186/1997 Sb. Nález Ústavního soudu ze dne 4. července 1997 ve věci návrhu na zrušení ustanovení § 14 odst. 1 písm. d), e) zákona České národní rady č. 283/1991 Sb., o Policii České republiky, ve znění zákona České národní rady č. 26/1993 Sb. - II.

II.

V řízení o zrušení zákonů nebo jejich jednotlivých ustanovení zkoumá Ústavní soud obsah těchto právních aktů z hlediska jejich souladu s ústavními zákony a mezinárodními smlouvami podle čl. 10 Ústavy. Z tohoto hlediska se Ústavní soud zaměřil v prvé řadě na genezi a podstatu návrhem napadených ustanovení § 14 odst. 1 písm. d), e) zákona č. 283/1991 Sb.

Návrhem napadená ustanovení zákona č. 283/1991 Sb. zní:

"§ 14

Zajištění

(1) Policista je oprávněn zajistit osobu, která

a) svým jednáním bezprostředně ohrožuje svůj život anebo život nebo zdraví jiných osob nebo majetek;

b) se pokusila o útěk při předvedení podle § 12 odst. 8 a § 13 odst. 5;

c) na policejním útvaru slovně uráží jinou osobu nebo policistu anebo úmyslně znečišťuje či poškozuje zařízení nebo policejní majetek;

d) byla přistižena při spáchání trestného činu;

e) na základě kriminalisticky doložitelných informací je podezřelá z přípravy, pokusu nebo spáchání trestného činu.

(2) Pominou-li důvody zajištění, je policista povinen osobu ihned propustit.

(3) Zajištění může trvat nejdéle 24 hodin od okamžiku omezení osobní svobody."

Z listinných důkazů, které Ústavní soud doposud v dané věci shromáždil, třeba v prvé řadě vycházet z důvodové zprávy k zákonu České národní rady č. 26/1993 Sb. Ta v souvislosti s § 14 odst. 1 písm. d), e) pouze konstatuje, že návrh novely tímto ustanovením jen doslovně přebírá úpravu doposud obsaženou v § 16 odst. 1 písm. c) a f) zákona č. 333/1991 Sb., o Federálním policejním sboru a Sboru hradní policie, (dále jen "zákon č. 333/1991 Sb."). Ani na základě těsnopisné zprávy o projednání vládního návrhu zákona České národní rady č. 26/1993 Sb. Ústavní soud nedospěl k žádným dalším zjištěním, jež by blíže osvětlovala jinak velmi skoupé odůvodnění bodu 7 návrhu týkajícího se § 14 odst. 1 písm. d), e).

Pokud jde o důvodovou zprávu k zákonu č. 333/1991 Sb., jehož vládní návrh byl projednáván jako sněmovní tisk pod č. 701 v VI. volebním období Federálního shromáždění České a Slovenské Federativní Republiky, ta rovněž neobsahuje žádné údaje, které by osvětlily důvody přijetí a pozdějšího převzetí inkriminovaných ustanovení. Je tomu tak proto, že dikce § 16 odst. 1 vládního návrhu tohoto zákona ona písmena c) a f) vůbec neobsahovala. Pod písmenem c) se uvádělo: "...osobu, která byla přistižena při spáchání přestupku, je-li důvodná obava, že osoba bude v protiprávním jednání pokračovat anebo mařit řádné objasnění věci". Písmeno f) dikce tohoto ustanovení ve znění vládního návrhu zcela postrádá. Nicméně, vzdor navrhovanému znění citovaného ustanovení, třeba přece jenom z předmětné důvodové zprávy vycházet. Ta totiž k § 16 obecně konstatuje: "Osobu může policista zajistit při splnění zákonem taxativně stanovených podmínek. Tento institut je třeba odlišovat od institutu zadržení a zatčení podle trestního řádu...".

Rozdíl mezi původně vládou navrhovaným zněním § 16 odst. 1 zákona č. 333/1991 Sb. a dikcí, která byla nakonec přijata a z níž vycházela i návrhem napadená novela, tj. zákon České národní rady č. 26/1993 Sb., by měl vysvětlovat těsnopisný záznam o projednání návrhu zákona č. 333/1991 Sb., resp. návrh výborů branných a bezpečnostních na usnesení Sněmovny lidu a Sněmovny národů ke sněmovnímu tisku č. 701, do něhož byly pojaty i výsledky projednání vládního návrhu tohoto zákona ústavněprávními výbory obou sněmoven. Ze společného návrhu výborů, z jeho bodu 20., se podává, že za písmeno b) třeba vložit písmeno c), které zní: "c) byla přistižena při spáchání trestného činu." Společný zpravodaj výborů Sněmovny lidu ve svém vystoupení k tisku č. 701 citovaný bod 20. návrhu usnesení nezmiňoval a zahrnul jej mezi ostatní, které komentoval jako prosté doplnění či zpřesnění původního paragrafovaného znění vládního návrhu zákona. Navrhovaná podoba znění textu písmene c) se zřejmě postupně formovala v rozpravě poslanců, když jeden z nich původně doporučoval v § 16 odst. 1 písm. c) vládního návrhu vložit za slovo "přestupku" slova "nebo trestného činu". Pozměňovací návrh rozšíření pravomoci policisty blíže nezdůvodnil. Pokud jde o písmeno f), které mělo být rovněž doplněno zcela nad rámec původního vládního návrhu, o něm se společný návrh jmenovaných výborů nezmiňuje. Nicméně z těsnopisné zprávy o projednání tohoto návrhu zákona ve Federálním shromáždění se zjišťuje, že v průběhu rozpravy poslanců zazněl doplňující návrh k § 16 odst. 1, a sice následujícího znění: "...navrhuji doplnit bod e) - na základě doložitelných informací je podezřelá z přípravy, pokusu nebo spáchání trestného činu." Bližší zdůvodnění citované doplnění rovněž postrádá. Tentýž pozměňovací návrh byl posléze na doporučení navrhovatele a zpravodajů zpřesněn, jak plyne z celkového projednání a přijetí i ostatních pozměňovacích návrhů, a to doplněním slova "kriminalisticky", aby doložitelnost byla jasná a neskýtala možnosti zneužití. Projednaný zákon byl poté jako celek ve znění vládního návrhu, jakož i společného návrhu výborů a ve znění schválených pozměňovacích návrhů schválen.

Ke zjištění skutkového stavu věci, jmenovitě pokud jde o samu podstatu a okolnosti praktické aplikace návrhem napadených ustanovení zákona č. 283/1991 Sb., Ústavní soud vyžádal "Zprávu o společném jednání komise zřízené policejním prezidentem a poradního orgánu složeného ze zástupců správ Policie ČR" (dále jen "Zpráva"), které bylo věnováno též problematice zajištění osob podle § 14 odst. 1 písm. d), e) zákona č. 283/1991 Sb. a podle § 76 tr. ř. Kromě zmíněné Zprávy připojil dožádaný státní orgán též svůj výklad pojmu "kriminalisticky doložitelné informace".

Ve vlastní Zprávě je především konstatováno, že nález Ústavního soudu č. 23/1997 Sb. z 28. listopadu 1996 (sp. zn. IV. ÚS 246/96) učinil průlom do ustálené praxe Policie České republiky, státních zástupců a soudů v rozhodování o zajištění podle § 14 odst. 1 písm. d), e) zákona č. 283/1991 Sb. a o zadržení podle § 76 odst. 1 tr. ř. Do 24hodinové lhůty omezení osobní svobody (zadržení) podle § 76 odst. 1 tr. ř. se nezapočítávala 24hodinová lhůta, která často tomuto institutu předcházela, a to zajištění osoby podle § 14 odst. 1 písm. d), e) zákona č. 283/1991 Sb., i když důvod a účel jsou totožné. Nyní se započítává.

Podle citovaného nálezu v případě zajištění osoby podezřelé ze spáchání trestného činu je třeba lhůtu 24 hodin podle § 14 odst. 3 zákona č. 283/1991 Sb. včítat do 24hodinové lhůty pro zadržení podle § 75, § 76 tr. ř., neboť opačný přístup ke vztahu zajištění podle § 14 odst. 1 písm. d), e) zákona č. 283/1991 Sb. a zadržení podle § 75, § 76 tr. ř., jak je zatím běžný v řízení před obecnými soudy, je podle názoru Ústavního soudu v rozporu s článkem 8 odst. 3 Listiny.

V té návaznosti vydaný pokyn obecné povahy (dále jen "pokyn") č. 1/1997 nejvyššího státního zástupce přikazuje státním zástupcům a policejním orgánům, že do 24hodinové lhůty pro zadržení podle trestního řádu se započítává i lhůta, po kterou byla osoba zajištěna podle § 14 odst. 1 písm. d), e) zákona č. 283/1991 Sb. Citovaná Zpráva na tomto místě říká, že uvedený pokyn je v rozporu s platným právem, k čemuž předestírá následující argumenty.

Nelze pochybovat o tom, že osobní svoboda je zaručena (čl. 8 odst. 1 Listiny). Ustanovení čl. 8 odst. 2 Listiny pak deklaruje, že nikdo nemůže být zbaven svobody jinak než z důvodů a způsobem, který stanoví zákon. Existují dva zákony, které jsou součástí právního řádu České republiky, stejné právní síly, avšak mající rozdílný účel, tj. umožňující omezit osobní svobodu.

Prvním je trestní řád, jehož účelem je upravit postup orgánů činných v trestním řízení tak, aby trestné činy byly náležitě zjištěny a jejich pachatelé spravedlivě potrestáni.

Druhým je zákon č. 283/1991 Sb., jehož účelem je upravit práva a povinnosti Policie České republiky při plnění úkolů, které stanoví tento zákon.

Lze tedy konstatovat, uvádí Zpráva, že čl. 8 odst. 2 Listiny je obecným zmocněním pro moc zákonodárnou k přijetí právní normy omezující osobní svobodu. Stejné zmocnění je pak zakotveno v čl. 7 odst. 1 Listiny, a to ještě v obecnějším významu, než je tomu v čl. 8 odst. 2. Pokud jde o čl. 8 odst. 3 Listiny, je zde zmocnění pro moc zákonodárnou k zákonné úpravě omezení osobní svobody osoby nacházející se v určitém postavení, tj. osoby podezřelé nebo toho, kdo je obviněn ze spáchání trestného činu. To je případ právě trestního řádu, konkrétně ustanovení § 75 a 76. V této souvislosti je nutno klást důraz na použitý institut zadržení. Je to institut, zdůrazňuje Zpráva, který zná pouze trestní řád. Omezit na svobodě jiného, ve zde stanovených případech, mohou jen zde konkrétně uvedené subjekty. V případě § 75 a § 76 odst. 1 tr. ř. je to vyšetřovatel. Odstavec 2 naposledy citovaného ustanovení dává možnost omezit osobní svobodu osoby komukoliv, když taková osoba byla přistižena při trestné činnosti nebo bezprostředně poté, je-li to nutné ke zjištění její totožnosti, k zamezení útěku nebo k zajištění důkazů. Použitý výraz "kdokoliv" lze oprávněně vyložit tak, že může jít i o policistu. Z tohoto pohledu jsou důvody k omezení osobní svobody skutečně totožné jak v ustanovení § 76 odst. 2 tr. ř., tak v ustanovení § 14 odst. 1 písm. d) zákona č. 283/1991 Sb. Totožnost důvodů však nelze spatřovat v ustanovení § 14 odst. 1 písm. e) citovaného zákona. Naposledy zmíněné zákonné ustanovení postihuje ty případy, kdy na základě kriminalisticky doložených informací vyvstalo určité podezření, že určitá osoba spáchala určitý trestný čin. Taková osoba je policií požádána ve smyslu ustanovení § 12 zákona č. 283/1991 Sb. o vysvětlení. Současně vyvstane nutnost ověřit určité údaje uváděné podezřelou osobou nebo ověřit další skutečnosti (kriminalistickými metodami), respektive dovést věc do takového stadia, kdy je možno takovou osobu předat vyšetřovateli ke sdělení obvinění. K takovým úkonům slouží institut zajištění. Omezení osobní svobody na základě tohoto institutu je zákonné.

Zpráva dále připouští, že § 14 odst. 1 písm. d) zákona č. 283/1991 Sb. je nadbytečný. Z důvodů, které jsou uvedeny shora, lze v takových případech použít ustanovení § 76 odst. 2 tr. ř. Pokud však jde o § 14 odst. 1 písm. e) zákona č. 283/1991 Sb., má toto ustanovení své opodstatnění a není v rozporu s Ústavou, jejíž součástí je i Listina.

Zpráva též zaujímá stanovisko k nálezu Ústavního soudu č. 23/1997 Sb. Chápe jej jakožto rozhodnutí v konkrétní věci, v důsledku čehož nejde o nález obecně závazný. K argumentaci obsažené v nálezu Zpráva poznamenává, že čl. 8 odst. 2, 3 Listiny, jež jsou základem, z něhož nález vychází, se promítají do § 75 a 76 tr. ř. V jiném zákoně, tj. v zákoně č. 283/1991 Sb., je také ustanovení, které se odvozuje od Listiny a které dává zákonnou možnost omezení osobní svobody. Toto ustanovení je v souladu s čl. 7 odst. 1 Listiny, jak uvádí důvodová zpráva k § 14 zákona č. 283/1991 Sb. Podle stanoviska Zprávy senát Ústavního soudu pravděpodobně nevzal tyto skutečnosti při zdůvodnění svého nálezu v úvahu. Ustanovení § 14 odst. 1 písm. a) až e) zákona č. 283/1991 Sb. je účinné a je třeba i nadále podle tohoto ustanovení postupovat.

O tom, že se doba lhůty zajištění nezapočítává, hovoří zcela konkrétně dva akty, jež zmiňuje Zpráva.

V prvé řadě sama důvodová zpráva k zákonu č. 283/1991 Sb. k § 14 říká: "Osobu může policista zajistit jen v taxativně stanovených případech. Tento institut nelze zaměňovat s institutem zadržení a zatčení podle trestního řádu a z tohoto důvodu nelze slučovat lhůty, pokud dojde k zadržení nebo zatčení osoby v průběhu lhůty pro zajištění. Tento výklad koresponduje s čl. 7 odst. 1 Listiny...".

Dále se k tomuto problému cituje Sbírka soudních rozhodnutí a stanovisek ve věcech trestních, 1995, 3, s. 114, judikát č. 10/1995: "Pokud byla osobní svoboda podezřelého omezena jeho zajištěním podle § 14 zákona č. 283/1991 Sb., o Policii České republiky, ve znění dalších předpisů, nelze dobu tohoto zajištění započítávat do doby zadržení obviněného podle příslušných ustanovení trestního řádu. Lhůta 24 hodin, ve které je podle § 77 odst. 1 tr. ř. státní zástupce povinen zadrženou osobu odevzdat soudu s návrhem na vzetí do vazby, počíná běžet až okamžikem zadržení obviněného podle § 76 odst. 1 tr. ř.".

V závěru Zprávy k této problematice se doporučuje Ministerstvu spravedlnosti, aby vzhledem k výše uvedenému přehodnotilo pokyn č. 1/97, který v současné formě zcela zjevně nerespektuje otázku neslučitelnosti lhůt vyplývajících z institutu zajištění podle § 14 odst. 1 písm. d) a e) zákona č. 283/1991 Sb. a institutu zadržení podle § 76 odst. 1 tr. ř.

Pokud jde o pojem "kriminalisticky doložitelné informace", použitý v § 14 odst. 1 písm. e) zákona č. 283/1991 Sb., podle výkladu Policejního prezidia Ministerstva vnitra sem patří zejména: použití operativně pátracích prostředků a operativní techniky ve smyslu § 34 odst. 1 a § 35 zákona č. 283/1991 Sb. a jejich průběžné vyhodnocování, ztotožnění osob, ohledání místa činu (včetně zpracování komplexní dokumentace), ohledání místa nálezu mrtvoly, její prohlídka a pitva, ohledání (předmětů, dokumentů, jakož i míst, která nejsou místem trestného činu), provedení a vyhodnocení balistické, toxikologické expertízy, lustrace v policejních evidencích, rekognice (osob a věcí), prověrka alibi, součinnost s policejními sbory cizích států apod.

Dne 4. června 1997 došlo Ústavnímu soudu, z iniciativy samotného odesílatele, stanovisko Ministerstva vnitra k návrhu senátu Nejvyššího soudu v předmětné věci. Toto stanovisko považuje Ústavní soud za další z listinných důkazů, neboť se nejedná ani o stanovisko ve smyslu § 42 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., jak bylo označeno, ani o vyjádření ve smyslu § 69 citovaného zákona, protože Ministerstvo vnitra ve věci není účastníkem ani vedlejším účastníkem (§ 28 cit. zákona).

Ústy I. náměstka ministra vnitra se ve zmíněném materiálu konstatuje nesouhlas s názorem senátu Nejvyššího soudu. V prvé řadě je zdůrazněno, že zajištění osoby podezřelé z přípravy, pokusu nebo spáchání trestného činu anebo osoby přistižené při spáchání trestného činu může provést policista zcela samostatně, v intencích § 14 odst. 1 písm. d), e) zákona č. 283/1991 Sb. Naproti tomu zadržení podezřelého z trestného činu může ve smyslu § 76 odst. 1 tr. ř. provést pouze vyšetřovatel. Oba právní instituty se tedy shodují pouze částečně. Případné zrušení napadených ustanovení zákona č. 283/1991 Sb. by, kromě jiného, vedlo v praxi k závěru, že policista by osobu podezřelou ze spáchání trestného činu mohl pouze zadržet, a to jen na pokyn vyšetřovatele a jen v případech, kdy jsou dány důvody vazby. To by pak ve svých důsledcích vedlo ke značnému ztížení vyšetřování. Podle názoru Ministerstva vnitra částečně shodná úprava omezení osobní svobody v trestním řádu a v zákoně č. 283/1991 Sb. sice umožňuje sčítání 24hodinových lhůt daných v obou zákonech, což může odporovat čl. 8 odst. 3 Listiny, ale samo o sobě to neodůvodňuje závěr o neústavnosti napadených ustanovení zákona č. 283/1991 Sb. V případě, že by Ústavní soud vyhověl návrhu a § 14 odst. 1 písm. d), e) zákona č. 283/1991 Sb. zrušil, bude nezbytné, říká materiál Ministerstva vnitra, stanovit patřičnou lhůtu účinnosti příslušného nálezu tak, aby bylo možno připravit příslušnou právní úpravu, která umožní policejním orgánům zadržet osobu podezřelou i v jiných případech, než které upravuje § 76 odst. 1 tr. ř. Za přiměřenou se považuje lhůta jednoho roku. Konečně se dává Ústavnímu soudu v úvahu, aby v souvislosti s projednáváním dané věci zvážil obecnou dostatečnost lhůty stanovené v čl. 8 odst. 3 Listiny.