VIII. c)
Stanovení intervalu periodického přezkumu zákonnosti zajištění a jeho dodržení v kontextu napadeného ustanovení
74. Základním východiskem navrhovatele je skutečnost, že k přezkumu zákonnosti trvání zajištění ve smyslu čl. 5 odst. 4 Úmluvy má docházet v pravidelných periodách v délce jednoho měsíce. Navrhovatel v tomto vycházel z vlastní judikatury (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 9. 2012 č. j. 7 As 97/2012-26, č. 2780/2013 Sb. NSS), v níž konstatoval, že osoby omezené na osobní svobodě mají mít Úmluvou garantovaný periodický přístup k soudnímu přezkumu trvání zajištění ve zhruba měsíčních intervalech, stejně jako je tomu v případech vazby - vycházel přitom právě z judikatury ESLP týkající se vazeb, zejm. rozsudek ze dne 24. 4. 2012 ve věci Medvedev proti Rusku, stížnost č. 34184/03. Jinými slovy, že každý měsíc (či - jak je v návrhu uvedeno - 30 dnů) má mít soud příležitost přezkoumat, zda zákonnost zajištění trvá.
75. Určení konkrétního intervalu přezkumu se tak jeví z pohledu dodržení standardů Úmluvy jako klíčové, protože - jak bylo výše demonstrováno na konkrétním případu stěžovatele před Nejvyšším správním soudem - souběžným působením více faktorů, zejména zákonné žalobní lhůty, reality soudního rozhodování a omezující lhůty § 129a odst. 3 zákona o pobytu cizinců, může naprosto běžně dojít k situaci, kdy se měsíční interval přístupu jednotlivce k přezkumu zákonnosti zajištění výrazně překročí.
76. Ústavní soud dospěl ve světle judikatury ESLP k závěru, že základní východisko Nejvyššího správního soudu týkající se garance přístupu k periodickému přezkumu v právě měsíčních intervalech je zapotřebí korigovat. Jak bylo výše uvedeno v obecných východiscích, ESLP sice neposkytuje obecnou odpověď na to, co rozumí "přezkumem v přiměřených (rozumných) intervalech" ve smyslu čl. 5 odst. 4 Úmluvy, a setrvale zdůrazňuje specifické okolnosti jednotlivých důvodů omezení osobní svobody (srov. rozsudek ESLP ze dne 20. 7. 2017 ve věci Lorenz proti Rakousku, stížnost č. 11537/11), v konkrétních případech nicméně dovodil, že intervaly mezi dvěma až čtyřmi měsíci byly slučitelné s Úmluvou, zatímco šestiměsíční interval již požadavky plynoucí z čl. 5 odst. 4 Úmluvy nenaplnil (srov. již citovaný rozsudek ESLP ze dne 2. 10. 2012 ve věci Abdulkhakov proti Rusku, stížnost č. 14743/11, odst. 214 a 216 odůvodnění).
77. Soudní přezkum zákonnosti zajištění tak dle ESLP ve skutečnosti nemusí být tak častý jako v případě vazby, a to s ohledem na rozsah přezkumu, který v případě zajištění nezahrnuje posouzení "nezbytnosti" zajištění (rozsudek ESLP ze dne 2. 10. 2012 ve věci Abdulkhakov proti Rusku, stížnost č. 14743/11, odst. 214). Argument navrhovatele, že by se pravidelnost přezkumu měla blížit periodicitě rozhodování o důvodech trvání vazby či že je nezákonný pobyt na území oproti podezření ze spáchání trestné činnosti "mírnější", proto je požadavek na urychlenost přezkumu o to vyšší, tak nemá oporu v rozhodovací činnosti ESLP, jehož judikatura ve vazebních věcech není bez dalšího přenositelná na případy zajištění.
78. Optikou garance dvou až čtyřměsíčního intervalu periodické soudní kontroly ve smyslu čl. 5 odst. 4 Úmluvy je pak třeba hodnotit ústavnost zákonného omezení podání žádosti o propuštění ze zařízení. Bezmála tříměsíční interval ve věci stěžovatele před Nejvyšším správním soudem lze hodnotit jako souladný s Úmluvou. Tím Ústavní soud nevylučuje, že by národní úprava nemohla být vstřícnější a založit vyšší standard ochrany, než požaduje Úmluva. Z pohledu pozitivních závazků plynoucích z čl. 5 odst. 4 Úmluvy a se zohledněním procesního uchopení zákona o pobytu cizinců však Ústavní soud uzavřel, že napadené ustanovení není protiústavní, jelikož pravidelnému přezkumu zajištění v přiměřených časových odstupech nebrání.
79. Jakkoliv dosavadní judikatura správních soudů a návrh podaný Ústavnímu soudu zdůrazňují, že cizinec má procesní možnost volby, zda se bude bránit přímo proti rozhodnutí o zajištění (případně rozhodnutí o prodloužení doby zajištění), nebo toto rozhodnutí nenapadne a ponechá si možnost požádat o propuštění ze zařízení (Nejvyšším správním soudem označovaná jako Sophiina volba, viz rozsudek ze dne 31.7. 2020 č. j. 5 Azs 106/2020-42), přičemž stanovisko Veřejného ochránce práv rovněž zdůrazňuje až mizivou využitelnost institutu žádosti o propuštění ze zařízení podle § 129a zákona o pobytu cizinců s ohledem na omezující lhůtu v odst. 3 téhož ustanovení, z pohledu ústavněprávní relevance výše uvedeného je podstatné, že se prostřednictvím těchto institutů (byť v jejich postupném sledu) cizinci dostává v pravidelných intervalech ve smyslu Úmluvy odpovědi na to, zda důvody omezení osobní svobody stále trvají.
80. Jinými slovy, skutečnost, že cizinec s ohledem na procesní sled různých procesních prostředků ochrany uplatní žádost o propuštění ze zařízení až po delším časovém odstupu od prvotního zajištění (příp. nepožádá o propuštění v průběhu detence vůbec), ještě sama o sobě o rozporu s čl. 5 odst. 4 Úmluvy nesvědčí - za situace, kdy je pravidelný přezkum zákonnosti omezení na osobní svobodě zajištěn jinak (resp. jinými způsoby přezkumu). Právě tak je tomu i v nyní projednávané věci.
81. Na tomto závěru nic nemění stanovisko Veřejného ochránce práv, že zmíněné prostředky ochrany proti omezení cizince na osobní svobodě [soudní přezkum zákonnosti zajištění (či jeho prodloužení) a paralelní žádost o propuštění ze zajištění (s navazujícím soudním přezkumem)] nejsou ekvivalentními opravnými prostředky proti omezení na osobní svobodě. V této souvislosti vyjádření Veřejného ochránce práv akcentuje procesní úskalí z pohledu práv zajištěné osoby, tedy že se před prodloužením zajištění zpravidla neprovádí výslech cizince a ten v zásadě ani nedostává reálnou příležitost změnu okolností řádně tvrdit a doložit, jako by automaticky činil v případě využití institutu žádosti o propuštění ze zařízení dle § 129a zákona o pobytu cizinců. K tomu lze konstatovat, že jakkoliv výslech u prodloužení zajištění není pravidlem, pokud se změní okolnosti a například zhorší zdravotní stav cizince, ten má správnímu orgánu tuto skutečnost tvrdit a doložit (tedy oznámit a doložit správnímu orgánu stejné skutečnosti, které by se staly obsahem a přílohou žádosti o propuštění). V těchto případech (vedle toho, kdy takové okolnosti obligatorně vyplynou) má správní orgán jednat ex offo [§ 126 písm. a) zákona o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů], a pakliže s ohledem na nové okolnosti již není možné realizovat účel zajištění, případně sice trvají důvody zajištění, ale osoba již nemůže být držena v detenci, má policie bezodkladně rozhodnout o propuštění ze zajištění. Pokud tak správní orgán neučiní (popřípadě otálí s rozhodnutím o propuštění), upozorňuje Ústavní soud na skutečnost, že stávající judikatura správních soudů dosud nevyloučila obranu prostřednictvím zásahové žaloby ve smyslu § 82 s. ř. s. (k uplatnění zásahových žalob v případě "otálení" správních orgánů s rozhodnutím ex officio viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 3. 2017 č. j. 1 As 292/2016-28). Pro tuto problematiku je podstatné, že vedle dosud neuzavřené cesty (subsidiárních) zásahových žalob, jejichž rozšířená volba by mohla být z pohledu koncepce správního soudnictví nežádoucí, mohou v dosud probíhajícím soudním řízení (v obou jeho instancích) účastníci namítat mimořádnou změnu okolností, a to i kdyby nastala až po datu přezkoumávaného rozhodnutí. Tyto podstatné změny v průběhu detence, jako je významné zhoršení zdravotního stavu zajištěné osoby, vyjevení statusu zvláště zranitelné osoby nebo odpadnutí reálného účelu zajištění (pro nerealizovatelnost vyhoštění s ohledem na pozitivní závazky plynoucí z čl. 3 Úmluvy), přitom musí správní soudy ve své rozhodovací činnosti zohlednit vždy, což - jak bude níže rozvedeno - plyne především z judikatury ESLP, SDEU a rovněž z judikatury Nejvyššího správního soudu.