II.
Argumentace navrhovatelky
4. V důsledku novelizovaného znění § 3 odst. 4 zákona o spořitelních a úvěrních družstvech tak podle navrhovatelky není jedna jedenáctina celkového objemu peněžních prostředků, jež jsou do družstevní záložny vloženy, chráněna systémem pojištění vkladů, čímž jsou podle ní z dále rozvedených důvodů "klienti družstevních záložen znevýhodněni oproti klientům bank", a tím dochází k porušení čl. 1, čl. 11 odst. 1 a čl. 26 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), čl. 1 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen "Dodatkový protokol k Úmluvě"), neboť dochází k porušení práva vlastnit majetek, práva podnikat (v tom smyslu, že napadená právní úprava způsobuje tzv. rdousící efekt) a práva nebýt diskriminován; napadenou částí zákonného ustanovení je podle navrhovatelky navíc porušen i princip předvídatelnosti práva a ochrany legitimního očekávání.
5. Navrhovatelka zdůrazňuje, že napadené zákonné ustanovení nesplňuje ani "nultý" krok testu proporcionality v podobě existence legitimního cíle, jelikož nejen ze samotného § 3 odst. 4 zákona č. 87/1995 Sb., ale ani z důvodové zprávy k zákonu č. 333/2014 Sb. žádný legitimní cíl nevyplývá, neboť jen stěží může být oním legitimním cílem toliko "posílení finanční zainteresovanosti členů družstevních záložen". A pokud by cílem právní úpravy mělo být odstranění a prevence vzniku některých dřívějších problémů segmentu družstevních záložen, potom napadená právní úprava tento cíl v žádném případě nemůže naplnit, neboť jediným důsledkem tohoto opatření je "odříznutí" záložen od vkladů jako podstatného zdroje financování úvěrové činnosti záložen. Podle navrhovatelky totiž zájemci z řad veřejnosti dají vždy přednost vkladu u banky, pro jehož úročení zákon nevyžaduje, aby se stali jejími akcionáři, před uložením finančních prostředků u záložen, jež buď nebudou ze zákona úročeny, nebo úročeny budou, ale vkladatelé se budou muset podílet významným způsobem na kapitálu záložny. Navrhovatelka se proto domnívá, že napadená část zákonného ustanovení nesměřuje k odstranění některých slabých míst tohoto segmentu finančního trhu, nýbrž k likvidaci segmentu družstevních záložen jako celku.
6. S odkazem na obsah analýzy právní úpravy družstevních záložen ve Spolkové republice Německo (přiložené k posuzovanému návrhu) navrhovatelka zdůrazňuje, že podnikatelská činnost družstevních záložen nemusí být výlučně založena na členském principu, respektive principech vzájemnosti a nevýdělečnosti, o nichž se zmiňuje důvodová zpráva k zákonu č. 333/2014 Sb. Situace ve Spolkové republice Německo přitom dle navrhovatelky názorně ukazuje, že družstevní záložny mohou být plně integrální součástí bankovnictví a s jejich činností nemusí být nutně spojeno nadměrné riziko ani jakákoli forma "morálního hazardu" zmiňovaná v důvodové zprávě. Družstevní záložny a banky představují srovnatelné subjekty jak z hlediska jimi nabízených produktů, tak z hlediska právní regulace jejich podnikatelské činnosti, a jediným rozdílem tak zůstává právě onen členský princip, jejž ovšem nelze považovat za obligatorní znak družstevních záložen.
7. Navrhovatelka ve svém návrhu dokládá tvrzený "rdousící efekt" napadené právní úpravy tvrzením, že s účinností zákona č. 333/2014 Sb. došlo k "dramatickému propadu nových vkladů"; je proto jen otázkou času, kdy se družstevní záložny ekonomicky zhroutí, a kdy tedy dojde k likvidaci celého sektoru družstevních záložen. Zřejmý rdousící, až likvidační efekt přitom působí nejen na samotné družstevní záložny, nýbrž rovněž na jejich členy - vkladatele, již mají u záložen uložen vklad převyšující zákonnou maximální výši náhrady poskytované z Garančního systému finančního trhu (dříve Fondu pojištění vkladů), a osoby, které mají v družstevních záložnách významný majetkový podíl. Jako problematické je navíc namístě vnímat nejen omezení možnosti úročit vklady nových členů družstevních záložen, ale i samotnou skutečnost, že se tato omezení dotknou i stávajících vkladů. Retroaktivně tak dochází ke změně smluvních podmínek stávajících klientů družstevních záložen, která má zcela zásadní dopad. V této souvislosti navrhovatelka poukazuje i na velmi krátkou legisvakanční lhůtu, po kterou družstevní záložny - zvláště pak menší družstevní záložny - neměly reálnou možnost na takto podstatnou změnu jakkoli zareagovat.
8. Prizmatem třístupňového testu proporcionality, aplikovaného kupř. v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 3/02 ze dne 13. 8. 2002 (N 105/27 SbNU 177; 405/2002 Sb.), neobstojí dle navrhovatelky napadená právní úprava již v prvním kroku, neboť není splněno kritérium vhodnosti uplatněného opatření. Pokud totiž má být dle zákonodárce hlavním problémem segmentu družstevních záložen skutečnost, že jejich úvěrová činnost vyžaduje relativně dražší zdroje financování, jež nutí záložny vyhledávat výnosnější umístění aktiv, tedy poskytovat dražší úvěry obsahující inherentně vyšší riziko, potom k odstranění tohoto problému může jen stěží vést opatření znamenající neúročení (části) vkladů, neboť jediným důsledkem tohoto opatření je naopak pouze znemožnění schopnosti přijímat (nové) vklady a konsekventně i poskytovat úvěry svým členům; důsledkem napadeného zákonného ustanovení je tedy faktické znemožnění výkonu základní činnosti družstevní záložny podle § 1 odst. 2 zákona č. 87/1995 Sb., o spořitelních a úvěrních družstvech a některých opatřeních s tím souvisejících a o doplnění zákona České národní rady č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění pozdějších předpisů, ve znění pozdějších předpisů. Podle navrhovatelky je přitom adekvátním nástrojem kontroly řádného řízení kreditního rizika družstevních záložen především účinný výkon dohledu nad dodržováním již tak přísných pravidel pro poskytování úvěrů a řízení rizik spojených s touto podnikatelskou činností, vyplývající v prvé řadě ze stávajícího znění zákona č. 87/1995 Sb., vyhlášky České národní banky č. 163/2014 Sb., o výkonu činnosti bank, spořitelních a úvěrních družstev a obchodníků s cennými papíry, nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 575/2013 o obezřetnostních požadavcích na úvěrové instituce a investiční podniky a o změně nařízení (EU) č. 648/2012 (dále jen "nařízení CRR"), respektive ze znění směrnice Evropského parlamentu a Rady 2013/36/EU o přístupu k činnosti úvěrových institucí a o obezřetnostním dohledu nad úvěrovými institucemi a investičními podniky, o změně směrnice 2002/87/ES a zrušení směrnic 2006/48/ES a 2006/49/ES (dále jen "směrnice CRD IV"). V této souvislosti navrhovatelka zdůrazňuje, že předmětná právní úprava ukládá družstevním záložnám celou řadu povinností, jež jsou zcela shodné nebo velmi podobné jako povinnosti, jež jsou uloženy bankám (např. pravidla kapitálové přiměřenosti, angažovanosti, likvidity a platební schopnosti). Nadto zákonem č. 333/2014 Sb. byla stanovena řada dalších opatření, např. v podobě stanovení maximální výše bilanční sumy družstevní záložny, navýšení tvorby rizikového fondu nebo možnosti transformace záložny na banku s nižšími požadavky na minimální základní kapitál. Podle mínění navrhovatelky tak má regulátor již podle dosavadní právní úpravy nad družstevními záložnami dostatečné množství účinných nástrojů, jež umožňují výkon efektivního dohledu v tomto segmentu. Na margo kritéria vhodnosti konečně navrhovatelka zdůrazňuje, že pokud měl zákonodárce v úmyslu zamezit opakování "krachů" družstevních záložen, je nutno připomenout, že příčinou těchto "krachů" nikdy nebyl morální hazard na straně vkladatelů - členů družstevních záložen, nýbrž nezodpovědné či protiprávní jednání zaměstnanců záložen při poskytování úvěrů. Tato potenciální rizika - nemá-li docházet k nepřípustnému zásahu do dělby moci - má proto řešit výkonná moc prostřednictvím orgánů dohledu, nikoliv moc zákonodárná [navrhovatelka pak v této souvislosti odkazuje na závěry nálezu ze dne 28. 6. 2005 sp. zn. Pl. ÚS 24/04 (N 130/37 SbNU 641; 327/2005 Sb.)].
9. Optikou kritéria potřebnosti navrhovatelka namítá, že není přijatelné, aby bylo určitého účelu, tedy omezení rizik v sektoru družstevních záložen, dosaženo formou faktické likvidace celého tohoto sektoru. Zdůrazňuje, že "drobní střadatelé, kteří tvoří výraznou část klientů záložen, ale ani ostatní klienti nebudou ochotni akceptovat nutnost výrazně vyšších členských vkladů ... Stejně tak bude pro klienty nepřijatelné neúročení jejich vkladů uložených u družstevních záložen. Klienti družstevních záložen mají zájem na co nejvýhodnějším umístění svých prostředků, nikoliv investovat do kapitálu záložen. Běžný klient záložny hledá alternativu k bankovním institucím, nemá zájem podílet se na řízení záložny ani investovat do jejího kapitálu". Napadené ustanovení proto dle navrhovatelky ve svém důsledku vede k paralyzaci hlavních podnikatelských činností družstevních záložen, přestože by sledovaného účelu mohlo být dosaženo i pomocí jiných, "méně drastických prostředků". Zákonodárcem použité opatření tedy považuje navrhovatelka za nepřiměřené, neboť negativní důsledky jeho aplikace nepochybně přesahují zjevná pozitiva, protože stabilizace sektoru družstevních záložen, respektive zmírnění jeho rizikovosti, lze stěží dosáhnout opatřením, jež fakticky znemožňuje nebo přinejmenším výrazně omezuje schopnost záložen přijímat v potřebné výši vklady od svých členů.
10. Napadenou právní úpravu nadto považuje navrhovatelka za diskriminační, neboť zde chybí způsobilé a odůvodněné kritérium rozlišování ve smyslu čl. 4 odst. 3 Listiny, jestliže zákonodárce v případě bank, platebních institucí ani institucí elektronických peněz u vkladů - na rozdíl od družstevních záložen - požadavek majetkové spoluúčasti klientů nevznáší. Banky, platební instituce, instituce elektronických peněz i družstevní záložny přitom navrhovatelka považuje za skupinu složenou ze srovnatelných subjektů poskytujících svým klientům úvěry s tím, že v případě bank a družstevních záložen jde o úvěrové instituce, jež podléhají víceméně totožné regulaci (a platební instituce a instituce elektronických peněz podléhají podstatně méně přísné regulaci), přičemž zlomový okamžik představuje účinnost zákona č. 433/2008 Sb., kterým se mění zákon č. 21/1992 Sb., o bankách, ve znění pozdějších předpisů, na jehož základě došlo ke sjednocení pojištění vkladů u bank i družstevních záložen, a to ve výši sta procent vkladu do výše ekvivalentu 50 000 eur (resp. posléze 100 000 eur), s níž se ostatně pojí počátek hospodářského vzestupu družstevních záložen představujících plnohodnotnou konkurenci bank. V testu přímé diskriminace tedy napadená část zákonného ustanovení nemůže dle navrhovatelky obstát, neboť se srovnatelnými subjekty je - nedůvodně a neospravedlnitelně - nakládáno odlišně, přičemž tato skutečnost jde jednoznačně k tíži družstevních záložen, navíc za situace, kdy inkriminované opatření ani nesleduje legitimní zájem, jelikož má za cíl regulovat riziko, jež u daných produktů vůbec neexistuje. Napadené ustanovení tak podle mínění navrhovatelky významným způsobem zasahuje rovněž do ústavně zaručeného práva podnikat, neboť z výše uvedených důvodů znemožňuje družstevním záložnám pokračovat v jejich podnikatelské činnosti.
11. Navrhovatelka mimo výše uvedené zpochybňuje s odkazem na závěry nálezu sp. zn. Pl. ÚS 2/02 ze dne 9. 3. 2004 (N 35/32 SbNU 331; 278/2004 Sb.) rovněž ústavnost procedury přijetí napadené právní úpravy, v rámci které byla napadená část zákonného ustanovení do návrhu zákona doplněna "až po mezirezortním připomínkovém řízení", pročež se zainteresované subjekty ani zástupci odborné veřejnosti "k němu nemohli nijak vyjádřit".
12. Závěrem svého podání potom navrhovatelka vyjadřuje přesvědčení, že je napadená právní úprava rovněž v rozporu s právem Evropské unie, a připomíná, že dle závěrů rozhodnutí Soudního dvora Evropské unie ze dne 23. 2. 2006 ve věci C-513/03 představují zakázaná opatření, jež potenciálně porušují jednu ze čtyř základních svobod, tedy volný pohyb kapitálu, také opatření, jež mohou odradit od umístění investic v některém členském státě. Napadené ustanovení je přitom způsobilé odradit řadu vkladatelů od uložení jejich finančních prostředků u družstevních záložen. Nadto je napadené ustanovení taktéž v rozporu s volným pohybem služeb, neboť fakticky brání tuzemským družstevním záložnám nabízet své služby v ostatních členských státech Evropské unie. Konečně tím, že členský vklad není předmětem pojištění vkladů, bude fakticky pojištěno pouze 90,9 % investice klienta, což dle názoru navrhovatelky způsobuje rozpor napadeného ustanovení s čl. 6 odst. 1 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2014/49/EU o systémech pojištění vkladů (dále též jen "směrnice DGS II").