III.
Vlastní rozbor věci
Navrhovatelé se podaným návrhem domáhají zrušení části ustanovení § 11 odst. 3 zákona o krajích vyjádřené slovy "jakož i k přiměřenosti výše pokuty vzhledem k majetkovým poměrům osoby, která se protiprávního jednání dopustila".
1. Ústavní soud ze zprávy o 47. schůzi Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky zjistil, že dne 26. března 2002 byl návrh zákona č. 231/2002 Sb., kterým se mění a doplňuje zákon o krajích (dále jen "návrh zákona č. 231/2002 Sb."), schválen potřebnou většinou poslanců (pro hlasovalo 94 poslanců, proti 65 poslanců). Ze zprávy o 17. schůzi třetího funkčního období Senátu Parlamentu České republiky Ústavní soud zjistil, že dne 10. května 2002 byl pozměňovací návrh výborů Senátu na vypuštění části ustanovení § 11 odst. 3 zákona o krajích vyjádřené slovy "jakož i k přiměřenosti výše pokuty vzhledem k majetkovým poměrům osoby, která se protiprávního jednání dopustila" potřebnou většinou senátorů schválen (pro hlasovalo 55 senátorů, proti nikdo). Návrh na vrácení návrhu zákona č. 231/2002 Sb. Poslanecké sněmovně ve znění přijatých pozměňovacích návrhů však přijat nebyl (z přítomných 65 bylo 20 senátorů pro, 4 senátoři proti). Podle jednacího řádu Senátu nepřijetím usnesení Senátu jednání o návrhu zákona č. 231/2002 Sb. skončilo a v souladu s ustanovením čl. 46 odst. 3 a 1 Ústavy byl návrh zákona č. 231/2002 Sb. uplynutím lhůty třiceti dnů (v níž se Senát nevyjádřil) přijat. Poté byl návrh zákona č. 231/2002 Sb. podepsán ústavními činiteli a řádně vyhlášen ve Sbírce zákonů v částce 87 rozeslané dne 4. června 2002.
2. Po stránce věcné navrhovatelé konkrétně namítají (jak je patrno z obsahu návrhu), jednak že právní úpravou v citované části ustanovení § 11 odst. 3 zákona o krajích je v právním řádu založena nerovnost osob, které se dopouštějí protiprávního jednání v různých oblastech veřejné správy, jednak (i kdyby tím měla být posílena účinnost ukládané sankce nebo obrana proti excesům z mezí volné úvahy správního orgánu) že tak nelze činit protiústavním způsobem. Proto se domnívají, že napadená část uvedeného ustanovení není v souladu s ústavním pořádkem České republiky, neboť jejím přijetím dochází k porušování ústavně zaručené rovnosti v právech (čl. 1 Listiny), zákazu diskriminace (čl. 3 odst. 1 Listiny), práva na soukromí (čl. 7 odst. 1 Listiny a práva na ochranu osobnosti (čl. 10 odst. 2 a 3 Listiny).
A. Ústavní soud se zabýval především tím, zda je část ustanovení § 11 odst. 3 zákona o krajích vyjádřená slovy, "jakož i k přiměřenosti výše pokuty vzhledem k majetkovým poměrům osoby, která se protiprávního jednání dopustila" v rozporu s čl. 1 a čl. 3 odst. 1 Listiny, jichž se navrhovatelé dovolávají.
a) Ze souvisejícího ustanovení § 11 odst. 1 zákona o krajích plyne, že kraj může uložit pokutu do výše 200 000 Kč, jestliže právnická osoba nebo podnikající fyzická osoba poruší povinnost (v oblasti samostatné působnosti nebo v oblasti přenesené působnosti kraje), která je stanovena v konkrétním právním předpisu (vyhlášce, nařízení) kraje.
Příslušný text, který je skupinou poslanců navrhován ke zrušení (tj. slova "jakož i k přiměřenosti výše pokuty vzhledem k majetkovým poměrům osoby, která se protiprávního jednání dopustila"), je částí § 11 odst. 3 zákona o krajích, který celý zní takto: "Při stanovení výše pokuty podle odstavce 1 kraj přihlíží zejména k povaze, závažnosti, době trvání a následkům protiprávního jednání, jakož i k přiměřenosti výše pokuty vzhledem k majetkovým poměrům osoby, která se protiprávního jednání dopustila.". Toto ustanovení navazuje na výše zmíněné ustanovení § 11 odst. 1 citovaného zákona, které zní: "Kraj může uložit pokutu až do výše 200 000 Kč právnické osobě a fyzické osobě, která je podnikatelem (dále jen "osoba"), porušila-li povinnost stanovenou právním předpisem kraje.". Uvedené ustanovení napadeno není.
b) Podle čl. 1 Listiny jsou lidé svobodní a rovní v důstojnosti i v právech. Základní práva a svobody jsou nezadatelné, nezcizitelné, nepromlčitelné a nezrušitelné. Podle čl. 3 odst. 1 Listiny základní práva a svobody se zaručují všem bez rozdílu pohlaví, rasy, barvy pleti, jazyka, víry a náboženství, politického či jiného smýšlení, národního nebo sociálního původu, příslušnosti k národnostní nebo etnické menšině, majetku, rodu nebo jiného postavení.
Z návrhu na zrušení uvedeného textu je patrno, že navrhovatelé mimo jiné poukazují na neslučitelnost uplatnění hlediska majetkových poměrů pro posouzení přiměřenosti stanovení výše pokuty se zárukou základních práv a svobod podle citovaných ustanovení čl. 1 a čl. 3 odst. 1 Listiny.
Lze konstatovat, že rovnost ve smyslu čl. 1 Listiny není podle ustálené judikatury Ústavního soudu chápána abstraktně, nýbrž ve vztahu k důstojnosti a právům člověka, tedy bez privilegií a bez diskriminace (např. majetkové). Na uvedenou souvislost poukázal již Ústavní soud ČSFR, který uvedl, že "rovnost občanů před zákonem nebyla chápána jako abstraktní kategorie, ale vždy byla přičítána k určité právní normě, pojímána ve vzájemném poměru různých subjektů apod. ... Rovnost relativní, jak ji mají na mysli všechny moderní ústavy, požaduje pouze odstranění neodůvodněných rozdílů ... Speciální normy mohou pro určité obory stanovit zvláštní kritéria rovnosti, která ze všeobecného principu neplynou, protože aplikací zásady rovnosti nejsou stanoveny tak přesné meze, aby vylučovaly jakékoliv volné uvážení těch, kteří je aplikují" (viz nález Ústavního ČSFR sp. zn. Pl. ÚS 22/92, Sbírka usnesení a nálezů Ústavního soudu ČSFR č. 1, ročník 1992, nález č. 11, str. 37 - 38).
Ústavní soud dovozuje, že v ustanovení § 11 odst. 3 zákona o krajích použité slovo "zejména" vyjadřuje demonstrativní charakter kritérií, ke kterým kraj při stanovení výše pokuty přihlíží (přihlížet musí). Slovní obrat "k majetkovým" je třeba interpretovat ve spojení se slovy "zejména" a "jakož i", takže zákon nevylučuje možnost přihlédnout i k jiným poměrům postihované osoby než jsou její poměry majetkové. Ústavní soud přitom konstatuje, že zákonodárcem zvolená dikce představuje z gramatického hlediska nikoli nejvhodnější řešení, které však lze v souladu se zásadou minimalizace zásahů Ústavního soudu do právního řádu překlenout ústavně konformním výkladem naříkané normy. Skutečnost, že zákonodárce v demonstrativním výčtu kritérií, ke kterým musí kraj při ukládání pokut přihlížet, zařadil vedle kritérií objektivních (povaha, závažnost, doba trvání a následky protiprávního jednání) pouze jedno kritérium subjektivní povahy (majetkové poměry delikventa), nelze chápat jako zákaz neumožňující kraji, aby byly náležitým způsobem vzaty v úvahu i jiné poměry postihované osoby, než jsou její poměry majetkové. Samotné zkoumání majetkových poměrů je v českém právním řádu (obdobně jako v právních řádech ostatních vyspělých zemí) ostatně zakotveno v řadě souvislostí (nejen jako kritérium pro přiměřenost ukládané sankce) a podle přesvědčení Ústavního soudu je nelze a limine interpretovat jako protiústavní proto, že zavádí nerovnost v důstojnosti a právech.
Pokud navrhovatelé tvrdí, že zavedením kritéria majetkových poměrů do rozhodování o výši sankce dochází k možné diskriminaci podle majetku, tj. k porušení principu rovnosti, je třeba toto tvrzení odmítnout. Ústavní soud konstantně judikuje, že nechápe rovnost jako absolutní, nýbrž jako relativní (a nadto akcesorickou ve vztahu k jiným základním právům a svobodám). S pojmem relativní rovnosti úzce souvisí pojem přiměřenosti zásahu do základních práv. Z charakteru pokuty jako majetkové sankce nutně vyplývá, že má-li být individualizovaná a přiměřená, musí reflektovat i majetkové poměry potrestaného. Stejná výše pokuty uložená majetnému se bude jevit jako směšná a neúčinná, zatímco v případě postihu nemajetného může působit drakonicky a likvidačně. Není tedy porušením principu relativní rovnosti, když dvěma osobám v různých situacích bude uložena pokuta v různé výši, byť by jediným rozdílem jejich situace měly být právě rozdílné majetkové poměry. Z věcného hlediska (účel zákona) lze dokonce dospět k závěru, že kritérium zkoumání majetkových poměrů delikventa při úvaze o výši ukládané pokuty je nezbytné a komplementární - nikoli ovšem proto, že vysoké pokuty by byly nevymahatelné (jak tvrdí Poslanecká sněmovna), ale vzhledem k riziku "likvidačního" účinku nepřiměřeně vysoké pokuty. Pokuta jakožto trest musí být diferencovaná, aby efektivně působila jako trest i jako odstrašení (individuální a generální prevence). Ústavní soud již před časem vyslovil, že "egalitářský universalismus by nutně vyvolal hluboce nefunkční sociální účinky" (srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 4/95, Sbírka rozhodnutí, svazek 3, str. 215; nález byl vyhlášen pod č. 168/1995 Sb.). Problematikou přiměřenosti majetkových sankcí ve vztahu k osobním poměrům sankcionovaných osob se Ústavní soud podrobně zabýval ve svém nálezu sp. zn. Pl. ÚS 3/02, na který odkazuje, a považuje za nezbytné zdůraznit, že i v tomto nálezu konstatoval, že "pokuta může být slučitelná s čl. 11 Listiny a čl. 1 Dodatkového protokolu, jestliže umožňuje - alespoň do určité míry - vzít v úvahu majetkovou situaci delikventa" (srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 3/02, Sbírka rozhodnutí, svazek 27, str. 187; nález byl vyhlášen pod č. 405/2002 Sb.).
B. Ústavní soud zdůrazňuje, že část ustanovení § 11 odst. 3 zákona o krajích ve slovech "jakož i k přiměřenosti výše pokuty vzhledem k majetkovým poměrům osoby, která se protiprávního jednání dopustila" nepředstavuje protiústavní zásah do zásady rovnosti v právech. Navrhovatelé se mýlí, když tvrdí, že "hledisko přiměřenosti výše pokuty majetkovým poměrům osoby, která se dopustila protiprávního jednání, není vyjádřeno ani v jiných normách právního řádu České republiky, které upravují správní delikty". Se zkoumáním poměrů určité osoby se lze v právním řádu setkat častěji, např. v ustanovení § 83 odst. 1 zákona o Ústavním soudu ("Odůvodňují-li to osobní a majetkové poměry stěžovatele, zejména nemá-li dostatečné prostředky k placení nákladů spojených se zastoupením ... soudce zpravodaj rozhodne na návrh stěžovatele podaný před prvním ústním jednáním, že náklady na jeho zastoupení zcela nebo zčásti zaplatí stát."), v ustanovení § 31 odst. 1 trestního zákona ("Při stanovení druhu trestu a jeho výměry přihlédne soud ... k možnosti nápravy a poměrům pachatele."), v § 54 odst. 1 trestního zákona ("Při výměře peněžitého trestu přihlédne soud k osobním a majetkovým poměrům pachatele ..."), v § 73a odst. 2 trestního řádu (" přijetí peněžité záruky je přípustné ..., a zároveň s přihlédnutím k osobě a majetkovým poměrům obviněného nebo toho, kdo za něho složení peněžité záruky nabízí ..."), v ustanovení § 91 odst. 1 trestního řádu ("Před prvním výslechem je třeba zjistit totožnost obviněného, dotázat se jej na jeho rodinné, majetkové a výdělkové možnosti a předchozí tresty ..."), v § 309 odst. 1 trestního řádu (schválení narovnání a zastavení trestního stíhání je kromě splnění tam uvedených podmínek možné také vzhledem "k osobě obviněného a jeho osobním a majetkovým poměrům"), dále v ustanovení § 450 občanského zákoníku (umožňujícího snížení náhrady škody mimo jiné se zřetelem "k osobním a majetkovým poměrům fyzické osoby", která škodu způsobila; "k poměrům fyzické osoby, která byla poškozena"), v ustanoveních týkajících se výživného v zákoně o rodině - ustanovení § 85 odst. 2 ("podle svých schopností, možností a majetkových poměrů"), § 89 ("schopností, možností a majetkových poměrů"), § 92 ("schopností, možností a majetkových poměrů"). V oblasti ukládání pokut za správní delikty lze v této souvislosti poukázat např. na zákon č. 15/1998 Sb., o Komisi pro cenné papíry a o změně a doplnění dalších zákonů, (§ 10 odst. 4 - "Při rozhodování o výběru opatření k nápravě nebo sankce podle tohoto zákona je Komise povinna ... vycházet z přiměřenosti při ukládání pokuty vzhledem k majetkovým poměrům osoby.").
Je zřejmé, že bez zkoumání osobních, majetkových a dalších poměrů osoby, jíž se příslušné řízení dotýká, se v právním řádu v řadě případů obejít nelze. Zákonná úprava zkoumání "poměrů" podnikající fyzické osoby nebo právnické osoby jako taková tedy není - podle přesvědčení Ústavního soudu - úpravou protiústavní a nezavádí nerovnost v důstojnosti a v právech, jak se navrhovatelé domnívají. Ústavní soud v této souvislosti poukazuje na to, že znalost poměrů dotčené osoby (delikventa) je nutné předpokládat i v případě soudního přezkumu rozhodnutí orgánu kraje o uložení pokuty - který je podle názoru skupiny poslanců dostatečnou ochranou - neboť má-li soudní přezkum chránit proti eventuálním tvrdostem dopadu zákona (v plné jurisdikci pak zvláště), neobejde se ani soud bez informací o poměrech osob, kterým byla pokuta uložena.
Ústavní soud dále nezastává názor, že by zákonem uložené zkoumání majetkových poměrů právnické osoby a fyzické osoby, která je podnikatelem (§ 11 odst. 1 zákona o krajích), vytvářelo "základ pro nepřípustné a protiústavní nerovné zacházení s osobami, které se dopustí totožného protiprávního jednání". Skupina poslanců jako důvod uvádí nutně odlišnou interpretaci i aplikaci pojmu "majetkové poměry", a to právě s ohledem na to, že se může jednat jak o osobu právnickou, tak i o osobu fyzickou. Ústavní soud v této souvislosti pokládá za rozhodující, že v souzené věci se v případě právnické osoby a fyzické osoby, která je podnikatelem (srov. § 11 odst. 3 zákona o krajích) jedná o obdobné subjekty, neboť z hlediska jejich statusu je nutno za kritérium považovat jejich podnikatelskou činnost a majetkové poměry z ní vyplývající a s ní související. Majetkové poměry je proto nutno interpretovat stejně a není důvodu mezi uvedenými subjekty odlišovat. Argumentace skupiny poslanců názorem Ústavního soudu (a contrario) uvedeným pod sp. zn. Pl. ÚS 47/95 in fine (Sbírka rozhodnutí, svazek 5, str. 213; nález byl vyhlášen pod č. 122/1996 Sb.) je proto za uvedeného stavu - kdy by ukládání pokut právnickým osobám a podnikajícím fyzickým osobám ve vztahu k těmto osobám nemohlo vést k odlišné interpretaci pojmu "majetkové poměry" - nepřípadná.
C. Ústavní soud proto nedospěl k závěru, že by zkoumání majetkových poměrů orgánem kraje bylo protiústavním zásahem do soukromí fyzické osoby, která je podnikatelem, a neoprávněným shromažďováním údajů o ní a že by tak docházelo k porušení čl. 7 odst. 1 a čl. 10 odst. 2 a odst. 3 Listiny; to ostatně skupina poslanců ani blíže nespecifikuje. Tak tomu přirozeně není ani u osob právnických. V této souvislosti lze odkázat na zákon č. 101/2000 Sb., o ochraně osobních údajů a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon č. 101/2000 Sb."), jenž v ustanovení § 4 písm. a) hovoří o pojmu "osobní údaj" (v podstatě umožňující zjistit identitu subjektu údajů) a jenž pod písmenem b) hovoří dokonce o citlivých údajích, jež výslovně vypočítává, přičemž majetkové údaje mezi nimi neuvádí. Podle ustanovení § 5 odst. 2 citovaného zákona správce (tj. i orgány kraje - srov. § 3 odst. 1 zákona) může zpracovávat [srov. § 1 a § 4 písm. e) zákona] osobní údaje se souhlasem subjektu údajů. Bez tohoto souhlasu je může zpracovávat [§ 5 odst. 2 písm. a) zákona], jestliže provádí zpracování stanovené zvláštním zákonem nebo nutné pro plnění povinností stanovených zvláštním zákonem (příkladmo na některé zákony odkazuje). Ústavní soud usuzuje, že takovým zvláštním zákonem je i zákon o krajích (v napadené části) a že činnost kraje (zvažujícího přiměřenost výše pokuty i vzhledem k poměrům delikventa) je zpracováním osobních údajů ve smyslu citovaného ustanovení zákona č. 101/2000 Sb. Obdobný názor na okruh případů, v nichž souhlas subjektu údajů podle § 5 odst. 2 zákona č. 101/2000 Sb. třeba není, lze dovodit i z odborné literatury (srov. Mates, P.: Ochrana osobních údajů. UK v Praze. Karolinum 2002, str. 48).
Pokud jde o citovaný zákon č. 101/2000 Sb., lze však argumentovat - a to na prvním místě - i zásadněji. Uvedený zákon totiž vymezuje v § 1 (předmět úpravy) svoji osobní působnost tak, že se vztahuje na ochranu osobních údajů fyzických osob. Nechrání tedy osoby právnické. Pokud jde o fyzické osoby, které jsou podnikateli - a na něž se vztahuje § 11 zákona o krajích, jehož část je napadena - lze usuzovat stejně, neboť z hlediska jejich statusu je nutno za rozlišovací kritérium považovat jejich činnost podnikatelskou. Údaje o této činnosti (stejně jako v případě právnických osob) tedy - podle mínění Ústavního soudu - ochrany podle zákona č. 101/2000 Sb. nepožívají.
Ze všech těchto důvodů Ústavní soud návrh skupiny poslanců na zrušení části textu ustanovení § 11 odst. 3 zákona o krajích ve slovech "jakož i k přiměřenosti výše pokuty vzhledem k majetkovým poměrům osoby, která se protiprávního jednání dopustila" podle ustanovení § 70 odst. 2 zákona o Ústavním soudu zamítl.
Předseda Ústavního soudu:
JUDr. Rychetský v. r.
Podle § 14 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, zaujali k rozhodnutí odlišná stanoviska soudci JUDr. Vojen Güttler a JUDr. Dagmar Lastovecká.
******************************************************************