VIII.2.b)
Posouzení věci
98. V posuzovaném případě vláda tvrdí, že byly dány jak zákonné podmínky zkráceného projednání návrhu zákona, tak široký konsenzus na tomto způsobu projednání.
99. Ústavní soud konstatuje, že (A) zákonné podmínky pro zkrácené projednání návrhu zákona splněny nebyly. Nebyly totiž současně dány tři dílčí kumulativní podmínky.
100. O (1) mimořádnou okolnost jde pouze v případě neočekávatelné a obtížně předvídatelné události. Platová základna pro soudcovské platy se určuje podle údajů "za předminulý kalendářní rok" (§ 3 odst. 3 zákona č. 236/1995 Sb.), takže jaká bude výše této základny pro rok 2022, bylo zjistitelné a známé řadu měsíců dopředu, tedy s velkým časovým předstihem.
101. Ani stav veřejných financí, kterým argumentuje vláda, nelze hodnotit jako neočekávatelný. Ostatně přímo z důvodové zprávy plyne, že k narůstání zadlužení docházelo kontinuálně během minulých let vlivem opatření, která bylo nutné přijmout ke zmírnění dopadů epidemie COVID-19. Stav veřejných financí ani to, že zadlužování bude v případě rozpočtového provizoria pokračovat, tedy jako obtížně předvídatelnou událost hodnotit nelze.
102. Za takovou událost by bylo hypoteticky možné považovat toliko v důvodové zprávě zmíněný mimořádný nárůst cen zboží a služeb ve spojení s růstem energií a nutnost vynaložit na řešení těchto krizí další výdaje. Vláda by ovšem musela doložit, že šlo o šokové narušení hospodářské situace, a nikoliv o důsledek vzestupných či sestupných pohybů v rámci hospodářského cyklu či dlouhodobě předvídatelnou krizi.
103. Totéž obdobně platí ve vztahu k podmínce, aby (2c) státu hrozily značné hospodářské škody, kterou má vláda za splněnou. Pouhé rozpočtové provizorium a s tím spojené pokračování v tempu výdajů ze státního rozpočtu, jak bylo nastaveno v předešlém roce, ale nelze označit za hrozbu značných hospodářských škod. V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 53/10, bodě 121, Ústavní soud naopak dovodil, že "hrozba" rozpočtového provizoria není důvodem pro využití institutu stavu legislativní nouze a zkráceného projednávání návrhu zákona.
104. Není splněn ani dílčí požadavek, aby se jednalo o "značnou" škodu. Návrh zákona měl dle důvodové zprávy přinést úspory ve výši 0,6 mld. Kč, z toho 0,4 mld. Kč v důsledku restrikce soudcovských platů. Sama skutečnost, že stát by při nepřijetí návrhu zákona musel vynaložit o 0,4 až 0,6 mld. Kč více, neznamená, že mu hrozila značná hospodářská škoda. Aniž by chtěl Ústavní soud tuto částku bagatelizovat, v kontextu celkových výdajů státního rozpočtu (a schodku 401 mld. Kč) jde skutečně o částku spíše nižší. I když by bylo možné uvažovat, zda návrh zákona nepřinese relevantní úsporu ve spojení s jinými zákony a opatřeními, vláda tuto argumentaci nijak nekonkretizovala. Ústavní soud naopak zjistil, že rok 2022 nebyl obdobím "maximálních úspor v nejširší míře", jak to tvrdí důvodová zpráva (viz body 208 - 209 a 212 - 213 níže).
105. Především však nebyla dána (3) naléhavá potřeba zákon přijmout. Jak již bylo vyloženo, výše platové základny soudců pro rok 2022 byla známa s dostatečným časovým předstihem a s dostatečným časovým předstihem byly předvídatelné i klíčové údaje týkající se stavu státního rozpočtu na počátku roku 2022. Vláda tedy měla dostatečný prostor předložit návrh zákona o restrikcích soudcovských platů dříve a umožnit jeho projednání ve standardním legislativním procesu. Zcela zřejmé je to zvláště ze skutečnosti, že platové restrikce pro předchozí rok 2021 byly zavedeny zákonem, který byl přijat ve standardním legislativním procesu (srov. zákon č. 587/2020 Sb., kterým se mění zákon č. 236/1995 Sb., o platu a dalších náležitostech spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a některých státních orgánů a soudců a poslanců Evropského parlamentu, ve znění pozdějších předpisů). Platové restrikce týkající se roku 2021 tedy bylo možné projednat ve standardním legislativním procesu, ačkoliv již v době jejich projednávání se stát musel vypořádávat s dopady epidemie COVID-19 a rozpočtovými důsledky opatření přijatých ke zmírnění této krize. Ústavní soud tedy neshledává důvod, proč standardní legislativní proces nepostačoval také v případě restrikcí pro rok 2022.
106. Naléhavou potřebu přijmout zákon konečně nelze dovozovat ze skutečnosti, že po volbách do Poslanecké sněmovny v říjnu 2021 byla nová vláda jmenována až v prosinci 2021. Každá vláda nese samostatnou politickou odpovědnost za kroky, které učinila či neučinila. Z ústavněprávního pohledu ovšem vláda funguje kontinuálně. Podá-li vláda demisi nebo je-li odvolána, vykonává na základě pověření prezidenta republiky prozatímně své funkce až do jmenování nové vlády [čl. 62 písm. d) Ústavy]. Ústava tedy vychází z koncepce "permanentního působení výkonné moci" [nález sp. zn. Pl. ÚS 6/07 ze dne 9. 2. 2010 (N 20/56 SbNU 207; 66/2010 Sb.), bod 49]. Nečinnost jedné vlády proto sama o sobě nemůže "omlouvat" vládu po ní následující a opravňovat ji v legislativním procesu k využívání mimořádných prostředků, jako je zkrácené projednání návrhu zákona.
107. S výměnou vlád jistě může být spojena naprostá personální obměna jejích členů. Vláda a její členové však disponují rozsáhlým odborným aparátem, který je do značné míry stabilní a má nové vládě umožnit co nejplynuleji navázat na činnost vlády předchozí, což je ostatně zajištěno zákonnou úpravou státní služby. To je zvláště potřebné ve vztahu k těm oblastem fungování státu, které musí vykazovat dlouhodobou stabilitu. Úprava materiálního zabezpečení soudní moci - jako personálně nejstálejší složky státní moci - musí takovou dlouhodobou stabilitu vykazovat. Změna personálního složení politické reprezentace a s tím spojená proměna jejího politického názoru proto sama o sobě nemůže ospravedlnit urychlené prosazování diskontinuitních změn právní úpravy. Ostatně příprava všech parametrů státního rozpočtu včetně plánování pravidelně se opakujících mandatorních výdajů (mezi něž platy ústavních činitelů beze sporu patří) je v podstatě kontinuální činnost, která rozhodně "nečeká" na výsledky parlamentních voleb a ustavení nové vlády.
108. Z těchto důvodů tedy nebyla dána naléhavá potřeba zákon přijmout. Protože jde o jednu z podmínek, které musí být splněny kumulativně, je zjevné, že ani (A) zákonné podmínky pro zkrácené projednání nebyly splněny.
109. Ústavní soud dále konstatuje, že ani vládou tvrzený (B) široký konsenzus na zkráceném projednání návrhu zákona dán nebyl.
110. Poslanecká sněmovna potvrdila existenci stavu legislativní nouze hlasy 176 poslanců (nikdo nebyl proti a zbylých 6 se zdrželo). Výsledek tohoto hlasování ovšem vyjadřuje pouze shodu na tom, že je zde stav legislativní nouze a že některé návrhy zákonů mohou být zkráceně projednány.
111. V navazujícím hlasování, zda jsou splněny podmínky pro zkrácené projednání posuzovaného zákona, se pro tento závěr vyslovilo pouze 110 poslanců (proti bylo 6 a 57 se zdrželo). Tento výsledek odráží průběh předchozí rozpravy, v níž několik poslanců namítlo, že podmínky zkráceného projednání nejsou splněny. Právě výsledek hlasování, zda jsou dány podmínky pro zkrácené projednání návrhu zákona (§ 99 odst. 5 jednacího řádu), je rozhodující. Jak již Ústavní soud vyložil, v tomto hlasování je třeba dosáhnout minimálně kvalifikované (ústavní) většiny 120 hlasů, aby bylo vůbec možné uvažovat o existenci širokého konsenzu. V posuzovaném případě nebylo dosaženo ani uvedené dolní hranice, neboť zkrácené projednání podpořilo toliko 110 poslanců. Na zkráceném projednání tak nebyl široký konsenzus a ani tato podmínka splněna nebyla. To, jaká většina poslanců nakonec podpořila přijetí návrhu zákona, se zohledňuje až při posuzování dopadů zkráceného projednání na parlamentní debatu (viz níže).
112. Poslanecká sněmovna tedy projednala návrh zákona ve zkráceném jednání za stavu legislativní nouze, ačkoliv k tomu nebyly splněny ani zákonné podmínky, ani na tomto způsobu projednání neexistoval široký konsenzus. Tím zatížila legislativní proces vadou.
113. Ne každá takováto procedurální vada ovšem dosahuje ústavněprávní intenzity a odůvodňuje zrušení napadeného zákona. Ústavní soud se dále zabýval tím, zda došlo k nepřiměřenému omezení parlamentní debaty nebo veřejné debaty o návrhu zákona.
114. Ústavní soud konstatuje, že zkrácené projednání nevedlo k žádnému zásadnímu omezení debaty v Poslanecké sněmovně. Poslanci měli k prostudování návrhu zákona sice jen několik dnů (návrh byl předložen 5. 1. 2022 a již 11. 1. 2022 o něm bylo hlasováno), avšak podstata návrhu nebyla nijak složitá: jednalo se o srozumitelnou novelizaci vedoucí k tomu, že od února do prosince 2022 se platová základna ústavních činitelů vrátí na úroveň platnou v předchozím období. V Poslanecké sněmovně navíc proběhla rozprava jak o tom, zda lze návrh zákona zkráceně projednat, tak o tom, zda je restrikce soudcovských platů ústavní. Rozprava přitom byla ukončena vždy až ve chvíli, kdy se do ní nikdo nehlásil, takže všichni, kdo chtěli k návrhu zákona přednést své stanovisko, tuto možnost měli. Především však nakonec pro schválení návrhu zákona hlasovalo 173 poslanců, nikdo nebyl proti a pouze 5 se zdrželo. Protože fakticky mohli v rozpravě k návrhu zákona vystoupit všichni poslanci, kteří o to měli zájem, a protože nakonec nikdo nehlasoval proti návrhu zákona, je zřejmé, že k nepřiměřenému omezení parlamentní rozpravy nedošlo.
115. Nadto Ústavní soud připomíná, že jen poslanci, kteří by byli zkráceni na svých procedurálních oprávněních, by se jich mohli u Ústavního soudu dovolávat a domáhat se na tomto základě zrušení přijatého zákona. Návrh obecného soudu by tedy nemohl vést ke zrušení zákona z tohoto důvodu.
116. Ústavní soud dále konstatuje, že ani veřejná debata nebyla omezena příliš zásadním způsobem. Je pravda, že celková délka legislativního procesu byla velmi krátká. Je však třeba přihlédnout k tomu, že na rizika spojená s přijetím zákona byla veřejnost upozorněna již ve stanovisku předsedy Legislativní rady vlády, poukazujícím jak na možnou neústavnost zkráceného projednání návrhu zákona, tak na možnou neústavnost restrikce soudcovských platů. Na odbornou právnickou veřejnost - od níž lze především očekávat, že by se k posuzovanému návrhu zákona vyjádřila - lze navíc klást zvýšené nároky, pokud jde o návrhy zákonů, které se týkají jim dobře známé problematiky. I když tedy veřejná debata byla krátkým časovým rámcem projednávání do určité míry omezena, nešlo ještě o neakceptovatelné omezení.
117. Ústavní soud uzavírá, že ačkoliv nebyly splněny podmínky pro zkrácené projednání návrhu posuzovaného zákona, tato procedurální vada vzhledem k okolnostem nedosáhla takové intenzity, aby založila protiústavnost přijatého zákona.
118. Konečně Ústavní soud pokládá za vhodné provést srovnání posuzované věci s věcí řešenou nálezem sp. zn. Pl. ÚS 30/23 (valorizace důchodu). Ve valorizaci důchodů dospěl Ústavní soud k závěru, že byly splněny zákonné podmínky pro vyhlášení stavu legislativní nouze. Tento závěr v posuzované věci učinit nemohl.
119. Platová základna soudcovských platů se odvíjí od údajů "za předminulý kalendářní rok". Jaká bude její výše v roce 2022, bylo přesně stanoveno a veřejně známo řadu měsíců před začátkem tohoto roku. Výši platové základny pro rok 2022 tedy v žádném ohledu nelze pokládat za mimořádnou, nepředvídatelnou okolnost. Oproti tomu ve valorizaci důchodů Ústavní soud dovodil, že teprve na základě údajů o inflaci v lednu 2023, které byly zjištěny začátkem února 2023, bylo možné jednoznačně říct, že jsou splněny zákonné podmínky pro mimořádnou valorizaci v červnu 2023, a přesně stanovit výši této mimořádné valorizace, neboť ta se odvíjí od výše zjištěné inflace (v daném případě od nárůstu indexu životních nákladů důchodců). Podle disentujících soudců ve valorizaci důchodů měla a mohla vláda předvídat mimořádnou valorizaci i její výši dříve než v únoru 2023. Avšak i při zaujetí tohoto náhledu lze konstatovat, že výše soudcovských platů v roce 2022 byla přesně známa s větším časovým předstihem, než s jakým bylo možné výši mimořádné valorizace toliko předvídat či odhadovat. Nárůst platové základny soudcovských platů v roce 2022 tedy za mimořádnou okolnost pokládat nelze a existenci žádné jiné relevantní mimořádné okolnosti vláda ani Parlament dostatečným způsobem nedoložily.
120. Protože výše platové základny soudcovských platů v roce 2022 byla přesně známa s předstihem řady měsíců, nemohla být splněna ani podmínka naléhavé potřeby přijmout zákon, který tuto platovou základnu změní, ve zkráceném jednání za stavu legislativní nouze. Vláda a Parlament měly mnohaměsíční prostor k tomu, aby dosáhly změny právní úpravy v řádném legislativním procesu. Ostatně úprava soudcovských platů pro rok 2021 byla právě tímto řádným způsobem přijata (srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 4/23 ze dne 15. 5. 2024, body 21 - 24 a 50).
121. Ve valorizaci důchodů byly podle závěrů Ústavního soudu dány podmínky pro zkrácené projednání návrhu zákona za stavu legislativní nouze, takže legislativní proces v tomto ohledu žádnou vadu nevykazoval. Oproti tomu v posuzované věci tyto podmínky splněny nebyly, takže legislativní proces byl zatížený vadou. I přes tuto dílčí odlišnost je ale nakonec vyústění procesního přezkumu v obou věcech shodné. V posuzovaném případě totiž vada nedosáhla ústavněprávní intenzity, takže v posuzované věci stejně jako ve valorizaci důchodů nakonec zkrácené projednání návrhu zákona ve stavu legislativní nouze nemohlo vést k jeho zrušení.