásadní interpretační význam pro stanovení minimálního standardu jednotlivých základních práv lidská důstojnost (čl. 1 odst. 1 Základního zákona, resp. čl. 1 Listiny a též preambule Ústavy). Z hodnoty lidské důstojnosti Spolkový ústavní soud dovozuje ústavněprávní nárok na plnění spočívající v zaručení lidsky důstojného existenčního minima, které zahrnuje jak fyzickou existenci člověka, tedy výživu, ošacení, zařízení domácnosti, přístřeší, vytápění, hygienu a zdraví, tak také zajištění možnosti pěstovat mezilidské vztahy a minimální míru účasti na společenském, kulturním a politickém životě, neboť člověk jako osoba existuje nutně v sociálních vazbách' [srov. odst. 135 rozsudku 1 BvL 1, 3, 4/09 - Harz IV, odlišné stanovisko soudce Jana Musila k nálezu sp. zn. Pl. ÚS 8/07; srov. obdobně výklad Elišky Wagnerové: jde-li o komponent základního práva spočívajícího v nároku na plnění, tj. především v případě sociálních práv, u nichž dominuje komisivní povinnost ze strany státu, resp. veřejné moci, je lidská důstojnost zmiňována jako nepodkročitelná mez při úvahách zákonodárce, a proto ,v případech, kdy Listina výslovně garantuje určitá sociální práva ..., je povinností zákonodárce zformulovat jejich obsah a rozsah tak, aby nevykročil z mezí daných podstatou ústavní garance, přičemž minimální hranice práv (podstata a smysl) je opět jištěna lidskou důstojností, jejíž zajištění je účelem práv' - viz Wagnerová, E. Úvod. In: Wagnerová, E., Šimíček, V., Langášek, T., Pospíšil, I. a kol. Listina základních práv a svobod. Komentář. Praha: Wolters Kluwer ČR, a. s., 2012, s. 17. Jinak řečeno, rozhodovat o míře solidarity nezbytné pro to, aby jednotlivci mohli svá práva a svobody také reálně uskutečňovat, je sice především věcí zákonodárce, nicméně jeho uvážení podléhá určitým limitům vyplývajícím z nejvyšší ústavní hodnoty, jíž je lidská důstojnost.]“. Zbývá jen dodat, že akcent na lidskou důstojnost je již implicitně obsažen v katalogu sociálních práv hlavy čtvrté Listiny (1991), takže důraz na ni - na rozdíl od německého Základního zákona (1949) - netřeba v daném kontextu zvlášť připomínat.
53. Na základě toho, co bylo právě uvedeno, lze tedy učinit dílčí závěr, že podmiňování nároku na doplatek na bydlení absencí zvýšeného výskytu sociálně nežádoucích jevů v místě pobytu oprávněné osoby postrádá jakýkoliv rozumný vztah k cíli proklamovanému napadenými ustanoveními, jehož ke zrušení navrženou právní úpravou není možné dosáhnout. Neplatí totiž příčinná souvislost mezi konkrétní lokalitou a jevy, které chce zákonodárce eliminovat. Zákonodárci zde nejde o nějaké „protože“ je někdo chudý, nýbrž „když“ je chudý, a to bez dalšího, chudoba však není (přímým) zdrojem těchto jevů. Vazba nároku na doplatek na bydlení na neexistenci lokality označené za sociálně vyloučenou, jež nemá osobní (individuální) základ, je zcela mimo rámec „půdorysu“ podmínek pro uplatnění práva na pomoc v hmotné nouzi vyplývajících z čl. 30 odst. 2 Listiny a možností jejich zákonného omezení ve smyslu čl. 41 odst. 1 Listiny, a je tak ústavně nepřípustným zásahem do základního práva, odporujícím čl. 1 odst. 1 Ústavy a čl. 1 Listiny.