II.
Ústavní soud požádal o vyjádření k návrhu na zrušení napadeného ustanovení účastníky řízení Poslaneckou sněmovnu a Senát Parlamentu České republiky jakožto orgány, jež napadené rozhodnutí vydaly (§ 69 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů). Dále požádal o vyjádření podle § 48 odst. 2 ve spojení s § 49 odst. 1 zákona o Ústavním soudu Ministerstvo vnitra.
Poslanecká sněmovna především uvedla, že právní názor navrhovatelů se jeví jako velmi účelový, povrchní a nepřihlíží k požadavku na efektivní a hospodárný výkon státní správy (při uplatňování sankcí), který musí být veden snahou o zajištění vymahatelnosti uložené pokuty. V návaznosti na argumentaci navrhovatelů týkající se porušení ústavně zaručené rovnosti v právech odkázala na nález Ústavního soudu ze dne 2. dubna 1996 sp. zn. Pl. ÚS 47/95, podle něhož nelze namítat nerovnost tam, kde zákon stanoví pro všechny subjekty, které lze zahrnout pod osobní rozsah právního předpisu, stejné podmínky. To, že zákonodárce do právního předpisu zahrnul ustanovení k odstranění tvrdosti v individuálních případech, nelze samo o sobě považovat za zvýhodnění či znevýhodnění určité skupiny osob. Pokud jde o zjišťování majetkových poměrů, upozornila Poslanecká sněmovna na nález Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 13/98 [Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu (dále jen "Sbírka rozhodnutí"), svazek 14, str. 107 a násl.], podle něhož se (právě s ohledem na rozmanitost forem právnických osob) těžko hledá společné kritérium pro posuzování jejich majetkových poměrů. "I přes tuto skutečnost bude věcí kraje, aby vymezil kritéria, k nimž bude při posuzování majetkových poměrů právnických osob při stanovení výše pokuty přihlížet." Tvrzení navrhovatelů, že hledisko přiměřenosti výše pokuty k majetkovým poměrům osoby, která se dopustila protiprávního jednání, není vyjádřeno v jiných normách obsažených v právním řádu, považuje Poslanecká sněmovna s ohledem na trvalý vývoj právního řádu (na zavádění nových, dosud nepoužívaných institutů) za zavádějící.
Poslanecká sněmovna pro úplnost poukázala na to, že podle doporučení výboru pro veřejnou správu, regionální rozvoj a životní prostředí při projednávání novely zákona o krajích schválila změnu ustanovení § 11 odst. 1 vládního návrhu zákona tak, že slovo "uloží" bylo nahrazeno slovy "může uložit", takže kraj vedle správního uvážení o výši pokuty podle §. 11 odst. 3 dostal možnost neuložit pokutu vůbec. Zákon č. 231/2002 Sb., kterým bylo do zákona o krajích zařazeno napadené ustanovení § 11 odst. 3, byl schválen dne 16. května 2002, byl podepsán příslušnými ústavními činiteli a byl řádně vyhlášen.
Podle názoru Poslanecké sněmovny není proto napadená část ustanovení § 11 odst. 3 zákona o krajích v rozporu s Listinou. Poslanecká sněmovna uvedla, že jednala v přesvědčení, že přijatý zákon je v souladu s Ústavou České republiky (dále jen "Ústava"), ústavním pořádkem a právním řádem České republiky.
Senát ve svém vyjádření v prvé řadě poukázal na to, že při projednávání dotčené novely se výbor ústavněprávní a výbor pro územní rozvoj, veřejnou správu a životní prostředí usnesly doporučit Senátu, aby návrh novely zákona o krajích vrátil s pozměňovacími návrhy, mezi nimiž byl také návrh na vypuštění části ustanovení § 11 odst. 3 zákona o krajích v totožném znění, jaké navrhuje skupina poslanců. Orgány Senátu při svém rozhodování vycházely především z toho, že zkoumání přiměřenosti výše pokuty vzhledem k majetkovým poměrům delikventa je právní zásadou, která může být plně uplatněna v případech, kdy zákon umožňuje orgánu ukládajícímu sankci volit (při zachování zákonných pravidel) z různých druhů sankcí. Tak je tomu v trestním právu, kdy ustanovení § 54 trestního zákona v souvislosti s ukládáním peněžitého trestu stanoví povinnost přihlížet k majetkovým poměrům pachatele a současně přikazuje peněžitý trest neukládat, pokud by byl zřejmě nedobytný "s tím, že je umožněno uložit jiný druh trestu"; dále pak i v případě nezaplacení uloženého peněžitého trestu je nutno namísto něj uložit trest alternativní. Podle názoru Senátu je v případě správního trestání právní stav odlišný, neboť v současné době kromě právní úpravy přestupků neexistuje obecná právní úprava, která by stanovila odpovídající hmotněprávní a procesní pravidla sjednocující stávající proces projednávaní jiných správních deliktů. Jednotlivé právní úpravy správních deliktů zakotvené ve zvláštních zákonech jsou nesourodé a v naprosté většině případů umožňují za protiprávní jednání uložit pouze jediný druh sankce - pokutu. Je tomu tak i v případě správního deliktu podle § 11 zákona o krajích. Za této situace by striktní uplatnění zásady, podle níž je třeba při ukládání pokuty přihlížet k majetkovým poměrům delikventa, v řadě případů znamenalo, že delikventovi, vůči němuž je pokuta obtížně vymahatelná, by nebylo možné sankci za protiprávní jednání uložit ve výši odpovídající závažnosti spáchaného jednání, eventuálně v případě jasné nedobytnosti by nebylo možné sankci uplatnit vůbec. Důvodem je prý absence možnosti uložit alternativní trest. V důsledku toho by povinná aplikace uvedené zásady mohla vést k nerovnému postavení osob před zákonem, neboť za obdobné protiprávní jednání by některé osoby byly sankcionovány a jiné - s ohledem na momentální stav svých majetkových poměrů - by byly sankce zbaveny nebo pokutovány neúměrně protiprávnímu jednání, jehož se dopustily. Vedle toho byl vnímán také argument poukazující na to, že s ohledem na absenci obecné právní úpravy správního trestání nemají orgány územní samosprávy dostatečné prostředky k tomu, aby v každém jednotlivém případě právně relevantním způsobem majetkové poměry delikventů zjišťovaly. Zejména z těchto důvodů bylo navrženo citovanou část ustanovení § 11 odst. 3 zákona o krajích vypustit.
Návrh novely zákona o krajích byl podle sdělení Senátu zařazen na 17. schůzi třetího funkčního období Senátu dne 10. května 2002. Po obecné rozpravě nebyl tento návrh schválen, neboť z přítomných 64 senátorů pro návrh hlasovalo 28 a proti návrhu 24 senátorů. Poté následovala podrobná rozprava, ve které byl mimo jiné podán i pozměňovací návrh výborů Senátu na vypuštění části ustanovení § 11 odst. 3 zákona o krajích. Následně byl v hlasování o jednotlivých pozměňovacích návrzích tento pozměňovací návrh Senátem schválen, neboť ze 64 přítomných senátorů hlasovalo pro 55 a nikdo nebyl proti. Následovalo hlasování o návrhu vrátit návrh novely zákona o krajích Poslanecké sněmovně s přijatými pozměňovacími návrhy. Tento návrh však přijat nebyl, neboť z přítomných 65 senátorů pro hlasovalo 20 a proti byli 4 senátoři. V souladu s jednacím řádem Senátu tím jednání o návrhu novely zákona o krajích skončilo a v důsledku nepřijetí usnesení Senátu byl návrh novely zákona o krajích přijat podle čl. 46 odst. 3 Ústavy uplynutím lhůty třiceti dnů od jeho postoupení Senátu.
Senát proto uvedl, že je na Ústavním soudu, aby ústavnost předmětné části ustanovení § 11 odst. 3 zákona o krajích posoudil.
Ministerstvo vnitra (dále jen "ministerstvo") ve svém vyjádření poukázalo na to, že pojem "majetkové poměry" je vysvětlován v komentáři k § 54 trestního zákona (pramen ASPI). Uvádí, že tento pojem se vyskytuje v právním řádu poměrně často, a to - kromě § 83 zákona o Ústavním soudu - zvláště v zákoně č. 140/1961 Sb., trestní zákon, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "trestní zákon"). Podle § 54 odst. 1 trestního zákona přihlédne soud při výměře peněžitého trestu k osobním a majetkovým poměrům pachatele ve skutkových podstatách trestných činů zakotvených v § 129 nebo v § 256c trestního zákona. Tento pojem se vyskytuje také v zákoně č. 141/1961 Sb., o trestním řízení soudním (trestní řád), ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "trestní řád"), konkrétně v § 73a odst. 2 písm. a), v § 91 odst. 1 a v § 309 odst. 1, dále v ustanovení § 450 zákona č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů, a konečně i v čl. 13 Úmluvy o mezinárodním přístupu k soudům (sdělení Ministerstva zahraničních věcí č. 58/2001 Sb. m. s.). Ministerstvo proto dovozuje, že jestliže skutečnost, že soudy podle zákona přihlížejí při výměře peněžitého trestu k osobním a majetkovým poměrům pachatele, nebyla shledána protiústavní, pak by nemělo být považováno za protiústavní ani to, jestliže kraj podle ustanovení § 11 odst. 3 zákona o krajích při stanovení výše pokuty - kterou může uložit za porušení povinnosti stanovené právním předpisem kraje až do výše 200 000 Kč právnické osobě a fyzické osobě, která je podnikatelem - přihlíží i k přiměřenosti výše pokuty vzhledem k majetkovým poměrům osoby, která se protiprávního jednání dopustila. Ministerstvo dále poukázalo na to, že zákon stanovením kritérií pro výši pokuty v ustanovení § 11 odst. 3 zákona o krajích (přičemž jedno z nich vyjadřují slova "jakož i k přiměřenosti výše pokuty vzhledem k majetkovým poměrům osoby, která se protiprávního jednání dopustila") dává záruku, že tato kritéria jsou závazná při ukládání pokut všem bez rozdílu, a při jejich použití by tedy nešlo o nerovné zacházení s osobami, které se dopustí totožného protiprávního jednání.
Ministerstvo konečně dodalo, že při přípravě nového znění § 11 odst. 3 vládního návrhu zákona bylo přihlíženo k názorům Ústavního soudu vysloveným v souvislosti s různými projednávanými případy, především s názory obsaženými v nálezu Ústavního soudu vyhlášeném pod č. 405/2002 Sb.; šlo o to vyloučit takový zásah do majetku pachatele deliktu, v důsledku kterého by byla "zničena" majetková základna pro jeho další podnikatelskou činnost, a eliminovat i závažné dopady nejen na osobu delikventa, ale i na další členy jeho domácnosti. V tomto směru se lze odvolat i na usnesení (správně nález) pléna Ústavního soudu pod sp. zn. Pl. ÚS 47/95. Záměrem tedy bylo zamezit tomu, aby došlo k uložení pokuty v likvidační výši, což by představovalo v zásadě nejtvrdší případ zásahu do majetkových poměrů. To by současně mohlo vést i k porušení čl. 26 odst. 1 Listiny, jakož i k porušení práva vlastnit majetek podle čl. 11 odst. 1 Listiny a čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod, podle něhož státy mohou přijímat zákony, které považují za nezbytné, aby upravily užívání majetku v souladu s obecným zájmem a zajistily placení daní a jiných poplatků nebo pokut. Dále bylo záměrem zabránit porušení čl. 1 Listiny, neboť uložení pokuty v likvidační výši by způsobilo zásadní nerovnost subjektů v oblasti sociální (srov. nález Ústavního soudu vyhlášený pod č. 168/1995 Sb. či rozhodnutí pléna Ústavního soudu pod sp. zn. Pl. ÚS 3/02).