II.
Rekapitulace vyjádření
A. Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky, zastoupená předsedou PhDr. Lubomírem Zaorálkem, ve svém vyjádření ze dne 26. 7. 2004 uvedla, že argumentům navrhovatele nemůže dát za pravdu. Předně dala na zvážení, zda navrhovatel postupoval v souladu s čl. 95 odst. 2 Ústavy, podle kterého lze postupovat pouze tehdy, dojde-li obecný soud k závěru, že zákon, který má být aplikován, je v rozporu s ústavním pořádkem. Pojem ústavního pořádku je v Ústavě taxativně vymezen a mezinárodní smlouvy nezahrnuje. Navrhovatel však opakovaně požaduje posouzení otázky, zda Kolegium splňuje požadavky stanovené Úmluvou. Bez ohledu na výše uvedené okolnosti však Poslanecká sněmovna nesouhlasí se závěrem navrhovatele, podle něhož Kolegium není nestranným a nezávislým tribunálem, jak jej má na mysli čl. 6 Úmluvy. Judikatura ESLP podle Poslanecké sněmovny posuzuje nezávislost určitého tribunálu dle individuálních okolností a jakékoli závěry nelze paušalizovat, což má dokládat i navrhovatelem zmíněný případ Incal proti Turecku, kdy se soudci těsnou většinou přiklonili k závěru o nedostatku nezávislosti soudu složeného z aktivních armádních důstojníků, který posuzoval činy spáchané civilisty. Poslanecká sněmovna konstatovala, že není důvod zpochybňovat subjektivní nezávislost členů Kolegia s tím, že Kolegium splňuje i kritéria objektivní nezávislosti.
I kdyby nebylo ze zákona o státním zastupitelství vypuštěno tzv. hodnocení odborné způsobilosti, nebylo by možné z mechanismu provádění hodnocení dovozovat závěr o narušení nezávislosti Kolegia. Plnění úkolů člena Kolegia nemohlo být předmětem hodnocení odborné způsobilosti. Zákonnou formulaci, podle níž se výkon funkce člena Kolegia považuje za výkon funkce státního zástupce, nutno chápat "pouze jako zákonnou garanci uznání činnosti vykonané státním zástupcem v Kolegiu ..., kdyby této formulace nebylo, byl by státní zástupce nucen vykonávat funkci člena Kolegia ve svém volném čase". Dále Poslanecká sněmovna poukázala na neexistenci služební subordinace člena Kolegia ve vztahu k nejvyššímu státnímu zástupci (zejména § 7a odst. 4 zákona o státním zastupitelství). Kritéria nezávislosti tribunálu formulovaná ESLP nelze aplikovat mechanicky. Samotný fakt jmenování ze strany exekutivního orgánu nelze považovat za ohrožení nezávislosti a nestrannosti Kolegia. Nakonec i výběr a jmenování soudců zajišťují a provádějí exekutivní orgány.
Je skutečností, že funkční období členů Kolegia je dvouleté, což by mohlo být vykládáno jako znak existenční a rozhodovací závislosti jeho členů. Ve specifickém případě členů Kolegia tomu tak není. Jeho členové, jako státní zástupci působící u Nejvyššího státního zastupitelství, jsou osobami požívajícími všeobecné vážnosti, se stabilním zaměstnáním neodvislým od výkonu funkce v Kolegiu. Výkon funkce nepřináší žádné materiální výhody ani jiný prospěch. Člen není materiálně motivován, aby ve své funkci setrval, a členství naopak znamená dodatečnou pracovní zátěž a omezení možnosti věnovat se běžné agendě. Pokud člen Kolegia svou funkci vykonává, "činí tak pouze z pocitu zodpovědnosti za naplňování zákona o ochraně utajovaných skutečností". Poslanecká sněmovna zdůraznila, že zásadně odmítá myšlenku, že by ze strany exekutivy mohl být v jednotlivých případech vyvíjen nátlak na členy Kolegia, aby určitým způsobem rozhodovali. Neexistuje způsob, jak vyvinout na člena Kolegia účinný nátlak, aby určitým způsobem rozhodoval. Eventuální neprodloužení funkčního období člena nijak nepoškozuje, naopak je spíše zbaven pracovního zatížení. Členství v Kolegiu je spíše morální volbou než aktem, který by zlepšil kariérní či materiální postavení. Nelze se rozumně domnívat, že by se některý člen Kolegia nechal při výkonu funkce ovlivňovat nebo se podvoloval jakémukoli nátlaku. Nelze proto hovořit o objektivně opodstatněných pochybnostech o nezávislosti Kolegia, jak to požaduje judikatura ESLP.
V závěru svého vyjádření předseda Poslanecké sněmovny dodal, že platná právní úprava je poznamenána rysem provizornosti, kdy samotná existence Kolegia je závislá na rozhodnutí jednotlivých státních zástupců, aby se stali členy, resp. aby v Kolegiu setrvali, k čemuž je nelze nutit. V době přijetí se nepředpokládalo, že úprava bude platit trvale. Zákon měl pozbýt platnosti dne 31. 12. 2003 a v současné době je platnost prodloužena do dne 30. 6. 2005. Provizorní úprava řešila situaci, která nastala po přijetí nálezu sp. zn. Pl. ÚS 11/2000, kdy měl být po zrušení části ZOUS poskytnut vládě dostatečný časový prostor pro přípravu zcela nové právní úpravy ochrany utajovaných skutečností a postupu bezpečnostního prověřování. I proto bylo funkční období členů Kolegia dvouleté. Navzdory možným věcným nedostatkům Poslanecká sněmovna nesdílí názor, že úprava postavení Kolegia a řízení před ním není v souladu s ústavním pořádkem, resp. s čl. 6 Úmluvy.
B. Senát Parlamentu České republiky, zastoupený předsedou doc. JUDr. Petrem Pithartem, ve svém vyjádření ze dne 30. 7. 2004 uvedl, že v Senátu, který byl dobře obeznámen s nálezem Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 11/2000, nakonec převážil názor, že návrh na zavedení odvolacího prostředku ke Kolegiu je právně dostatečným a účelným řešením kolize zájmu na bezpečnosti a záruk spravedlivého procesu. Některé pochybnosti o vhodnosti tohoto řešení rozptylovali zastánci popisovaného názoru poukazem na omezenou platnost zákona s tím, že v daném období roku a půl bude moci být předmětná konstrukce zdokonalena nebo nahrazena jinou. Předmětný návrh zákona byl Senátem vrácen Poslanecké sněmovně z jiných důvodů.
Na okraj Senát poznamenal, že kritéria posuzování míry nezávislosti a nestrannosti soudu (tribunálu) nastavená teorií ústavního práva a judikaturou ESLP a Ústavního soudu považují za základ nezávislosti soudů demokratické prostředí, rozdělení moci a nezbytné existenční (hmotné) zabezpečení soudců. Vlastní nezávislost soudců se zaručuje jejich exkluzivním jmenováním bez zásadního vlivu vlády a legislativy (v České republice prezidentem republiky), časově mnohaletým (neomezeným) mandátem soudce, zaručením odolnosti vůči možnosti dostávat instrukce pro výkon soudcovské funkce (neodvolatelnost, nepřeložitelnost apod.). Nestrannost soudců je pak spojována s vyloučením podjatosti (k osobám a věcem), neslučitelností funkce soudce s jinými funkcemi a jinou výdělečnou činností a se zárukami k vyloučení všech legitimních pochybností o nestrannosti. V subjektivní rovině nestrannosti je vyžadována důvěryhodnost a autonomní rozhodování (slibem se soudce zavazuje rozhodovat podle svého "vědomí a svědomí"). Zvenčí se zajišťuje nestrannost zákazem jejího ohrožování (např. zákazem zasílání peticí soudům). Při porovnání daných kritérií s úpravou požadavků na zabezpečení nezávislosti a nestrannosti Kolegia a statusu státního zástupce Nejvyššího státního zastupitelství jako člena Kolegia nebyly Senátem shledány kvantitativně významné diference. Jistým kvalitativním nedostatkem nezávislosti Kolegia je podle Senátu jmenování v působnosti vlády a rámcové začlenění do vztahů státního zastupitelství, a tedy exekutivy, "i když v dalších uvažovaných vazbách se může tento požadavek poněkud relativizovat".
Senát upozornil, že podle judikatury Ústavního soudu obsahuje Listina některá základní práva, jež jsou svou povahou sociálními hodnotami plnícími funkci spíše jen ideálně typických kategorií vyjadřujících cílové představy. Právo na svobodné povolání patří k těmto právům. Zatímco právo na bezpečí, život a zdraví jsou základními právy bez dalšího, u práva na svobodnou volbu povolání je předpokládána jeho konkretizace zákonem. Z tohoto pohledu se Senátu jeví omezení přístupu k obecným soudům ve věcech bezpečnostních prověrek ústavně konformním, může-li být tímto způsobem chráněno hodnotově vyšší právo. Vlastnosti dané materie nejsou kompatibilní s obvyklou soudní praxí. Bezpečnostní prověrka není vždy založena na nepochybných důkazech, vzniká často na základě velmi volné úvahy podle pravidla "v pochybnostech v neprospěch posuzované osoby". Přezkum rozhodnutí má především vyloučit hrubý subjektivismus či zlovůli "v podstatě rozhodnutí". Utajované skutečnosti probírané při přezkumu musí být zároveň efektivně chráněny. Senát upozornil, že vyslovil-li ESLP porušení čl. 6 odst. 1 Úmluvy v oblasti požadavků na nezávislost a nestrannost soudu, šlo v zásadě vždy o trestní soudy či orgány, které aplikovaly trestní právo (srov. Incal proti Turecku, Findlay proti Spojenému království). Přezkum rozhodnutí o nevydání osvědčení k práci s utajovanými skutečnostmi není ve srovnatelné poloze závažnosti.
C. K vyjádření byl vyzván i Ing. P. P., jehož práva byla dotčena aplikací napadeného ustanovení a jehož věc vymezila i konkrétní předmět řízení před Ústavním soudem. Ing. P. P. ve svém vyjádření uvedl, že pro výkon svého povolání musel jako voják mít bezpečnostní prověrku II. stupně, kteroužto nezískal, jeho závazek nebyl prodloužen a při nemožnosti získat místo odpovídající jeho kvalifikaci byl ke dni 31. 12. 2003 vyřazen ze služebního poměru u Armády České republiky.
D. Bez vyzvání, resp. na základě aktivity Poslanecké sněmovny zaslal Ústavnímu soudu vyjádření i ředitel Národního bezpečnostního úřadu Mgr. J. M. Ústavnímu soudu je z řízení ve věci sp. zn. Pl. ÚS 41/02 známo, že vláda České republiky zpracování legislativních předloh na úseku utajovaných skutečností vkládá do rukou NBÚ (viz např. návrh nové zákonné úpravy zaslaný Ústavnímu soudu ve věci sp. zn. Pl. ÚS 41/02 nebo usnesení vlády č. 88 ze dne 22. 1. 2003 č. j. 615/2003-NBÚ/80 nebo č. 293 ze dne 31. 3. 2004, viz dokumentový portál www.vlada.cz - v připomínkovém řízení tedy mají názory NBÚ zásadní vliv). Ve světle těchto okolností považoval Ústavní soud za relevantní zabývat se i tímto nevyžádaným vyjádřením. Ředitel NBÚ především uvedl, že navrhovatel mylně považuje Kolegium za správní orgán. Kolegium je orgánem nezávislým a soudní přezkoumávání jeho rozhodnutí se proto jeví nadbytečným. Tento orgán v sobě v maximální možné míře zahrnuje jak nezávislost na výkonném administrativním aparátu (tedy ať již na NBÚ, jeho řediteli nebo na zpravodajských službách), tak nezávislost na jiných orgánech státu, kam je třeba zahrnout i Nejvyšší státní zastupitelství (dále též "NSZ"). Tím jen garantována objektivita rozhodování a nedochází k tomu, že by se s utajovanými skutečnostmi mohla seznámit osoba, o níž se rozhoduje, anebo její právní zástupce. Ochrana utajovaných skutečností je vyvážena ve vztahu k procesnímu postavení osoby, o níž se rozhoduje. Popřením "principu utajení" může být utajovaná skutečnost předložena osobě nepovolané. Může dojít jak k narušení mezinárodní spolupráce v oblasti zpravodajských služeb a vyšetřovacích orgánů, tak i teoreticky k přímému ohrožení života např. zpravodajských agentů, svědků atd. To je v rozporu s mezinárodními závazky České republiky. "Standardní soudní řízení ve věcech bezpečnostních prověrek včetně neomezeného provádění důkazů hrozí závažným vyzrazením utajovaných skutečností. Teoreticky by bylo dokonce možné, že by soudní spor byl veden určitými osobami čistě za účelem rozkrytí utajovaných skutečností zákonnou cestou."
V další části vyjádření ředitel NBÚ uvedl obdobné argumenty uplatněné v řízení ve věci nálezu sp. zn. Pl. ÚS 11/2000, která skončila zrušením zákazu soudního přezkumu rozhodnutí ve věcech bezpečnostního prověřování. Rozhodováním o vydání či nevydání osvědčení nedochází podle NBÚ k žádnému zásahu do oblasti základních práv. Ostatně ani Ústavní soud prý nedospěl k závěru, že by takové rozhodování přímo porušovalo právo na svobodnou volbu povolání. Osvědčení jako kladný výsledek bezpečnostní prověrky není ničím jiným, než prokázáním určité zvláštní kvalifikace. Na přístup k utajované skutečnosti není právní nárok, držitel osvědčení může být, opět jen v případech, kdy je k tomu důvod, určen k přístupu k utajované skutečnosti. Pouze stát rozhoduje o tom, co je a není utajovanou skutečností, a "měl by to být proto pouze stát (tzn. státní administrativa), kdo umožňuje k takové skutečnosti přístup.". Pouze stát by měl posuzovat vhodnost osoby, jíž může být umožněn tento přístup. Kolegium je jakousi nadstavbou nad státní administrativou a zcela supluje postavení soudu. NBÚ dále uvedl, že střetem roviny národní bezpečnosti a roviny lidskoprávní se částečně (sic) zabýval Ústavní soud ve svém nálezu sp. zn. Pl. ÚS 11/2000, kde připustil, že velmi zřetelný bezpečnostní zájem státu může být legitimním ospravedlněním pro určitou míru zásahu do práv jednotlivce. Ústavní soud se však podle NBÚ tohoto konfliktu jen velmi lehce dotkl, spíše jej pouze konstatoval, neposkytl k němu dosud hlubší teoretický rozbor. NBÚ soudí, že Kolegium střet řeší. Naopak vůči soudním přezkumu vznáší zásadní námitku, protože podle § 45 odst. 5 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, v platném znění, (dále též "s. ř. s.") dojde k vyzrazení utajované skutečnosti osobě, kterou stát nepovažuje za přijatelnou pro seznámení se s utajovanou skutečností (§ 45 odst. 5 s. ř. s.: "Do částí spisu ..., které ... z nahlížení nebyly vyloučeny, smí nahlížet pouze účastník a jeho zástupce, popřípadě též osoba, která se prokáže osvědčením pro příslušný stupeň utajení projednávaných skutečností"; § 45 odst. 4 s. ř. s.: "Z nahlížení nelze vyloučit části spisu ,... jimiž byl nebo bude prováděn důkaz soudem. Z nahlížení nelze dále vyloučit ani ty části spisu, do nichž měl účastník právo nahlížet v řízení před správním orgánem."). Této situaci brání § 36 odst. 8 ZOUS ("Jsou-li některé z důvodů nevydání nebo odnětí osvědčení utajovanými skutečnostmi, uvede se v oznámení pouze odkaz na podklady, ze kterých Úřad vycházel."). Utajení je podle NBÚ v tomto případě legitimní.
Legislativa tykající se prověřování fyzických osob je ve státech EU a NATO svěřena výlučně národním úpravám. Přesto NBÚ upozornil, že plný soudní přezkum není obvyklý. I tam, kde je nejvyšším přezkumným orgánem soud, není umožněno dotčené osobě ani jejímu zástupci, aby se seznámili s výsledky šetření, které bylo podkladem pro nevydání oprávnění, či dokonce pro rozhodnutí o zániku oprávnění. Ve Francii soudu nepřísluší seznámit se s utajovanými skutečnostmi. Byly-li podkladem rozhodnutí, pouze se bez dalšího konstatují. V Dánsku věc přezkoumává ministerstvo spravedlnosti a osobě není dána možnost seznámit se s citlivými skutečnostmi. Soudní žaloba není přípustná. V holandském dvojinstančním soudním řízení jsou procesní práva prověřované osoby zásadně omezena. K utajované či citlivé informaci má přístup výlučně soudce. Slovenská úprava má zakotven soudní přezkum (analogicky jako dříve v České republice podle hlavy páté občanského soudního řádu) bez plné jurisdikce a bez posuzování merita věci. Posuzuje se jen zákonnost postupu bez toho, aniž by byl soud seznámen s utajovanými skutečnostmi. Litevská úprava omezuje procesní práva stejně jako úprava holandská.
V Turecku a Španělsku nemá prověřovaná osoba možnost jakkoli zasahovat do průběhu prověřování, nemá možnost dozvědět se důvody rozhodnutí "a samozřejmě nemá možnost uplatňovat jakékoli námitky či opravný prostředek". Podobný trend se nyní uplatňuje v Itálii. I tyto země jsou vázány Úmluvou a i v těchto zemích jsou ustanovení obdobná čl. 36 odst. 2 Listiny. V těchto zemích bylo uznáno, že příslušné právní úpravy nejsou v rozporu s právem na spravedlivý proces garantovaným Úmluvou. NBÚ podotkl, že je sice vyloučeno získat komplexní mezinárodní srovnání dané materie, ale princip naznačený v citovaném nálezu Ústavního soudu, tedy omezení procesních práv jednotlivce s (údajně) zřetelnou prioritou ochrany utajovaných skutečností, je obecně v Evropě považován za legitimní. K materii panuje rozdílný přístup. Vývoj západních demokracií historicky nepřinesl zásadní nedůvěru ve státní administrativu, popř. v činnost bezpečnostních složek, resp. občané v důsledku odlišného vnímání správnosti úředních rozhodnutí neprojevují nedůvěru i v takto důležité oblasti, jíž je zajištění bezpečnosti, což dokládá počet opravných prostředků. Ve Spojeném království, Francii či Belgii jde statisticky o několik podání ročně (do deseti), v České republice jich jen loni bylo cca sto. Závěrem NBÚ uvedl, že ustanovení § 77k odst. 6 zákona považuje za souladné s ústavním pořádkem i mezinárodními smlouvami, jimiž je Česká republika vázána.
Ústavní soud se dotázal ředitele NBÚ, (1.) zda se již vyskytly případy, kdy v totožném případě Kolegium rozhodlo o opravném prostředku (§ 77a - 77k ZOUS) jinak než obecný soud o žalobě podané podle § 73 odst. 2 ZOUS, a (2.) v případě, že se tak již stalo, jak NBÚ dále postupoval, resp. které rozhodnutí akceptoval. Na první otázku bylo odpovězeno, že se tak zatím stalo v jednom případě, kdy soud rozhodnutí zrušil, zatímco Kolegium opravný prostředek zamítlo. V ostatních čtyřech případech soud žalobu zamítl. NBÚ však protestoval i proti tomu, že soud zde "nerespektoval překážku věci rozsouzené", neboť Kolegium považuje za nestranný a nezávislý orgán soudního typu. V případě rozdílných rozhodnutí prý NBÚ neví, které má respektovat. Na druhou otázku NBÚ odpovědět nemohl, protože rozhodnutí, jež založilo rozdílnost, mu ještě nebylo doručeno. Upozornil však, že rozhodnutím Kolegia je výslovně vázán ze zákona (§77j odst. 1 ZOUS). Bez další argumentace rovněž upozornil, že zrušení napadeného ustanovení otevře cestu k poškození zájmů České republiky v oblasti kryptografie. Závěrem byly objasněny procedurální otázky bezpečnostního pohovoru, z něhož je vyhotovován protokol. Prověřované osobě, popř. i jejímu právnímu zástupci, jsou sděleny důvody neudělení prověrky. NBÚ sdělil, že je v zásadě lhostejno, jaký orgán bude rozhodnutí přezkoumávat, avšak musí být zabráněno tomu, aby se prověřovaná osoba či její zástupce seznámili s utajovanou skutečností, a je žádoucí, aby řízení proběhlo v pevné lhůtě. Poznamenal rovněž, že čím je menší počet osob, jež se při přezkumu seznámí se spisovým materiálem, tím je menší riziko vyzrazení a tím jsou menší náklady na utajení.
Ústavní soud požádal účastníky řízení o souhlas s upuštěním od ústního jednání (§ 44 odst. 2 zákona o Ústavním soudu), neboť od ústního jednání nebylo možno očekávat další objasnění věci. Poté bylo možno přistoupit k meritornímu projednání věci.