VIII.2.a)
Obecná východiska
67. Ústavní soud se již mnohokrát zabýval projednáváním zákonů za stavu legislativní nouze ve zkráceném jednání. Svou judikaturu shrnul v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 7/22 ze dne 13. 9. 2022 (317/2022 Sb.), bodech 67 - 77, a rozvinul v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 30/23 ze dne 17. 1. 2024 (36/2024 Sb.), bodech 75 - 89. V posuzované věci na tuto judikaturu navazuje a dále ji upřesňuje.
68. Stav legislativní nouze vyhlašuje na návrh vlády předseda Poslanecké sněmovny ,,[z]a mimořádných okolností, kdy jsou zásadním způsobem ohrožena základní práva a svobody občanů nebo bezpečnost státu nebo kdy státu hrozí značné hospodářské škody", a to na dobu určitou (§ 99 odst. 1 jednacího řádu). Za tohoto stavuje předseda Poslanecké sněmovny na návrh vlády rovněž oprávněn rozhodnout, že se vládní návrh zákona projedná ve zkráceném jednání (§ 99 odst. 2 jednacího řádu).
69. O tom, zda je stav legislativní nouze skutečně dán a zda jsou splněny podmínky pro zkrácené projednání vládního návrhu zákona, ovšem v konečném důsledku rozhoduje Poslanecká sněmovna. Ještě před projednáním návrhu pořadu schůze totiž Poslanecká sněmovna posuzuje, zda stav legislativní nouze trvá (§ 99 odst. 4 jednacího řádu), a před projednáním vládního návrhu zákona posuzuje, zda jsou splněny podmínky pro zkrácené jednání (§ 99 odst. 5 jednacího řádu).
70. Zkrácené jednání o vládním návrhu zákona průběh legislativního procesu v Poslanecké sněmovně skutečně značně zkracuje. Je tomu tak zejména proto, že první čtení návrhu zákona neprobíhá vůbec (§ 99 odst. 6 jednacího řádu); ve druhém čtení může být upuštěno od obecné rozpravy a přistoupeno rovnou k podrobné rozpravě a současně může být řečnická doba omezena až na pět minut; a třetí čtení může následovat bezprostředně po druhém čtení (§ 99 odst. 7 jednacího řádu). Neuplatní se ani některá časová a procedurální omezení (viz § 99 odst. 7 větu poslední a § 99 odst. 8 a 9 jednacího řádu).
71. Zkrácené projednání vládního návrhu zákona se tedy významným způsobem odlišuje od běžného průběhu zákonodárného procesu v Poslanecké sněmovně. Může při něm docházet jednak ke značnému zkrácení parlamentní debaty a práv parlamentní menšiny (opozičních poslanců), jednak ke zkrácení časového prostoru, v němž se o návrhu zákona vede veřejná debata a utváří veřejné mínění. Jelikož zkrácené projednání omezuje důležité ústavní principy dopadající na legislativní proces, podmínky pro tento způsob projednání se vykládají restriktivně.
72. Z dosavadní judikatury plyne, že návrh zákona lze projednat ve stavu legislativní nouze ve zkráceném jednání ve dvou situacích: buď v případě (A) splnění zákonných podmínek, nebo v případě (B) širokého konsenzu na tomto způsobu projednání. Jde o alternativní požadavky, takže postačí, je-li splněn jeden z nich [nález sp. zn. Pl. ÚS 55/10 ze dne 1. 3. 2011, bod 80; nález sp. zn. Pl. ÚS 20/21 ze dne 7. 12. 2021 (4/2022 Sb.), bod 113; nález sp. zn. Pl. ÚS 7/22 ze dne 13. 9. 2022, body 75 a 96; nález sp. zn. Pl. ÚS 30/23 ze dne 17. 1. 2024, bod 82].
73. Pokud jde o (A) zákonné podmínky pro zkrácené projednání, ty jsou celkem tři. Musí se vyskytnout (1) mimořádná okolnost, v jejímž důsledku buď (2a) jsou zásadním způsobem ohrožena základní práva a svobody jednotlivců, nebo (2b) je zásadním způsobem ohrožena bezpečnost státu, nebo (2c) státu hrozí značné hospodářské škody, a zároveň musí být dána (3) naléhavá potřeba zákon přijmout (§ 99 odst. 1 jednacího řádu a nález sp. zn. Pl. ÚS 30/23, body 86 a 88 - 89).
74. Při hodnocení, zda byly tyto podmínky splněny, se vychází ze situace existující v době, kdy byl vyhlášen stav legislativní nouze a kdy proběhlo zkrácené jednání o návrhu zákona. Rozhodující jsou tehdejší okolnosti a tehdy dostupné informace, a nikoliv pozdější vývoj [nález sp. zn. Pl. ÚS 55/10, bod 85; nález sp. zn. Pl. ÚS 53/10 ze dne 19. 4. 2011 (N 75/61 SbNU 137; 119/2011 Sb.), bod 115; nález sp. zn. Pl. ÚS 7/22, bod 92]. Závěr o splnění podmínek pro zkrácené projednání tedy musí mít rozumný základ a být podložen konkrétními skutkovými okolnostmi, které existovaly již v době vyhlášení nouzového stavu a zkráceného projednání (nález sp. zn. Pl. ÚS 55/10, bod 84; nález sp. zn. Pl. ÚS 7/22, bod 74).
75. O (1) mimořádnou okolnost jde v případě události, která se vymyká obvyklému běhu věcí, a která tedy byla neočekávaná a obtížně předvídatelná. Příkladem takových situací jsou přírodní katastrofy jako zemětřesení, povodně, bouře, sucha nebo epidemie a dále zvláště závažné havárie či "šokové" narušení hospodářské či finanční situace státu. O šokové narušení se nejedná v případě vzestupných či sestupných pohybů v rámci hospodářského cyklu ani v případě dlouhodobě předvídatelné krize (nález sp. zn. Pl. ÚS 55/10, bod 84; nález sp. zn. Pl. ÚS 30/23, bod 86).
76. V důsledku mimořádné okolnosti musí být (2a) zásadním způsobem ohrožena základní práva a svobody jednotlivců, nebo (2b) zásadním způsobem ohrožena bezpečnost státu, nebo (2c) musí státu hrozit značné hospodářské škody. Ne každá mimořádná okolnost je spojena s nebezpečím takto závažných dopadů, a proto je třeba, aby obě podmínky byly splněny kumulativně. Hrozba musí být dostatečně intenzivní, aby bylo možné hovořit o "zásadním" či "značném" ohrožení, a musí být reálná a bezprostřední, nikoliv pouze hypotetická (nález sp. zn. Pl. ÚS 53/10, bod 114, a nález sp. zn. Pl. ÚS 30/23, bod 86).
77. Jde-li o (2c) hrozbu značných hospodářských škod, pojem "hospodářská škoda" nelze zužovat na "škodu" v civilněprávním smyslu a je třeba ho chápat v rámci "širších politických konsekvencí" (nález sp. zn. Pl. ÚS 12/10, bod 17). Za hospodářskou škodu tak lze pokládat také zásadní zhoršení stavu veřejných financí, s nímž se stát není schopen vypořádat běžnými prostředky, aniž by tím ohrozil plnění jiných společensky významných úkolů (nález sp. zn. Pl. ÚS 30/23, bod 87).
78. Poslední podmínkou je (3) naléhavá potřeba zákon přijmout. Tato podmínka je v zákonné úpravě obsažena implicitně a musí být splněna společně se dvěma předchozími. Naléhavá potřeba zákon přijmout je dána, jestliže z důvodů časové tísně nebylo možné přijmout návrh zákona v rámci běžného legislativního procesu a odvrátit tím hrozící negativní důsledky (nález sp. zn. Pl. ÚS 30/23, bod 88; srov. obdobně nález sp. zn. Pl. ÚS 55/10, bod 85, a nález sp. zn. Pl. ÚS 53/10, bod 115, podle nichž musí důvody pro zkrácené projednání "převážit nad zájmem na řádném průběhu legislativní procedury", či nález sp. zn. Pl. ÚS 20/21, bod 99, podle něhož musí být dán "kauzální nexus" mezi potřebou zkráceného projednání návrhu zákona a řešením příslušné krize).
79. Podstatné není pouze to, jaký časový prostor zbýval k přijetí vládního návrhu zákona od okamžiku jeho předložení Poslanecké sněmovně. Zkoumá se též, jaký časový úsek uplynul od okamžiku vzniku a zjištění mimořádné okolnosti a hrozících negativních důsledku do okamžiku předložení vládního návrhu zákona. Otálení vlády s předložením návrhu zákona totiž značně zpochybňuje mimořádnost, závažnost a intenzitu hrozby. Neakceptovatelný by byl postup vlády, která by záměrně vyčkávala s předložením návrhu zákona, aby tím navodila stav legislativní nouze a umožnila zkrácené projednání daného návrhu. Takový postup by totiž nesl znaky zneužití práva a svévole (nález sp. zn. Pl. ÚS 30/23, bod 89).
80. I když nejsou splněny (A) zákonné podmínky pro zkrácené projednání, lze vládní návrh zákona přesto tímto způsobem projednat, je-li na tom (B) široký konsenzus.
81. Širokým konsenzem se rozumí "aklamace, případně alespoň taková většina, která je srovnatelná s většinou vyžadovanou k přijetí ústavního zákona" (viz již nález sp. zn. Pl. ÚS 55/10, bod 80). Kvalifikovaná (ústavní) většina tedy představuje minimum, od jehož dosažení lze teprve uvažovat o splnění podmínky širokého konsenzu. Ústavní soud upřesňuje a zdůrazňuje, že dosažení kvalifikované většiny samo o sobě nemusí znamenat i naplnění této podmínky. Neplatí tedy, že kvalifikovaná většina 120 poslanců může vždy přistoupit ke zkrácenému projednání vládního návrhu zákona a omezit práva menšiny poslanců a že Ústavní soud bude takový postup bez dalšího aprobovat. O širokém konsenzu lze totiž hovořit spíše v situacích, kdy proti zkrácenému projednání návrhu zákona nebrojí nikdo z poslanců či nanejvýš jednotlivci.
82. Dále Ústavní soud upřesňuje, že široký konsenzus se musí vztahovat k projednání příslušného vládního návrhu ve zkráceném jednání. Široký konsenzus nahrazuje splnění všech zákonných podmínek. Není rozhodující, jaká většina poslanců hlasovala pro závěr, že stav legislativní nouze trvá (§ 99 odst. 4 jednacího řádu). Toto hlasování totiž teprve otevírá možnost projednat některé vládní návrhy zákonů ve zkráceném jednání. Klíčové je, jak velká část poslanců se následně vysloví pro závěr, že jsou splněny podmínky pro zkrácené jednání o konkrétním vládním návrhu zákona (§ 99 odst. 5 jednacího řádu). Jinak řečeno, shoda ohledně stavu legislativní nouze nestačí, je třeba široký konsenzus ohledně zkráceného projednání příslušného návrhu zákona.
83. Opačný výklad by otevíral cestu ke zneužívání stavu legislativní nouze. Budou-li objektivně existovat důvody pro vyhlášení stavu legislativní nouze, lze očekávat, že naprostá většina poslanců podpoří v prvotním hlasování závěr, že stav legislativní nouze trvá. Stav legislativní nouze jako takový se tedy bude opírat o široký konsenzus v Poslanecké sněmovně. Pokud by ale Ústavní soud pokládal právě toto první hlasování za klíčové, mohla by následně vláda situace zneužít a ke zkrácenému projednání předkládat zákony, které nijak nesouvisí s řešením mimořádné situace, kvůli níž byl stav legislativní nouze vyhlášen. Ke zkrácenému projednání a přijetí návrhu zákona by pak stačilo dosáhnout v Poslanecké sněmovně prosté většiny hlasů, což pro vlády obvykle není obtížné. Stav legislativní nouze by se tedy při přijetí tohoto výkladu proměnil v bianko šek umožňující vládě a prosté většině poslanců zkráceně projednat jakýkoliv návrh zákona a omezovat parlamentní debatu podle libosti.
84. Rozhodující nemůže být ani to, jaká většina poslanců se po zkráceném projednání vysloví pro přijetí návrhu zákona. Zkrácené projednání totiž může zkrátit legislativní proces v Poslanecké sněmovně takovým způsobem, že poslanci oponující přijetí návrhu zákona fakticky nedostanou možnost přednést své stanovisko a přesvědčit ostatní a že ani veřejnost nebude mít prostor podrobit návrh kritice, a tak nepřímo působit na své zástupce v Poslanecké sněmovně. Zkrácené projednání zákona tedy může být jednou z příčin, proč návrh zákona získá v konečném hlasování v Poslanecké sněmovně značnou podporu. Výsledek tohoto hlasování tudíž sám o sobě nemůže sloužit ke zpětnému ospravedlnění zkráceného jednání. Jak velkou většinu návrh zákona v Poslanecké sněmovně získal, je jednou z relevantních okolností až při posuzování, zda zkrácené projednání omezilo debatu v Poslanecké sněmovně a veřejnou debatu nepřiměřeným způsobem. Při tomto posouzení se již bere v úvahu celkový průběh projednání návrhu zákona, tedy i to, zda měli poslanci i veřejnost možnost podrobit jeho návrh kritice (viz níže).
85. Ústavní soud shrnuje, že vládní návrh zákona lze projednat ve zkráceném jednání, i když pro to nejsou splněny zákonné podmínky, je-li na tomto způsobu projednání dosaženo širokého konsenzu. Splnění této podmínky se posuzuje podle výsledku hlasování, zda jsou splněny podmínky pro projednání návrhu zákona ve zkráceném jednání dle § 99 odst. 5 jednacího řádu.
86. Nejsou-li pro zkrácené jednání dány ani (A) zákonné podmínky, ani (B) široký konsenzus, a projedná-li navzdory tomu Poslanecká sněmovna návrh zákona ve zkráceném jednání, zatíží legislativní proces vadou. Tato vada ovšem nemusí ve všech případech dosáhnout protiústavní intenzity a založit neústavnost přijatého zákona.
87. Vada legislativního procesu je důvodem pro zrušení zákona až tehdy, vedla-li k porušení ústavního pravidla či principu. Ústavní soud totiž není ochráncem "pouhé" zákonnosti parlamentní procedury ani jakousi "odvolací instancí", jejímž úkolem by bylo toliko přezkoumávat důvodnost vyhlášení stavu legislativní nouze [nález sp. zn. Pl. ÚS 53/10, bod 115; nález sp. zn. Pl. ÚS 30/16 ze dne 7. 4. 2020 (N 67/99 SbNU 258; 254/2020 Sb.), bod 40; či nález sp. zn. Pl. ÚS 7/22, body 67 a 76].
88. Zkrácené projednání návrhu zákona ve stavu legislativní nouze může způsobit porušení ústavních pravidel a principů především ve dvou ohledech.
89. Zaprvé může dojít k nepřiměřenému omezení parlamentní debaty.
90. Legislativní proces musí umožňovat "otevřenou diskusi mezi zastánci konkurenčních názorů, včetně názorů menšinových" [viz již nález sp. zn. Pl. ÚS 77/06 ze dne 15. 2. 2007 (N 30/44 SbNU 349; 37/2007 Sb.), bod 38]. Tento požadavek v sobě odráží základní principy parlamentního rozhodování - princip pluralismu vycházející z principu svobodné soutěže politických stran a politických sil (čl. 5 Ústavy a čl. 22 Listiny), princip většinového rozhodování a princip ochrany menšin (čl. 6 Ústavy a dále nález sp. zn. Pl. ÚS 77/06, bod 56; nález sp. zn. Pl. ÚS 55/10, bod 67; nález sp. zn. Pl. ÚS 53/10, bod 107; nález sp. zn. Pl. ÚS 7/22, bod 70).
91. Jednotliví poslanci tedy musí mít skutečnou možnost seznámit se s obsahem návrhu zákona, posoudit jej a vyjádřit k němu stanovisko dříve, než se o něm hlasováním rozhodne. K tomu musí mít dostatečný časový prostor (nález sp. zn. Pl. ÚS 53/10, bod 108).
92. Cílem a smyslem je umožnit konfrontaci názorů napříč politickým spektrem. Oprávnění poslanců prezentovat své stanovisko k návrhu zákona tudíž nelze chápat jako samoúčelné a vykládat tak, že zaručuje každému z poslanců neomezenou možnost se vyjadřovat (nález sp. zn. Pl. ÚS 7/22, bod 73). Na ústavní úrovni je chráněn toliko racionální politický diskurz. Obstrukční vystoupení a jiné postupy sice mohou být jednacím řádem připuštěny a v tomto směru mohou být legálními nástroji, avšak ústavněprávní ochrany nepožívají (nález sp. zn. Pl. ÚS 30/23, bod 127).
93. Proti nepřiměřenému omezení debaty v Poslanecké sněmovně mohou brojit jen poslanci, jejichž procesní oprávnění byla zkrácena (nález sp. zn. Pl. ÚS 55/10, bod 104). V minulosti proto Ústavní soud například vyložil, že pokud se na něj neobrátili sami dotčení poslanci, není jeho úlohou poskytovat jim ochranu na základě návrhu skupiny senátorů [nález sp. zn. Pl. ÚS 17/11 ze dne 15. 5. 2012 (N 102/65 SbNU 367; 220/2012 Sb.), bod 36].
94. Skupina poslanců má navíc jen omezený časový prostor k uplatnění námitky, že ve zkráceném projednání byla porušena jejich procedurální oprávnění. K podání návrhu s touto námitkou musí dojít bez zbytečného odkladu po vyhlášení zákona. Nesmí se tedy jednat o delší časový odstup pohybující se v řádu několika měsíců, či dokonce let. Dotčení poslanci si nemohou tuto námitku ponechávat "v záloze" do okamžiku, kdy budou podání návrhu na zrušení zákona pokládat za nejvýhodnější. Pokud u Ústavního soudu nevznesou uvedenou námitku včas, je to třeba považovat za implicitní vyjádření souhlasu s omezením jejich procedurálních oprávnění, a pozdě uplatněnou námitku proto není možné shledat důvodnou [nález sp. zn. Pl. ÚS 55/10, bod 104; nález sp. zn. Pl. ÚS 17/11, bod 37; nález sp. zn. Pl. ÚS 1/12 ze dne 27. 11. 2012 (N 195/67 SbNU 333; 437/2012 Sb.), bod 209].
95. Zadruhé může zkrácené projednání návrhu zákona nepřiměřeně omezit veřejnou debatu.
96. Judikatura Ústavního soudu zdůrazňuje, že zákonodárný proces musí být otevřený kontrole a kritickému hodnocení ze strany veřejnosti. Proto je třeba, aby byl návrh zákona po určitou dobu známý a bylo možné jej podrobit veřejné diskusi. Kromě opozice je na osobách z řad odborné i laické veřejnosti, aby časový prostor využily a upozornily na případné nedostatky návrhu zákona a rizika spojená s jeho přijetím. K přijímání zákonů totiž nemá docházet "kabinetně", mimo veřejnou kontrolu (nález sp. zn. Pl. ÚS 30/23, bod 84, a obdobně již nález sp. zn. Pl. ÚS 77/06, body 55 a 56; nález sp. zn. Pl. ÚS 53/10, bod 106; nález sp. zn. Pl. ÚS 1/12, bod 206).
97. Zbývá dodat, že výše vyložená pravidla nejsou závazným algoritmem, který by pevně stanovil pořadí kroků, jež je třeba při přezkumu dodržet. Zatímco někdy může být vhodné se nejprve vyjádřit ke splnění podmínek stavu legislativní nouze a zkráceného projednání návrhu zákona, v jiných případech může být namístě přistoupit rovnou k posouzení, zda zkráceným projednáním návrhu zákona byly porušeny ústavní pravidla či principy. Pokud totiž ústavní pravidla ani principy legislativního procesu nebyly porušeny, ani vadné vyhlášení stavu legislativní nouze a zkrácené jednání nejsou důvodem pro zrušení zákona.