III.
Podle názoru Ústavního soudu třeba hledat odpověď na základní otázku, od níž se odvíjí další řešení případu. Touto otázkou je dosah čl. 8 odst. 3 Listiny ve srovnání se záběrem a reálnou podstatou § 14 odst. 1 písm. d), e) zákona č. 283/1991 Sb., resp. problém návaznosti běžné zákonné úpravy na úpravu ústavněprávní představovanou citovaným článkem Listiny. Jinými slovy řečeno, jedná se o to, zda běžný zákon předpokládaný Listinou, nevybočuje z hlediska právně odvětvového předmětu své regulace mimo rámec naznačený ústavněprávním předpisem. V té souvislosti třeba dodat, že Listina je koncipována jako bezprostředně platný pramen práva, kdy práv v Listině obsažených se lze domáhat přímo na základě znění jejích ustanovení. Výjimku z této zásady představuje pouze ustanovení čl. 41 odst. 1 Listiny, které omezuje bezprostřední aplikaci Listiny v otázkách některých sociálních práv tak, že podmiňuje dovolání se těchto práv prováděcí zákonnou úpravou. Z uvedeného a contrario plyne, že základní právo obsažené v čl. 8 odst. 3 Listiny pod právní režim čl. 41 odst. 1 Listiny nespadá. Lze se ho tedy dovolávat přímo na základě znění čl. 8 odst. 3 Listiny, přičemž případné zákony, pokud se tohoto práva dotýkají, nemohou tím spíše překročit hranice, které stanoví Listiny, v daném případě čl. 8 odst. 3.
Ve smyslu ustanovení čl. 8 odst. 3 Listiny obviněného nebo podezřelého z trestného činu je možno zadržet jen v případech stanovených v zákoně. Zadržená osoba musí být ihned seznámena s důvody zadržení, vyslechnuta a nejpozději do 24 hodin propuštěna na svobodu nebo odevzdána soudu. Soudce musí zadrženou osobu do 24 hodin od převzetí vyslechnout a rozhodnout o vazbě nebo ji propustit na svobodu.
Listinou použité termíny "obviněný", "podezřelý z trestného činu" a "zadržení" nepochybně naznačují, že podrobnější právní úprava omezení osobní svobody osob v naznačeném procesním postavení spadá právně odvětvově do trestního práva procesního. Dokladem toho jsou ustanovení § 75 a 76 tr. ř., kdy prvé z nich pojednává o zadržení obviněného vyšetřovatelem, druhé o zadržení osoby, jíž dosud nebylo sděleno obvinění (§ 160 odst. 1 tr. ř.), tj. podezřelého rovněž vyšetřovatelem, nebo kýmkoliv za podmínek zvláště stanovených v § 76 odst. 2 tr. ř.
Má-li být respektován časový limit zadržení, uvedený výslovně v čl. 8 odst. 3 Listiny, musí jej jako výlučný stanovit pouze a jen trestněprocesní právní předpis, tedy trestní řád. Jen tak může být garantováno nepřekračování stanovené časové hranice. Ustanovení § 14 odst. 1 písm. d) a e) zákona č. 283/1991 Sb. však vytvořilo formálně právně (nominálně) další "prostor" pro omezení osobní svobody, nikoliv sice obviněného, nýbrž osoby podezřelé, resp. přistižené při spáchání trestného činu či podezřelé na základě kriminalisticky doložitelných informací z přípravy, pokusu či spáchání trestného činu. V tomto bodě tak citované ustanovení zákona č. 283/1991 Sb. vybočilo z ústavně právního rámce, který by mělo jakožto navazující zákonná úprava respektovat a jejž vymezuje čl. 8 odst. 3 a čl. 41 odst. 1 (per argumentum a contrario) Listiny. Zákon č. 283/1991 Sb. není totiž pramenem trestního práva procesního jako trestní řád, nýbrž formou práva správního, resp. "policejního". Jako takovému nepřísluší uvedenému zákonu reglementovat materii jinou než právě správně policejní. Stane-li se tak, a dokladem toho jsou napadená ustanovení § 14 odst. 1 písm. d), e) zákona č. 283/1991 Sb., jde o právní úpravu ústavně nekonformní, byť z legislativně technického hlediska přípustnou, protože citované ustanovení je nepřímou novelou trestního řádu.
Skutečnost, že § 14 odst. 1 písm. d), e) zákona č. 283/1991 Sb. odporuje čl. 8 odst. 3 Listiny, je dokumentována též tím, že postup při omezení osobní svobody podle naposledy citovaného ustanovení předpokládá, neodpadnou-li důvody zadržení, že zadržená osoba bude odevzdána soudu. Naproti tomu z § 14 odst. 2 zákona č. 283/1991 Sb. (per argumentum a contrario) takováto relace směrem k soudní pravomoci neplyne, přestože zajištění podle napadeného zákonného ustanovení je svou podstatou zadržením ve smyslu čl. 8 odst. 3 Listiny.
V té souvislosti třeba počítat s námitkou, podle níž je ke zrušení navrhované ustanovení § 14 odst. 1 písm. d), e) zákona č. 283/1991 Sb. ustanovením, které, aniž by bylo zrušeno pro jeho neústavnost, lze interpretovat a aplikovat i ústavně konformním způsobem. Ústavní soud ve svém nálezu sp. zn. Pl. ÚS 48/95 v té návaznosti vyslovil: "V situaci, kdy určité ustanovení právního předpisu umožňuje dvě různé interpretace, přičemž jedna je v souladu s ústavními zákony a mezinárodními smlouvami podle čl. 10 Ústavy České republiky a druhá je s nimi v rozporu, není dán důvod zrušení tohoto ustanovení. Při jeho aplikaci je úkolem soudů interpretovat dané ustanovení ústavně konformním způsobem."
Ústavní soud má za to, že citovaný judikát je nepochybný, pokud sama podstata napadeného zákonného ustanovení není v rozporu s Ústavou (jako tomu bylo právě v předmětné věci) a je-li ve hře pouze a jen výklad takového ustanovení, jakož i navazující jeho aplikace. Ilustrováno též na trestněprocesních ustanoveních, lze uvést příklad § 75 a 76 tr. ř., jež jsou samy o sobě v souladu s Ústavou. Tato ustanovení je možné aplikovat ústavně i neústavně. V tomto druhém případě tak, že nejprve užije vyšetřovatel § 76 odst. 1 a poté § 75. Takováto interpretace a aplikace by zajisté neodůvodnila zrušení např. § 76 tr. ř.
Napadá-li však návrh zákonné ustanovení, které svým obsahem, svou podstatou vybočuje z ústavněprávního rámce, jak bylo dovozeno shora ohledně § 14 odst. 1 písm. d), e) zákona č. 283/1991 Sb., a které může být vykládáno a aplikováno obojím způsobem (ústavně konformně i nekonformně), potom nezbývá než ono ustanovení zrušit. Jedině tak lze v praxi vyloučit i jeho neústavní užití. Spoléhat, že jej přílsušné orgány vyloží a aplikují pouze v rámci Ústavy, když se nabízí interpretace a aplikace účelová, jež je ve svém důsledku neústavní, znamená rezignovat na funkci Ústavního soudu jakožto soudního orgánu ochrany ústavnosti (čl. 83 Ústavy).
Jak již uvedeno, Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky je toho názoru, že ani z částečně shodné úpravy zajištění podle zákona č. 283/1991 Sb. a zadržení podle trestního řádu nelze odvozovat protiústavnost § 14 odst. 1 písm. d), e) zákona č. 283/1991 Sb. Naproti tomu podle názoru Ústavního soudu právě toto, byť i jen částečné překrytí obou právních úprav, je důvodem neústavnosti úpravy v zákoně č. 283/1991 Sb., neboť znamená přesah mimo rámec čl. 8 odst. 3 Listiny.
Závěru, že napadené ustanovení zákona č. 283/1991 Sb. vybočuje z ústavního rámce čl. 8 odst. 3 Listiny, svědčí i důvodová zpráva k zákonu, který byl posléze přijat pod č. 333/1991 Sb. Přestože původní dikce § 16 odst. 1 písm. c), f) vládního návrhu neobsahovala znění dnešního § 14 odst. 1 písm. d), e), již tehdy bylo zdůrazňováno, že institut policejního zajištění třeba odlišovat od zadržení a zatčení podle trestního řádu. Pokud pak zákon České národní rady č. 26/1993 Sb. rozšířil záběr § 14 odst. 1 zákona č. 283/1991 Sb. v podstatě o trestněprocesní instituty, neznamenalo to nic jiného než přesah z úpravy dané v § 76 tr. ř., konformní s čl. 8 odst. 3 Listiny, do úpravy správněprávní, která se v důsledku toho z dosahu čl. 8 odst. 3 Listiny vymkla. Dlužno připomenout, že při projednávání původní dikce § 16 zákona č. 333/1991 Sb. ve Federálním shromáždění, tj. v červenci 1991, a zejména pak návrhu novely (tj. zákona ČNR č. 26/1993 Sb.) v prosinci 1992, nebyl aspekt ústavnosti, resp. neústavnosti vůbec sledován, ačkoliv v té době již nabyl účinnosti ústavní zákon č. 23/1991 Sb. (dne 8. února 1991), jímž se uvozovala Listina, tedy i její čl. 8 odst. 3.
Faktem zůstává, a toho si je Ústavní soud vědom, že lhůta omezení osobní svobody uvedená v citovaném článku Listiny, zejména ta, která zavazuje jiné orgány než soudní, svou absolutní krátkostí (zvláště ve srovnání s právními úpravami některých jiných států, kde zpravidla neklesá pod dva dny) působí dvojsečně. Na jedné straně sice chrání osobní svobodu člověka proti neúměrnému jejímu omezení, avšak na straně druhé omezuje právo zadrženého podezřelého na obhajobu obhájcem ve smyslu § 76 odst. 3, 6 tr. ř., kdy právě pro její krátkost je mnohdy nereálné obhájce dostihnout. Zároveň je mimo diskusi, že lhůta 24 hodin je v uvedeném kontextu nedostatečná pro náležitou dokumentaci trestní věci tak, aby bylo možné zahájit trestní stíhání, jde-li o zadržení podezřelého. Je ovšem evidentní, že není v pravomoci Ústavního soudu tento zásadní problém řešit, neboť to je úkol výlučně ústavodárce.
Také Zpráva připouští, že důvody k omezení osobní svobody podle § 76 odst. 2 tr. ř. a § 14 odst. 1 písm. d) zákona č. 283/1991 Sb. jsou totožné a že tedy naposledy citované ustanovení je nadbytečné. Jinými slovy se tak rovněž potvrzuje vybočení § 14 odst. 1 písm. d) zákona č. 283/1991 Sb. z rámce čl. 8 odst. 3 Listiny. Pokud je však Zpráva toho názoru, že takováto shoda není na úrovni § 76 odst. 2 tr. ř. a § 14 odst. 1 písm. e) zákona č. 283/1991 Sb., nelze s tímto názorem souhlasit. Podle mínění Ústavního soudu existuje styčný bod obou zákonných ustanovení v tom, že podezřelého z trestného činu je možné zadržet ve smyslu § 76 odst. 2 tr. ř. nanejvýše bezprostředně po spáchání trestného činu (za splnění další podmínky), kdežto podle § 14 odst. 1 písm. e) zákona č. 283/1991 Sb. tak lze učinit kdykoliv poté, ne pouze bezprostředně. Případná námitka, jež do jisté míry zazněla i v materiálu Ministerstva vnitra, že zadržení podezřelého, nikoliv však při činu či poté, spadá pod § 76 odst. 1 tr. ř. a že tedy nepřichází v úvahu srovnání citovaného ustanovení zákona č. 283/1991 Sb. s § 76 odst. 2 tr. ř., není namístě. Jedná se totiž o to, že smysl má především, srovnává-li se omezení osobní svobody podle trestního řádu a zákona č. 283/1991 Sb., pokud tak může učinit podle obou zákonů policista coby jedna a tatáž osoba, neboť v tomto bodě zdvojená právní úprava vytváří cestou naposledy uvedeného zákona prostor pro neústavní postup, a to ve smyslu § 76 odst. 1 tr. ř. není možné, neboť zde je oprávněným subjektem pouze vyšetřovatel policie, nikoliv též pouhý policista. Na druhé straně je však možné, že postupu vyšetřovatele podle § 76 odst. 1 tr. ř. bude předcházet postup policisty podle § 14 odst. 1 písm. e) zákona č. 283/1991 Sb.
Zpráva též naznačuje argumentaci odůvodňující podle jejího názoru ústavnost § 14 odst. 1 písm. d), e) zákona č. 283/1991 Sb. V té návaznosti se totiž dovolává čl. 7 odst. 1 a čl. 8 odst. 2 Listiny. Na tomto místě třeba znovu připomenout, že policejní zajištění osoby přistižené při spáchání trestného činu nebo podezřelé z již dříve spáchané přípravy, pokusu nebo dokonaného trestného činu je svou podstatou reálně institutem trestního práva procesního. Jako takové spadá pod čl. 8 odst. 3 Listiny, tedy pod ustanovení speciální, mající přednost před čl. 7 odst. 1 Listiny. Pokud je zákon č. 283/1991 Sb. z dosahu tohoto speciálního ustanovení nominálně vyjmul, a tím založil jeho neústavnost, jak má Ústavní soud za to, nelze dost dobře následně jeho ústavnost "dohánět" odvoláním na obecný čl. 7 odst. 1 Listiny. V podstatě totéž platí i ve vztahu k čl. 8 odst. 2 Listiny, nakolik je chápe Zpráva jako ústavní základ návrhem napadeného ustanovení zákona č. 283/1991 Sb.
Kromě kolize napadeného ustanovení § 14 odst. 1 písm. d), e) zákona č. 283/1991 Sb. s čl. 8 odst. 3 Listiny zkoumal Ústavní soud, jak mu to ukládá § 68 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., též možný nesoulad s jinými ústavními zákony, resp. Ústavou, jakož i s mezinárodními smlouvami ve smyslu čl. 10 Ústavy.
Z tohoto hlediska soustředil svoji pozornost v prvé řadě na čl. 1 Ústavy. Nezbytným předpokladem právního státu, o němž citované ustanovení hovoří, je právní jistota související s požadavkem stability práva a zákonnosti právotvorby. Nutnou podmínkou právní jistoty je kromě jiného jasnost (určitost) právních norem. Jak již konstatoval Ústavní soud ve svém nálezu sp. zn Pl. ÚS 9/95, neurčitost některého z ustanovení právního předpisu nutno považovat za rozpornou s požadavkem právní jistoty, a tudíž i právního státu (čl. 1 Ústavy), toliko tehdy, jestliže intenzita této neurčitosti vylučuje možnost stanovení normativního obsahu daného ustanovení i pomocí obvyklých interpretačních postupů. Dikce, kterou nabízí zejména § 14 odst. 1 písm. d) zákona č. 283/1991 Sb., je z daného pohledu, jakož i ve srovnání se zněním § 76 odst. 2 tr. ř. natolik obecná a neurčitá, že ani např. extenzivním jejím výkladem nelze dospět k jasným hranicím aplikace tohoto ustanovení. Výraz "přistižena při spáchání trestného činu" může bez dalších zpřesňujících podmínek zahrnovat relativně široké spektrum situací a vytvářet tak poměrně široký prostor pro užití tohoto ustanovení policistou, a tím samým i právní nejistotu adresátů této právní normy, tj. osob v dané souvislosti zajištěných. Ke stejnému závěru lze dospět, pokud by byl užit výklad kupř. i doslovný, jenž ve spojení s termínem "spáchání trestného činu" bez dalšího znamená rovněž jistou neurčitost napadeného ustanovení, resp. tím samým i relativně široký obtížně vymezitelný rámec jeho užití. Lze tedy konstatovat, že návrhem napadené ustanovení je v rozsahu jeho písmene d) v rozporu též s čl. 1 Ústavy.
Pokud jde o Listinu, kromě čl. 8 odst. 3 spatřuje Ústavní soud neústavnost napadených ustanovení zákona č. 283/1991 Sb. ještě v jejich kolizi s čl. 4 odst. 4 Listiny. Odstavec 2 tohoto ustanovení dovoluje, aby meze základních práv a svobod byly za podmínek stanovených Listinou upraveny pouze zákonem. V duchu odstavce 4 téhož článku potom při používání ustanovení o mezích základních práv a svobod musí být šetřeno jejich podstaty a smyslu. Taková omezení nesmějí být zneužívána k jiným účelům, než pro které byla stanovena. Představuje-li však ustanovení § 14 odst. 1 písm. d), e) zákona č. 283/1991 Sb. určité omezení (meze) osobní svobody, potom stanovení těchto omezení v citovaném zákoně, vedle příslušných ustanovení trestního řádu (§ 75, § 76), umožňuje jejich případné zneužití v rozsahu, který jde nad rámec čl. 8 odst. 3 Listiny, tedy zneužití k účelům jiným, než pro které měly a mohly být tyto meze správně v zákoně č. 283/1991 Sb. stanoveny. Jedná se totiž o to, že zmíněný zákon může sledovat z hlediska svého účelu jen cíle správně policejní, nikoliv trestněprocesní.
Úmluva o ochraně lidských práv a základních svobod ve znění protokolů č. 3, 5 a 8, vyhlášená pod č. 209/1992 Sb. (dále jen "Úmluva"), jakož i protokolů č. 9, 10 a 11 připouští ve svém čl. 5 odst. 1 písm. c) zákonné jiné zbavení svobody osoby za účelem předvedení před příslušný soudní orgán pro důvodné podezření ze spáchání trestného činu. Ve smyslu odstavce 3 téhož ustanovení rovněž každý, kdo je jinak zbaven svobody v souladu s ustanovením odstavce 1 písm. c) tohoto článku, musí být ihned předveden před soudce nebo jinou úřední osobu zmocněnou zákonem k výkonu soudní pravomoci a má právo být souzen v přiměřené lhůtě nebo propuštěn během řízení.
Pod citovaná ustanovení patrně spadá a je s ním konformní § 76 tr. ř., neboť ten předpokládá procesní postup ve formě výkonu soudcovské pravomoci navazující na samotné zadržení (srov. odstavec 4). Totéž platí pro ustanovení § 75 tr. ř.
Naproti tomu napadená ustanovení zákona č. 283/1991 Sb. s takovouto relací nepočítají (viz § 14 odst. 2 per argumentum a contrario), v důsledku čehož vybočují z rámce Úmluvy. Tento fakt tedy potvrzuje, že § 14 odst. 1 písm. d), e) zákona č. 283/1991 Sb. je v rozporu s čl. 5 odst. 1 písm. c) a odst. 3 Úmluvy.
O nutnosti soudní kontroly provedeného zajištění, má-li povahu trestněprocesního zadržení, kdy tato nutnost plyne z podstaty čl. 5 odst. 1 písm. c) a odst. 3 Úmluvy, svědčí i příslušná judikatura štrasburských instancí. Tak např. ve věci Irsko c/a Spojené království (1978, ser. A, č. 25, § 196) Soud ve svém rozhodnutí konstatoval, že čl. 5 odst. 1 písm. c) dovoluje zbavit někoho svobody jen za účelem předvedení před příslušný soudní orgán. V rozhodnutí Soudu ve věci De Wilde et al. c/a Belgie (1971, ser. A, č. 12, § 71) je vysloven názor, že podle čl. 5 odst. 1 písm. c) může být osoba zatčena a držena v detenci jen za účelem předvedení před příslušný soudní orgán. Toto stanovisko Soudu stále platí a bylo vyřčeno v dalších rozhodnutích (Engel et al. c/a Holandsko, 1976, ser. A, č. 22, § 58, De Jong et al. c/a Holandsko, 1984, ser. A, č. 77, § 44 aj.).
Mezinárodní pakt o občanských a politických právech vyhlášený pod č. 120/1976 Sb. (dále jen "Pakt") v čl. 9 odst. 3 předpokládá, že každý, kdo je zadržen na základě obvinění z trestného činu, musí být neprodleně předveden před soudce nebo jiného úředníka, který je zákonem zmocněn vykonávat soudcovskou pravomoc, a má právo na trestní řízení v přiměřené době nebo na propuštění. Přitom výrazem "obvinění z trestného činu" nelze patrně rozumět obvinění jen v technickém smyslu, tzn. podle vnitrostátního trestního práva procesního (§ 160 odst. 1, § 75 tr. ř.). Zahrnout třeba i podezření z trestné činnosti.
Podobně jako Úmluva, i Pakt vyžaduje zmíněnou relaci mezi zadržením (zajištěním) a navazující soudcovskou pravomocí, kterážto souvislost v § 14 odst. 1 písm. d), e), odst. 2 zákona č. 283/1991 Sb. chybí. Proto je napadené ustanovení v rozporu i s čl. 9 odst. 3 Paktu.