VI.b
Vymezení nesporných a sporných skutečností
49. Navrhovatelka a vláda jakožto účastník a vedlejší účastník daného řízení ve svých podáních, resp. vyjádřeních, předložily Ústavnímu soudu celou řadu dílčích - a většinou navzájem se vyvracejících - tvrzení vycházejících ze značně specializovaného právně-ekonomického milieu. Ústavní soud přitom není kompetenčně ani odborně vybaven k tomu, aby daný "spor" vyřešil v tom smyslu, že by měl některému z účastníků dát za pravdu, jeho rolí (a povinností) je pouze posoudit, zda napadené ustanovení (pravidlo) obstojí v testu ústavnosti, či nikoliv. Z toho důvodu budou dále zvažovány pouze ty mezi účastníky řízení sporné skutečnosti, jež považuje Ústavní soud v rámci ústavněprávního přezkumu za podstatné, tedy pouze ty sporné skutečnosti, jež podle jeho názoru mohou mít reálný vliv na věcné posouzení otázky ústavní konformity pravidla desetinásobku.
50. Za nespornou skutečnost je přitom v naznačeném ohledu možno považovat víceméně pouze fakt, že sektor družstevních záložen před přijetím napadené právní úpravy vykazoval dlouhodobě jisté znaky nestability (vyznačující se sérií úpadků jednotlivých družstevních záložen), a současně i jistou míru konsensu mezi orgány veřejné moci a sektorem družstevních záložen, že na tuto skutečnost je třeba reagovat (taktéž) určitou změnou příslušné právní úpravy.
51. Nesporné je mezi účastníky taktéž to, že vedle zákona č. 87/1995 Sb., resp. vyhlášky České národní banky č. 163/2014 Sb. je v dané věci třeba náležitě zohlednit příslušné právní předpisy práva Evropské unie (jmenovitě nařízení CRR a směrnice DGS II a CRD IV), sporná je však již jejich interpretace, tedy otázka, zda je napadené pravidlo s těmito unijními právními předpisy v souladu, či nikoliv. Do popředí přitom v této souvislosti vystupuje primárně otázka, zda pravidlo desetinásobku neodporuje směrnici DGS II, jež stanoví, že všichni klienti úvěrových institucí musí mít pojištěny svoje vklady v plné výši až do hodnoty odpovídající částce 100 000 eur.
52. Současně je třeba připomenout kontextuální skutečnost, že předmětná novela zákona č. 87/1995 Sb., jež obsahuje rovněž napadené pravidlo desetinásobku, podle důvodové zprávy k ní sleduje osm základních cílů (resp. hlavních principů, na nichž je tato novela založena): 1. stanovení horního limitu výše bilanční sumy, 2. umožnění postupné transformace na banku, 3. navýšení rizikového fondu tvořeného z ročního zisku po zdanění, 4. zvýšení příspěvku do Garančního systému finančního trhu, 5. stanovení maximální výše úvěru poskytovaného jednomu členovi družstevní záložny, 6. striktní omezení produktů a služeb družstevní záložny pouze na její členy, 7. komplexní nastavení podmínek pro výši členského vkladu v minimální výši 1 000 Kč (jehož součástí je i napadené pravidlo) a 8. stanovení s CRR kompatibilních pravidel pro vypořádací podíl člena družstevní záložny. Napadené pravidlo proto nelze vnímat izolovaně, ale jako součást rekapitulovaného komplexu stěžejních zásad novelizované právní úpravy činnosti družstevních záložen.
53. V této souvislosti je pak namístě rovněž připomenout některé skutečnosti, jež jsou obsaženy v závěrečné zprávě RIA, ve které jsou mimo jiné na str. 17 až 19 zaznamenány "zkušenosti dohledového orgánu", tedy ČNB. Zde se v prvé řadě uvádí, že v důsledku pravidla, že hlasovací práva jednotlivých členů družstevní záložny odpovídají výši jejich členských vkladů, má ovládání družstevní záložny některým z jejích členů (resp. členy jednajícími ve shodě) podle zkušeností ČNB v mnoha případech za následek "rizikový profil" dané družstevní záložny. Důvodem je zejména skutečnost, že ovládající člen má rozhodující vliv při volbě členů orgánů družstevní záložny (představenstvo, úvěrová komise, kontrolní komise), čímž je schopen prosazovat své zájmy a fakticky vystupovat vůči družstevní záložně z pozice majitele. Ostatní členové družstevní záložny pak zůstávají v zásadě v pozici klienta, který prakticky nemá žádnou možnost ovlivnit její fungování. Z informací ČNB přitom vyplývá, že v České republice je většina družstevních záložen ovládána určitou skupinou členů prostřednictvím tzv. dalších členských vkladů. Tato skutečnost nemusí být při pohledu na výši podílů členských vkladů zjevná, neboť podíly mohou být drženy prostřednictvím více osob, které jsou formálně "nezávislé" (nejednají ve shodě). Často jsou za účelem držby těchto podílů využívány právnické osoby se sídlem v různých tzv. daňových rájích, u kterých je možnost prokázání skutečného vlastníka velmi obtížná. V těchto případech jsou navíc členské podíly navyšovány tak, aby nepřesáhly desetiprocentní podíl na hlasovacích právech, neboť při překročení této hranice by bylo nutné získat souhlas ČNB s nabytím kvalifikované účasti a podstoupit proceduru prověřování člena a původu zdrojů. V návaznosti na to je na str. 44 zprávy RIA zdůrazňováno, že "drtivá většina členů družstevních záložen nevkládá dodatečné vklady, jelikož se v prvé řadě považuje za klienta, jenž do družstevní záložny vstupuje za účelem využití produktů a služeb, nikoliv za účelem ovlivnění jejího fungování. Členství se tak stává pouze nutnou podmínkou, jejíž splnění je v praxi pouze formální. Upozadění významu členství v družstvu je zvlášť evidentní v případech, kdy družstevní záložnou stanovená výše členského vkladu je zcela zanedbatelná, jak tomu nasvědčují např. členské vklady ve výši do 1 000 Kč, a zejména pak členské vklady ve výši 1 Kč". Hrozba možné manipulace s členy družstva je přitom podrobněji rozvedena ještě na str. 33 a na str. 43 je akcentována skutečnost, že navzdory "krachu" jednotlivých družstevních záložen v letech 2009 až 2013 nedošlo ke znatelnému poklesu vkladů ani členů družstevních záložen. V této souvislosti stojí za zmínku i skutečnost, že podle údajů uvedených na str. 45 více než 80 % všech vkladatelů ukládalo více než 100 000 Kč, přičemž u téměř 34 % všech vkladatelů přesáhlo depozitum dokonce částku jednoho milionu korun.
54. Na tomto místě je nutno připomenout i pro posouzení podaného návrhu klíčová ustanovení zákona č. 87/1995 Sb., jmenovitě § 1 odst. 4, podle kterého družstevní záložna "není bankou podle zákona upravujícího činnost bank", § 4b odst. 2, podle nějž mohou stanovy družstevní záložny připustit vedle (povinného) základního členského vkladu i tzv. další členský vklad [viz též § 5 písm. i)], jenž dle § 4c odst. 1 má zásadní vliv i na případnou výši vypořádacího podílu (bývalého) člena družstevní záložny.
55. Za spornou "skutečnost" je třeba v prvé řadě označit předkladatelem návrhu zákona identifikovaný "morální hazard", jejž považuje za inherentní důsledek dosavadní právní úpravy sektoru družstevních záložen. V návaznosti na to je sporná dále otázka, zda napadené pravidlo družstevní záložny (nepřípustně) nediskriminuje, pokud část u ní uložených vkladů via facti vyjímá ze systému pojištění vkladů; v této souvislosti je přitom namístě vyjasnit obsah v návrhu promiscue používaných termínů "člen" a "klient". A v návaznosti na to, i když to z obsahu jednotlivých podání přímo nevyplývá, spornou skutečností rovněž zůstává navrhovatelkou jaksi upozaděná (až opomíjená) otázka, co je vlastně nutno považovat za podstatný znak družstevní záložny (jakožto specifického subjektu práva), jenž ji odlišuje od jiných subjektů, v prvé řadě od "běžných bank". Spornou skutečností je nakonec přirozeně i stěžejní otázka, zda napadené pravidlo způsobuje "rdousící efekt" - zatímco navrhovatelka v rovině tvrzení "rdousící efekt" indikuje, vláda se k této otázce přímo nevyjadřuje, z kontextu jejího vyjádření je nicméně zřejmé, že jeho existenci jakožto možný důsledek napadené právní úpravy v žádném případě nepřipouští.
56. Nejprve je proto namístě rekapitulované sporné skutečnosti stručně definovat.