VIII. d)
Urychlený přístup k soudnímu přezkumu a efektivita soudní ochrany v případech zvláště zranitelných osob
82. Návrh předložený Ústavnímu soudu vycházel z mylného předpokladu, že požadavkům Úmluvy vyhovuje toliko periodicita přezkumu v řádu měsíce. Touto optikou bylo pro navrhovatele napadené ustanovení jako celek - se svou omezující podmínkou 30 dnů - v každém případě protiústavní. Ačkoliv Ústavní soud tento předpoklad navrhovatele korigoval v části VIII c), je si vědom, že návrh byl uplatněn i s ohledem na již zmíněnou (ne)možnost namítat vskutku významné okolnosti nově vzniklé během zajištění, což jako riziko akcentovala ve svém vyjádření i Veřejná ochránkyně práv. Imanentní součástí periodického přezkumu je tedy dle navrhovatele i to, aby se mimořádným případům změny okolností vůbec mohlo dostat soudního přezkumu efektivně.
83. Samotná možnost zohlednit mimořádné okolnosti na první pohled souvisí spíše než s požadavkem periodicity přezkumu trvání důvodů zajištění s požadavkem jeho urychlenosti a efektivity ve smyslu čl. 5 odst. 4 Úmluvy. Tento aspekt je však pro závěr o ústavnosti napadeného ustanovení rovněž významný, a oba aspekty proto považoval Ústavní soud za vzájemně spjaté. Závěr Ústavního soudu, že stávající úprava cizineckého zákona v obecné rovině (optikou standardů Úmluvy) nebrání periodickému přezkumu, totiž nemění nic na tom, že by mohly nastat ve své podstatě výjimečné případy, kdy by periodicita přezkumu nebyla dle výše nastíněných vodítek excesivní, avšak s ohledem na specifické okolnosti by se jednotlivci nedostalo přístupu k soudu včas. Jinými slovy, soud by se mimořádnými okolnostmi zabýval až v situaci, kdy by cizinec byl po značnou dobu zajištěn nezákonně. Během plynoucí (omezující lhůty) zakotvené v § 129a odst. 3 zákona o pobytu cizinců podle Ústavního soudu mohou nastat takové mimořádné okolnosti, které je namístě reflektovat urychleně tak, aby vůbec bylo možné hovořit o efektivním soudním přezkumu jako takovém. Ostatně nelze opomenout, že sám žalobce (stěžovatel) ve správním řízení doložil lékařskou zprávu o zhoršení svého zdravotního stavu, a domáhal se tedy zohlednění těchto mimořádných okolností cestou (předčasné) žádosti o propuštění. Ústavní soud se proto pro úplnost dále zabýval tím, zda omezující procedurální podmínka napadeného ustanovení včasný a efektivní přezkum umožňuje i ve výše zmíněných výjimečných případech.
84. Podle zákonné úpravy by měly mít všechny zajištěné osoby (bez ohledu na svůj stav) urychlený přístup k soudu. Proti rozhodnutí o zajištění cizince (§ 124 zákona o pobytu cizinců), prodloužení doby jeho zajištění (§ 125 odst. 2 zákona o pobytu cizinců), případně rozhodnutí o nepropuštění ze zařízení (§ 129a téhož zákona) nelze podat řádný opravný prostředek před správními orgány (rozklad). Tato rozhodnutí nabývají právní moci oznámením, přičemž lze proti nim brojit žalobou ve správním soudnictví podle § 65 s. ř. s, kterou lze v souladu s obecnou lhůtou pro správní rozhodnutí v cizineckých věcech podat ve lhůtě třiceti dnů. Správní žaloba se přitom stává první ochranou proti rozhodnutí o zajištění, opětovném prodloužení zajištění nebo nepropuštění. To odpovídá dikci jak čl. 5 odst. 4 Úmluvy, tak i čl. 15 odst. 2 návratové směrnice a čl. 26 odst. 2 procedurální směrnice, z nichž plyne jednoznačný požadavek na zajištění urychleného přístupu k soudnímu přezkumu. Jakýkoli nástroj podmiňující přístup k soudnímu přezkumu podáním opravného prostředku, o kterém nerozhoduje nezávislý soud, by přístup k soudnímu přezkumu oddaloval. O žádosti o propuštění ze zařízení podle § 129a zákona o pobytu cizinců musí správní orgán rozhodnout bez zbytečného odkladu podle § 71 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, pakliže by tak neučinil, lze uplatnit nástroje na ochranu proti nečinnosti (§ 80 správního řádu), včetně tzv. nečinnostní žaloby (§ 79 a násl. s. ř. s.). Požadavek urychlenosti soudního rozhodování se v rovině podústavní promítá do stanovení procesní lhůty pro postoupení žaloby, vyjádření policie a předložení správního spisu soudu, kterou § 172 odst. 4 zákona o pobytu cizinců stanoví na 5 dnů. Prvostupňový správní soud musí posléze o žalobě proti rozhodnutí o zajištění cizince, prodloužení zajištění nebo proti rozhodnutí o nepropuštění ze zařízení rozhodnout podle § 172 odst. 5 zákona o pobytu cizinců do 7 pracovních dnů od doručení správního spisu. Soud vyhotoví své rozhodnutí a učiní potřebná opatření k doručení stejnopisu rozsudku cizinci do vlastních rukou bez zbytečného odkladu (§ 54 odst. 3 in fine s. ř. s.), odpadá tedy možnost soudce vyžádat si prodloužení lhůty pro vyhotovení rozsudku u předsedy soudu. Je-li rozhodnutí o zajištění, prodloužení zajištění nebo o nepropuštění ze zařízení zrušeno (a výsledkem soudního přezkumu je tak požadavek propuštění cizince na svobodu), soudy o tom v souladu s § 127 odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců neprodleně vyrozumí policii, aby byl cizinec ihned propuštěn na svobodu [garance konformního přezkumu v souladu s čl. 5 odst. 4 Úmluvy musí být zajištěna nezávislým soudem, který musí mít dle ESLP pravomoc nařídit propuštění (viz rozsudek ESLP ze dne 25. 10. 2012 ve věci Buishvili proti České republice, stížnost č. 30241/11)].
85. Již na tomto místě je ale zjevné, že právě u výjimečných případů cizinců stižených mimořádnými změnami okolností nemusí vést samotná stávající úprava (bez ústavně konformní interpretace) k urychlenému přístupu k soudu a včasnému a efektivnímu přezkumu. U zajištění za účelem správního vyhoštění se uplatní obecná žalobní lhůta 30denní (§ 172 odst. 1 zákona o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů), oproti rozhodnutí o správním vyhoštění, které lze napadnout v 10denní lhůtě (dle odst. 2 téhož ustanovení) tedy nemusí soud v případě nezákonnosti zasáhnout včas. V kombinaci s omezující procedurální podmínkou nyní napadeného ustanovení (a realitou rozhodovací praxe popsanou navrhovatelem i Veřejnou ochránkyní práv) by v těchto výjimečných případech i podle Ústavního soudu ve výsledku nemusela být zajištěna efektivita soudního přezkumu.
86. Z důvodu náhlého zhoršení zdravotního stavu může dospělý jedinec i v průběhu zajištění nabýt postavení zvláště zranitelné osoby oproti ostatním osobám v zajištění, přičemž tato okolnost je klíčová pro posouzení zákonnosti zajištění s ohledem na čl. 3 Úmluvy, který zakotvuje zákaz nelidského nebo ponižujícího zacházení (rozsudek ESLP ze dne 3. 5. 2016 ve věci Abdi Mahamud proti Maltě, stížnost č. 56796/13). Obava o osoby stižené významným zhoršením tělesného či duševního zdravotního stavu je tak pojmově spjata s pozitivními závazky státu plynoucími z čl. 3 Úmluvy, které požadavek urychlenosti a efektivity soudního přezkumu zesilují. Jednotlivec by měl mít možnost obrátit se co nejdříve na soud, který se podmínkami detenčního centra s ohledem na stav cizince bude mít možnost zabývat tak, aby trvání detence jeho zhoršující se stav neprohlubovalo. Podle § 176 odst. 3 zákona o pobytu cizinců ostatně platí, že nelze-li zdravotní služby poskytnout v zařízení, zajistí ministerstvo poskytnutí těchto služeb u poskytovatele zdravotních služeb mimo zařízení; podle § 126b odst. 2 cizineckého zákona pak nelze vyloučit ani povinnost policie zajištění ukončit, pakliže dojde k významnému poškození zdraví zajištěného cizince nebo k potřebě dlouhodobé hospitalizace. I proto je třeba zajistit urychlený přezkum zákonnosti zajištění ve smyslu čl. 5 odst. 4 Úmluvy se zohledněním změny okolností s ohledem na to, že detence jako celek může být od jistého okamžiku nadále nezákonnou. Ústavní soud připomíná, že případné déletrvající nezákonné omezení na osobní svobodě je u zranitelných osob z pohledu ochrany práv jednotlivce o to drastičtější.
87. Procedurální omezení uplatnění žádosti o propuštění na 30 dnů od právní moci buďto jednotlivých rozhodnutí o omezení na osobní svobodě, případně od rozhodnutí o žalobě proti nim, implicitně předpokládá, že omezení jednotlivce na osobní svobodě v daný okamžik není nezákonné, neb se soud v nedávné době (maximálně 30 dnů) k uplatněné žalobě zákonností zajištění zabýval a shledal je zákonným, případně se jím momentálně zabývá (jestliže cizinec žalobu ve třicetidenní lhůtě od prvotního zajištění neuplatnil, mohl po jejím uplynutí požádat o propuštění). Omezující zákonnou procedurální podmínku napadeného ustanovení, která by mohla být nepřiměřeně omezující pro výjimečné případy, ale ve své podstatě prolamuje judikatura ESLP a SDEU, kterou reflektovala i recentní ústavně konformní judikatura Nejvyššího správního soudu.
88. Rozhoduje-li soud o zákonnosti rozhodnutí o zajištění (či jeho prodloužení), je povinen přihlédnout k některým významným okolnostem, jež vyšly najevo po vydání rozhodnutí. Probíhá-li dosud řízení o přezkumu zákonnosti zajištění před správními soudy (a to v obou instancích), musejí správní soudy vždy zohlednit významné změny okolností u cizince omezeného na osobní svobodě, jako je zhoršení zdravotního stavu, vyjevení statusu zvláště zranitelné osoby nebo odpadnutí reálného účelu zajištění pro nerealizovatelnost účelu zajištění s ohledem na pozitivní závazky plynoucí z čl. 3 Úmluvy (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 5. 2016 č. j. 10 Azs 256/2015-55). ESLP se opakovaně vyjádřil, že čl. 5 odst. 4 Úmluvy negarantuje soudní přezkum v rozsahu, který by opravňoval soud nahradit svým uvážením rozhodující orgán ve všech aspektech případu, včetně vhodnosti přijatého opatření. Přezkum by měl být nicméně dostatečně široký na to, aby umožňoval posouzení podmínek, které jsou nezbytné pro zhodnocení "zákonnosti" zbavení svobody ve smyslu čl. 5 odst. 1 Úmluvy (srov. rozsudek ESLP ze dne 29. 8. 1990 ve věci E. proti Norsku, stížnost č. 11701/85, odst. 50). Z judikatury ESLP však neplynou podrobnější pravidla pro posouzení zákonnosti. SDEU se při výkladu čl. 15 odst. 4 návratové směrnice vyjádřil k rozsahu přezkumu zejména v kontextu posuzování reálného předpokladu vyhoštění. Ve svém rozsudku ze dne 30. 11. 2009, věc C-357/09 Kadzoev, pak SDEU (velký senát) v odst. 65 konstatoval: "Aby bylo možné mít za to, že přetrvává ,reálný předpoklad' pro vyhoštění ve smyslu čl. 15 odst. 4 této směrnice, musí proto být v okamžiku přezkumu legality zajištění vnitrostátním soudem zjevné, že existuje skutečný předpoklad pro to, že může dojít k úspěšnému vyhoštění s ohledem na lhůty stanovené v čl. 15 odst. 5 a 6 směrnice 2008/115." Pokud se tedy ukáže, že reálný předpoklad pro vyhoštění přestal z právních nebo jiných důvodů existovat nebo že přestaly existovat podmínky zajištění, ztrácí zajištění odůvodnění a dotčená osoba musí být bezodkladně propuštěna. Moment posouzení reálného předpokladu vyhoštění pak SDEU ztotožňuje s okamžikem přezkumu legality zajištění vnitrostátním soudem. V již citovaném rozsudku ve věci ze dne 5. 6. 2014, věc C-146/14 PPU Mahdi, odst. 62, pak SDEU konstatoval: "Soudní orgán [...] musí být schopen vzít v úvahu věcné okolnosti a důkazy uplatněné správním orgánem, který nařídil počáteční zajištění, jakož i veškerá případná vyjádření dotčeného státního příslušníka třetí země. Nadto musí být schopen zjistit si jakoukoliv jinou skutečnost relevantní pro rozhodnutí v případě, že to považuje za nutné. Z toho vyplývá, že pravomoci soudního orgánu v rámci přezkumu nemohou být v žádném případě omezeny pouze na skutečnosti předložené dotčeným správním orgánem." Jinými slovy, správní soud, který rozhoduje o zákonnosti prodloužení doby zajištění (případně o žádosti o propuštění ze zajištění), musí být schopen rozhodnout o všech věcných a právních okolnostech relevantních pro určení, zda je zajištění odůvodněné, což vyžaduje důkladný přezkum konkrétních skutečností každého jednotlivého případu.
89. Povinnosti v soudním přezkumu zohlednit významnou změnu okolností prima facie brání již samotné procedurální nastavení soudního řádu správního. I dle stávající judikatury správních soudů se však již pravidlo zakotvené v § 75 odst. 1 s. ř. s., dle něhož jsou soudy při přezkumu správních rozhodnutí vázány skutkovým a právním stavem, který tu byl v době rozhodování správního orgánu, bez dalšího neuplatní. Správní soudy toto pravidlo v případě přezkumu zákonnosti zajištění (či jeho prodloužení) prolomily, když stanovily, že § 75 odst. 1 s. ř. s. nelze aplikovat v případech, kdy se po vydání rozhodnutí o zajištění změnil skutkový stav do té míry, že by zajištění mohlo být v rozporu s čl. 3 Úmluvy [rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 11. 2019 č. j. 6 Azs 170/2019-50; obdobně pak rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 9. 2019 č. j. 9 Azs 193/2019-48 (v případě zajištění podle zákona č. 325/1999 Sb., o azylu, ve znění pozdějších předpisů)]. Nelze přitom opomenout, že k prolomení pravidla přezkumu ex tunc a potřebě ex nunc rozhodování dospěl Nejvyšší správní soud právě na podkladě Veřejným ochráncem práv namítaných změn okolností, jako je zhoršení zdravotního stavu spojeného se statusem zvláště zranitelné osoby, a na podkladě konkrétních případů, které z vlastní činnosti vyjádření Veřejného ochránce práv explicitně vyzdvihuje (tedy jednalo se o meritorní rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ve vyjádření citovaných případech). Ostatně podobně se vyslovil i Ústavní soud, když k právu na soudní ochranu a zákazu nelidského zacházení při přemístění cizince dle nařízení Dublin III dospěl k závěru, že pravidlo koncentračního mechanismu obsažené v § 109 odst. 5 s. ř. s. (nemožnost navrhovat nové skutečnosti až v řízení o kasační stížnosti) může být prolomeno jinou normou, která požívá aplikační přednost podle čl. 10 Ústavy, jakou je i čl. 3 Úmluvy, zaručující právo nebýt mučen či podroben krutému, nelidskému nebo ponižujícímu zacházení nebo trestu [nález sp. zn. III. ÚS 3997/19 ze dne 19. 5. 2020 (N 101/100 SbNU 163)].
90. S ohledem na recentní ústavně konformní judikaturu správních soudů se osobám omezeným na osobní svobodě na základě zajištění podle zákona o pobytu cizinců i zákona o azylu dostává plného přezkumu okolností podstatných pro závěr o zákonnosti trvání zajištění. Brojí-li jedinec proti rozhodnutí o zajištění (či jeho prodloužení), správní soudy v probíhajícím řízení zohlední i významné okolnosti vzešlé po vydání těchto rozhodnutí, přičemž nové skutečnosti (jako je změna podmínek, zhoršení zdravotního stavu) lze namítat poprvé až v řízení před Nejvyšším správním soudem (již citované rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 11. 2019 č. j. 6 Azs 170/2019-50 a ze dne 4. 9. 2019 č. j. 9 Azs 193/2019-48, nález Ústavního soudu sp. zn. III. ÚS 3997/19 ze dne 19. 5. 2020). Tyto závěry lze dle Ústavního soudu rozumně vztáhnout i na probíhající soudní řízení o přezkumu rozhodnutí podle § 129a odst. 1 zákona o pobytu cizinců. Takto nastíněný efektivní přezkum umožňuje zajištěné osobě s významně zhoršeným zdravotním stavem přístup k soudu v přiměřené době - tak, aby doba zajištění po změně zdravotního stavu nedosahovala minimální úrovně závažnosti nezbytné pro to, aby další umístění osoby v detenci představovalo nelidské zacházení ve smyslu čl. 3 Úmluvy.
91. Nad rámec Ústavní soud dodává, že výše uvedené závěry o ústavní konformitě napadeného ustanovení nic nemění na tom, že by napadená úprava mohla být k cizincům omezeným na osobní svobodě vstřícnější, než požaduje minimální standard Úmluvy. Toho by bylo možné dosáhnout jak odstraněním omezující procedurální podmínky § 129a odst. 3 zákona o pobytu cizinců, tak jejím uplatněním pouze na materiálně totožné žádosti, jako tomu bylo v někdejší úpravě dle občanského soudního řádu. Lze si rovněž představit stanovení kratší žalobní lhůty pro přezkum zákonnosti (prodloužení doby) zajištění a negativního rozhodnutí o žádosti o propuštění (jako například při přezkumu rozhodnutí o správním vyhoštění, kde je v § 172 odst. 2 zákona o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů modifikována obecná žalobní lhůta na pouhých 10 dnů). Tyto nástroje by mohly, příkladmo, vést k ještě častější a pružnější periodicitě přezkumu.