VIII. b)
Procedurální omezení žádosti o propuštění ze zařízení
64. Ústavní soud se zabýval tvrzeným rozporem napadeného ustanovení s požadavkem periodicity, včasnosti a efektivity soudního přezkumu ve smyslu čl. 5 odst. 4 Úmluvy, jakož i s čl. 36 odst. 1 Listiny ve spojení s čl. 8 Listiny, a to ve spojení s námitkou snížení procedurální ochrany základních práv, k němuž mělo dojít zavedením napadené úpravy cizineckého zákona.
65. Ústavní soud proto shrnuje, že napadené ustanovení je z pohledu práv jednotlivce (cizince) relevantní v situaci jeho zajištění za účelem správního vyhoštění, přičemž toto zajištění je svého druhu omezením osobní svobody. V takovém případě se může jednotlivec - vedle klasického soudního přezkumu rozhodnutí o zajištění (či jeho prodloužení) - domáhat po správním orgánu propuštění na svobodu prostřednictvím žádosti o propuštění ze zařízení dle § 129a zákona o pobytu cizinců (proti eventuálnímu nevyhovujícímu rozhodnutí policie lze brojit rovněž žalobou podle § 65 s. ř. s.). Napadené ustanovení § 129a odst. 3 zákona o pobytu cizinců však stanoví omezující lhůtu pro podání žádosti o propuštění ze zařízení, což by mohlo být problematické z pohledu zajištění periodicity soudního přezkumu zákonnosti omezení na osobní svobodě. Podle navrhovatele toto ustanovení v konečném důsledku znemožňuje cizinci přístup k včasné, efektivní a periodické ochraně práva na osobní svobodu. Oprávnění žádat o propuštění, které zakotvuje, je dle navrhovatele pouze iluzorní. Podle souhlasného stanoviska Veřejného ochránce práv pak z jeho monitorovací činnosti plyne, že napadené ustanovení znemožňuje včasně a efektivně reflektovat podstatnou změnu okolností u zajištěné osoby (zejména ve zdravotním stavu), pročež ta je značný čas potenciálně nezákonně zadržena, nadto bez přístupu k soudu.
66. Do 31. 12. 2013 probíhalo řízení o propuštění ze zajištění tak, že se cizinec obracel přímo na civilní soudy s návrhem na propuštění, které jeho návrh urychleně projednaly. Dle § 200o odst. 1 o. s. ř., ve znění účinném do 31. 12. 2013, platilo: "Jestliže nebylo ukončeno zajištění cizince podle zvláštního právního předpisu, může se cizinec obrátit na soud s návrhem, aby nařídil jeho propuštění na svobodu z důvodu, že nejsou splněny podmínky pro trvání jeho zajištění stanovené zvláštním právním předpisem."; tímto zvláštním předpisem byl cizinecký zákon. Podle § 200u odst. 1 o. s. ř. v témže znění byl soud povinen návrh projednat přednostně a s největším urychlením. Procedurální omezení někdejší úprava rovněž obsahovala, podle § 200t věty druhé o. s. ř., ve znění účinném do 31. 12. 2013, totiž platilo: "Byl-li návrh zamítnut, přísluší navrhovateli právo domáhat se ze stejných důvodů dalšího přezkoumání zákonnosti trvání zajištění nejdříve po uplynutí 3 týdnů od právní moci rozhodnutí." S účinností novely č. 303/2013 Sb. došlo ke sjednocení postupu při zajištění cizince a jeho propuštění ze zajištění tak, že nadále je příslušným orgánem nejprve policie a následný přezkum soudem je zajištěn prostředky správního soudnictví podle soudního řádu správního. Zároveň byl novelou č. 303/2013 Sb. zaveden přezkoumávaný institut žádosti o propuštění ze zařízení podle § 129a zákona o pobytu cizinců, o které policie rozhodne bez zbytečného odkladu. Podle § 126 písm. b) zákona o pobytu cizinců je policie povinna neprodleně po zajištění poučit cizince o možnosti podat žádost o propuštění ze zařízení. Policie cizince rovněž poučuje o možnosti podat žalobu ve správním soudnictví, ať už proti rozhodnutí o zajištění, anebo nepropuštění ze zařízení.
67. Z porovnání legislativního uchopení institutů je zjevné, že přímý přístup k soudu (bez předchozí žádosti o propuštění adresované správnímu orgánu) vedl ve všech procesních stadiích k pružnějšímu prvotnímu přístupu k soudnímu rozhodování o relevanci argumentace pro propuštění. Jakmile bylo jednou o návrhu na propuštění rozhodnuto, byla zde stanovena omezující lhůta pro případné další uplatnění návrhu v délce tří týdnů - jednalo-li se o návrh stejného obsahu. Na rozdíl od současné úpravy ve znění napadeného ustanovení tedy byla dříve stanovená lhůta kratší, vázaná pouze na (soudní) rozhodnutí o materiálně totožném návrhu na propuštění.
68. K důležitosti přístupu k periodickému soudnímu přezkumu v případě osob omezených na osobní svobodě se tento soud vyjádřil v obecných východiscích tohoto nálezu, i v těchto intencích však Ústavní soud posuzoval návrh se zohledněním principu minimalizace zásahu do činnosti ostatních orgánů veřejné moci. Ochrana ústavnosti je existenciálně spojena mimo jiné s onou minimalizací zásahu, proto Ústavní soud k samotnému rušení ať již rozhodnutí orgánů veřejné moci, či právního předpisu (nebo jeho jednotlivého ustanovení) přistupuje restriktivně [srov. k tomu přiměřeně například nález Ústavního soudu ze dne 9. 2. 2011 sp. zn. IV. ÚS 1521/10 (N 15/60 SbNU 153) nebo ze dne 8. 10. 1996 sp. zn. Pl. ÚS 5/96 (N 98/6 SbNU 203; 286/1996 Sb.)].
69. V obecné rovině nelze namítané snížení procedurálního standardu ochrany základních práv (zde přístupu k soudu dle čl. 36 odst. 1 Listiny ve spojení s právem na osobní svobodu dle čl. 8 Listiny) spatřovat toliko v prodloužení, zkrácení, popřípadě novém zavedení omezující lhůty po předchozí absenci takového ustanovení, jak naznačuje navrhovatel. Pouhé stanovení zákonných lhůt není z pohledu Ústavního soudu otázkou ústavnosti, nedosahuje-li toto procedurální omezení míry, v níž je základní právo omezeno natolik, že dojde k jeho významnému ohrožení nebo vyprázdnění. Jinými slovy, Ústavní soud neshledá protiústavnost v samotné existenci lhůty (ani v tom, že je taková lhůta z povahy věci restriktivní), nýbrž ve vyloučení možnosti uplatňovat základní práva [srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 15/09 ze dne 8. 7. 2010 (N 139/58 SbNU 141; 244/2010 Sb.), bod 55 a násl.]. V duchu nálezu sp. zn. Pl. ÚS 36/01 ze dne 25. 6. 2002 (N 80/26 SbNU 317; 403/2002 Sb.) a východisek výše nastíněných se tento soud již v minulosti vyjádřil, že je zapotřebí podrobit přezkumu ústavnosti danou úpravu jako celek. Proto musel Ústavní soud zvážit, zda je to právě napadené ustanovení cizineckého zákona en bloc, které znemožňuje (tedy zda vůbec, a pokud ano, tak proč) cizinci přístup k periodické, včasné a efektivní soudní kontrole (trvání) důvodů zajištění.
70. Nejprve tedy Ústavní soud nastíní okamžik, kdy může cizinec uplatnit žádost o propuštění ze zařízení ve smyslu napadeného ustanovení a kdy ji uplatnil konkrétně žalobce.
71. Pro další posouzení Ústavním soudem je podstatné, že možnost podat žádost o propuštění ze zajištění ke správnímu orgánu je sice procedurálně zásadním způsobem omezena, když podle dikce napadeného ustanovení je cizinec oprávněn podat žádost o propuštění ze zařízení - za situace, kdy se proti těmto rozhodnutím soudně nebránil - nejdříve po uplynutí 30 dní od nabytí právní moci rozhodnutí o zajištění, rozhodnutí o prodloužení doby zajištění cizince nebo pokračování rozhodnutí o nepropuštění ze zařízení. [Podal-li cizinec žalobu proti některému z rozhodnutí, může žádost podat "nejdříve po uplynutí 30 dní od právní moci posledního rozhodnutí o jeho žalobě proti rozhodnutí o zajištění cizince, rozhodnutí o prodloužení doby zajištění cizince nebo proti rozhodnutí o nepropuštění ze zařízení", přičemž toto omezení se pochopitelně vztahuje pouze na rozhodování prvostupňových soudů a netýká se řízení o (případné) kasační stížnosti.] Možnost podat žalobu proti rozhodnutí o zajištění či jeho prodloužení však oproti tomu nijak omezena není. V obecné rovině může dojít (a dochází) ke kumulaci soudního přezkumu jednotlivých po sobě jdoucích správních rozhodnutí. Pro posouzení Ústavním soudem je zásadní, že ve všech typových případech správního rozhodnutí o (trvání) omezení osobní svobody ve smyslu zákona o pobytu cizinců se správní soudy v rámci přezkumu zabývají tím, zda je cizinec omezen na osobní svobodě oprávněně, resp. zda trvá reálný účel zajištění ve smyslu čl. 15 odst. 4 návratové směrnice (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 6. 2017 č. j. 10 Azs 101/2017-28), a již na tomto místě tak lze hovořit o periodickém dohledu nad zákonností zajištění ve smyslu čl. 5 odst. 4 Úmluvy.
72. Stav periodicity soudního přezkumu byl v konkrétním případě stěžovatele následující. K pravomocnému přezkumu jednotlivých žalob prvostupňovými soudy došlo postupně dne 6. 6. 2017, 1. 9. 2017 a 28. 11. 2017, a interval soudního přezkumu zákonnosti omezení stěžovatele na osobní svobodě tak byl 87 až 88 dní. Jak plyne ze shrnutí podání navrhovatele (bod 9 tohoto nálezu) a správního spisu, s ohledem na postupný sled soudních rozhodnutí a paralelně i správních rozhodnutí mohl stěžovatel mezi prvním a druhým soudním rozhodnutím žádat o propuštění ze zařízení ve smyslu § 129a odst. 3 zákona o pobytu cizinců v průběhu jediného týdne z celkového intervalu 87 dní - nejprve čekal na uplynutí třicetidenní lhůty po právní moci soudního rozhodnutí, poté bylo o jeho zajištění znovu rozhodnuto a musel nově vyčkat uplynutí omezující lhůty od právní moci správního rozhodnutí. Mezi druhým a třetím rozhodnutím soudu mohl o propuštění ze zařízení žádat pouhé dva dny. Stěžovatel pokaždé žádost uplatnil předčasně, a té pak nebylo správními orgány (kvazimeritorně) právě pro nedodržení lhůty vyhověno.
73. Ústavní soud se proto dále zabýval otázkou, zda se osobám omezeným na osobní svobodě dostává periodického přezkumu v intervalech garantovaných Úmluvou a zda procedurální omezení podání žádosti o propuštění ze zařízení ve smyslu § 129a odst. 3 zákona o pobytu cizinců odpovídá minimálnímu standardu zakotvenému v čl. 5 odst. 4 Úmluvy. Jak plyne z části VIII. a), věnované obecným východiskům, klíčovým je vedle urychlenosti soudního přezkumu právě zajištění jeho efektivity a periodicity.