VII./b
Postih přestupce
29. V předchozí části Ústavní soud dospěl k závěru, že přezkoumávaná právní úprava je neústavní. Vzhledem k tomu, že v průběhu řízení o návrhu byla zvažována možnost použití rozsahového výroku, jímž by byla posuzovaná právní úprava zrušena jen ohledně dávky určené pro osoby odlišné od přestupce, se Ústavní soud dále zabýval i ústavností právní úpravy dopadající na osoby, které pobírají příspěvek na živobytí nebo doplatek na bydlení, aniž by dávky byly určeny i dalším společně posuzovaným osobám (tedy pouze samotnému příjemci dávky). V takovém případě totiž není dalších osob, na které by dopadalo jednání přestupce (příjemce dávky), proto přezkoumávaná právní úprava není neústavní jen z důvodů vyložených v předchozí části. Dále se tak Ústavní soud zaměřuje pouze na situaci, ve které dané dávky pomoci v hmotné nouzi pobírá pouze příjemce dávky, tedy potenciální přestupce.
30. Dosavadní judikaturní závěry Ústavního soudu [srov. výše odkazované nálezy sp. zn. Pl. ÚS 2/08 a sp. zn. Pl. ÚS 40/17, dále nálezy ze dne 9. 1. 2013 sp. zn. Pl. ÚS 31/09 (N 5/68 SbNU 89; 42/2013 Sb.), ze dne 12. 5. 2015 sp. zn. Pl. ÚS 55/13 (N 93/77 SbNU 339; 170/2015 Sb.)] lze ve stručnosti shrnout do východiska, že Ústavní soud má být při přezkumu právní regulace sociálních práv zdrženlivý, nicméně úpravou těchto práv zákonodárcem nesmí dojít k jejich anulování či popření.
31. Ústavní soud, vědom si rozdílů mezi právy sociálními a "klasickými" základními právy (obsaženými zejména v hlavě druhé Listiny), dovodil, že metodologie přezkumu sociálních práv musí být odlišná od "přísného" testu proporcionality, jehož uplatnění ve svém důsledku výrazně omezuje úvahu zákonodárce při přijímání právní úpravy mající regulovat přezkoumávanou oblast společenských vztahů [nález sp. zn. Pl. ÚS 1/08 a dále nálezy ze dne 24. 4. 2012 sp. zn. Pl. ÚS 54/10 (N 84/65 SbNU 121; 186/2012 Sb.) nebo ze dne 22. 10. 2013 sp. zn. Pl. ÚS 19/13 (N 178/71 SbNU 105; 396/2013 Sb.)]. Ústavní soud konstruoval jako metodologický nástroj k přezkumu zásahu zákonodárce do oblasti ústavně zaručených sociálních práv tzv. test rozumnosti (racionality), který bere na zřetel jak respekt k poměrně rozsáhlé volné úvaze zákonodárce, tak potřebu vyloučit jeho případné excesy a skládá se ze čtyř následujících kroků:
1. Vymezení smyslu a podstaty sociálního práva, tedy jeho esenciálního obsahu.
2. Zhodnocení, zda se zákon nedotýká samotné existence sociálního práva nebo skutečné realizace jeho podstatného obsahu.
3. Posouzení, zda zákonná úprava sleduje legitimní cíl; tedy zda není svévolným zásadním snížením celkového standardu základních práv.
4. Zvážení otázky, zda zákonný prostředek použitý k jeho dosažení je rozumný (racionální), byť nikoliv nutně nejlepší, nejvhodnější, nejúčinnější či nejmoudřejší.
Dospěje-li Ústavní soud ve druhém kroku tohoto testu k závěru, že napadená právní úprava se dotýká samotné existence některého z těchto práv nebo skutečné realizace jeho podstatného obsahu, posoudí přípustnost zásahu do tohoto práva testem proporcionality, v opačném případě pokračuje třetím a čtvrtým krokem testu rozumnosti.
32. Test proporcionality zahrnuje tři kritéria posuzování přípustnosti zásahu [viz např. nálezy ze dne 12. 10. 1994 sp. zn. Pl. ÚS 4/94 (N 46/2 SbNU 57; 214/1994 Sb.), ze dne 13. 5. 1998 sp. zn. Pl. ÚS 25/97 (N 53/11 SbNU 25; 159/1998 Sb.) a ze dne 13. 8. 2002 sp. zn. Pl. ÚS 3/02 (N 105/27 SbNU 177; 405/2002 Sb.)]:
1. Test vhodnosti, tj. odpověď na otázku, zda institut omezující určité základní právo umožňuje dosáhnout sledovaný cíl (ochranu jiného základního práva).
2. Test potřebnosti (nezbytnosti), tj. porovnávání legislativního prostředku omezujícího základní právo s jinými opatřeními umožňujícími dosáhnout stejného cíle, avšak nedotýkajícími se základních práv, či jinými slovy, povolení použití pouze nejšetrnějšího - k dotčeným základním právům a svobodám - z více možných prostředků.
3. Test poměřování (přiměřenost v užším smyslu), tj. hodnocení, zda opatření omezující základní lidská práva a svobody svými negativními důsledky nepřesahují pozitiva, která představuje veřejný zájem na těchto opatřeních.
33. Ústavní právo na pomoc v hmotné nouzi zakotvené v čl. 30 odst. 2 Listiny ("Každý, kdo je v hmotné nouzi, má právo na takovou pomoc, která je nezbytná pro zajištění základních životních podmínek.") je na zákonné úrovni provedeno úpravou institutů příspěvku na živobytí a doplatku na bydlení. Omezení výplaty těchto dávek, resp. umožnění srážek pokut i z těchto dávek, které jinak nepodléhají výkonu rozhodnutí, tak má potenciál zasáhnout do ústavního práva na pomoc v hmotné nouzi.
34. V prvním kroku testu rozumnosti se zkoumá smysl a podstata sociálního práva, tedy jeho esenciální obsah. Ústavní soud v nálezu ze dne 27. 11. 2012 sp. zn. Pl. ÚS 1/12 (N 195/67 SbNU 333; 437/2012 Sb.) vyslovil, že požadavek "respektování podstaty a smyslu ústavně zaručeného práva (čl. 4 odst. 4 Listiny) ... má v případě sociálních práv zpravidla povahu garance určitého plnění nebo služby, které sledují nějaký ústavně aprobovaný účel". K podstatnému obsahu čl. 30 odst. 2 Listiny se již Ústavní soud vyjadřoval v nálezu ze dne 23. 1. 2018 sp. zn. I. ÚS 2637/17 (N 10/88 SbNU 133), v němž uvedl, že "z něj ... vyplývá esenciální požadavek, aby oprávněným osobám byly k dispozici vůbec nějaké služby sociální péče pro ně vhodné (byť nikoli nejlepší) a aby jim tyto služby umožnily vést alespoň elementárně důstojný život, bez automatického vyčlenění ze společnosti či ztráty veškeré osobní autonomie", a to ve spojitosti s poskytováním sociálních služeb. Citovaný závěr lze modifikovat, aby ho bylo možno použít i na poskytování dávek pomoci v hmotné nouzi, a dovodit, že podstatou poskytování dávek pomoci v hmotné nouzi je zajištění takové úrovně hmotného zabezpečení, aby oprávněné osoby mohly vést alespoň elementárně důstojný život, bez "automatického" vyčlenění ze společnosti či ztráty veškeré osobní autonomie. Lze poukázat i na odkazovaný nález sp. zn. Pl. ÚS 55/13, v němž se Ústavní soud přiklonil ke Spolkovému ústavnímu soudu dovozujícímu z hodnoty lidské důstojnosti ústavněprávní nárok na plnění spočívající v zaručení lidsky důstojného existenčního minima.
35. Druhým krokem testu rozumnosti je zhodnocení, zda se zákon nedotýká samotné existence sociálního práva či realizace jeho podstatného obsahu. Výše příspěvku na živobytí a doplatku na bydlení se vypočítává podle § 23 a 35 zákona o pomoci v hmotné nouzi. Příspěvek na živobytí zajišťuje, aby příjemce měl měsíčně alespoň zákonem stanovenou částku živobytí. Doplatek na bydlení slouží k tomu, aby příjemce měl po odečtení odůvodněných nákladů na bydlení alespoň zákonem stanovenou částku živobytí. Ta je standardně buď ve výši existenčního minima, nebo životního minima [s možnými modifikacemi - srov. např. § 24 odst. 1 písm. e) zákona o pomoci v hmotné nouzi a rovněž § 25 až 29 téhož zákona]. Částka existenčního minima osoby je stanovena v § 5 odst. 1 zákona č. 110/2006 Sb., o životním a existenčním minimu, ve znění pozdějších předpisů, a na základě § 9 zákona o životním a existenčním minimu, ve znění zákona č. 261/2007 Sb., nařízením vlády č. 436/2022 Sb., o zvýšení částek životního minima a existenčního minima, a činí 3 130 Kč měsíčně. Částka životního minima jednotlivce činí 4 860 Kč měsíčně (§ 2 zákona o životním a existenčním minimu, ve znění pozdějších předpisů). Přezkoumávané dávky pomoci v hmotné nouzi tedy zajišťují, že příjemce dávky bude mít i po uhrazení odůvodněných nákladů na bydlení nejméně částku 3 130 Kč měsíčně, jež má zajistit alespoň elementárně důstojný život, tedy má zajistit jak fyzickou existenci člověka (výživu, ošacení, zařízení domácnosti, přístřeší, vytápění, hygienu a zdraví), tak i možnost pěstovat mezilidské vztahy a minimální míru účasti na společenském, kulturním a politickém životě (viz nález sp. zn. Pl. ÚS 55/13). Tomuto účelu odpovídá i deklarace uvedená v § 1 odst. 1 zákona o životním a existenčním minimu: "Tento zákon stanoví životní minimum jako minimální hranici peněžních příjmů (dále jen ,příjem') fyzických osob (dále jen ,osoba') k zajištění výživy a ostatních základních osobních potřeb a existenční minimum jako minimální hranici příjmů osob, která se považuje za nezbytnou k zajištění výživy a ostatních základních osobních potřeb na úrovni umožňující přežití." Podle Ústavního soudu je tento účel ve světle posuzované právní úpravy naplněn na samé hranici udržitelnosti. I kdyby doplatek na bydlení pokryl veškeré náklady na ubytování, je pouze hraničně představitelné, že si člověk vystačí s částkou existenčního minima ve výši 3 130 Kč k zajištění svých potřeb v takové míře, aby nebyl vyčleněn ze společnosti či neztratil svoji autonomii. V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 54/10 Ústavní soud přezkoumával tzv. karenční dobu (zrušení poskytování nemocenských dávek za prvé tři dny pracovní neschopnosti) a dospěl k závěru, že "třídenní výpadek příjmů sice nepochybně představuje jistý zásah do příjmů dotčených osob, avšak nejde (i s ohledem na další garance obsažené v právu sociálního zabezpečení) o takový zásah, který by onemocnělým osobám okamžitě znemožnil dosažení hmotného standardu postačujícího k vedení důstojného života". V nyní posuzované věci je výpadek příjmů potenciálně podstatně delší (i několikaměsíční) a zároveň není zaručena ani jiná garance příjmů, jako tomu bylo v případě tzv. karenční doby. Zásah do přezkoumávaných dávek spočívající v jejich faktickém snížení či dokonce dočasném odebrání (u osob, jejichž částka živobytí je existenční minimum pod hranicí 3 130 Kč měsíčně) je nutné považovat za zásah do podstatného obsahu práva na pomoc v hmotné nouzi. Je tak dále nutno podrobit přezkoumávanou právní úpravu testu přiměřenosti.
36. Prvním krokem testu proporcionality je test vhodnosti, tj. odpověď na otázku, zda přezkoumávaná právní úprava umožňuje dosáhnout sledovaný cíl. Smyslem a cílem přezkoumávané právní úpravy se Ústavní soud zabýval v bodě 24 tohoto nálezu. Je jím preventivní funkce, aby se příjemci dávek nedopouštěli nezákonného jednání, a motivační, aby se integrovali zpět do společnosti. Tyto cíle jsou podle Ústavního soudu legitimní. Na první pohled se zdá logické, že příjemci dávek pomoci v hmotné nouzi nebudou chtít páchat přestupky, bude-li to znamenat faktické odebrání (byť i dočasné) přiznaných dávek pomoci v hmotné nouzi. Výsledek předchozího posuzování proto umožňuje dospět k závěru, že přezkoumávaná právní úprava vede alespoň v teoretické rovině ke splnění cílů, pro které byla přijata.
37. Druhým krokem testu proporcionality je test potřebnosti (nezbytnosti), tj. porovnávání právního prostředku omezujícího základní právo s jinými opatřeními umožňujícími dosáhnout stejného cíle, avšak nedotýkajícími se základních práv, jinými slovy, zda zákonodárce použil nejšetrnější z více nabízených možností úpravy. Veřejný ochránce práv upozornil, že § 51 odst. 6 zákona o pomoci v hmotné nouzi již obsahuje mechanizmus pro srážku dávek, které byly přiznány neprávem, a to z dávek běžně vyplácených či později přiznaných. Toto ustanovení však stanoví, že po provedení srážek musí povinné osobě zůstat nejméně částka ve výši existenčního minima (u nezaopatřených dětí ve výši životního minima). Ústavní soud, podobně jako Veřejný ochránce práv, shledává, že toto ustanovení představuje způsob, jak srážet dávky pomoci v hmotné nouzi při naplnění podmínek k takovému postupu, avšak zaručuje zachování alespoň minimálního příjmu příjemcům dávek. Jde tak zjevně o šetrnější přístup k ústavně zaručenému právu na pomoc v hmotné nouzi, a již z tohoto důvodu přezkoumávaná právní úprava nevyhověla tomuto kroku testu proporcionality, což je důvodem její derogace, a proto nebylo třeba aplikovat třetí krok tohoto testu.
38. Ustanovení § 51a zákona o pomoci v hmotné nouzi tudíž neuspělo ve druhém kroku testu proporcionality, je neústavní, neboť porušuje právo na pomoc v hmotné nouzi zaručené v čl. 30 odst. 2 Listiny.