I. b)
Podstatný obsah návrhu
3. Nejvyšší správní soud vycházel z toho, že čl. 223 Smlouvy o fungování Evropské unie (dále jen "SFEU") předpokládá jednotnou volební proceduru voleb do Evropského parlamentu, avšak dosud k němu nebyl přijat prováděcí předpis. Proto představuje rozhodnutí zástupců členských států v Radě 76/787/ESUO, EHS, Euratom ze dne 20. 9. 1976 o volbě členů Evropského parlamentu ve všeobecných a přímých volbách (dále též jen "Akt"), doplněné rozhodnutím Rady 2002/772/ES, Euratom, jediný společný rámec, v němž se v současné době pohybují členské státy při přijímání vnitrostátních úprav. Ustanovení čl. 1 Aktu (v konsolidovaném znění) stanovuje, že členové Evropského parlamentu mají být v každém členském státu voleni "podle zásad poměrného zastoupení". Ustanovení čl. 2 zachovává členským státům právo zřizovat volební obvody nebo jiným způsobem dále členit své volební oblasti, nebude-li tím celkově dotčen poměrný charakter volebního systému. A konečně čl. 3 Aktu umožňuje členským státům "stanovit minimální práh pro přidělení mandátů. Tento práh však nesmí být na vnitrostátní úrovni stanoven tak, aby přesahoval 5 % odevzdaných hlasů." Ustanovení čl. 8 Aktu pak upravuje vztah k vnitrostátnímu zákonodárství takto: "S výhradou ustanovení tohoto aktu se volební postup v každém členském státě řídí vnitrostátními předpisy. Těmito vnitrostátními předpisy, jež mohou případně, pokud je to vhodné, zohledňovat zvláštnosti v členských státech, nesmí být celkově dotčen poměrný charakter volebního systému."
4. Dne 22. 11. 2012 přijal Evropský parlament usnesení o volbách do Evropského parlamentu v roce 2014 [2012/2829(RSP)], ve kterém vyzval členské státy, "aby ve svém volebním právu v souladu s článkem 3 [Aktu] zavedly vhodné a vyvážené minimální limity pro rozdělení křesel, aby se tak řádně zohlednila volba občanů, kterou vyjádřili ve volbách, a současně se zajistila funkčnost Parlamentu". Tuto výzvu učinil Evropský parlament zejména s ohledem na nové uspořádání volby Evropské komise, které zavedla (od 1. prosince 2009) Lisabonská smlouva pozměňující Smlouvu o Evropské unii a Smlouvu o založení Evropského společenství (dále jen "Lisabonská smlouva"), a s ohledem na změny ve vztahu mezi Evropským parlamentem a Evropskou komisí, které nastanou počínaje volbami v roce 2014. Evropský parlament vyjádřil domněnku, že spolehlivá většina europoslanců bude mít zásadní význam pro stabilitu legislativních postupů Evropské unie (dále též jen "EU") a dobré fungování její exekutivy.
5. Navrhovatel vychází z toho, že v České republice je zákonem zavedena pětiprocentní uzavírací klauzule pro volby do Evropského parlamentu. Evropské právo takovouto úpravu umožňuje za podmínky, že nebude celkově dotčen poměrný charakter volebního systému. Neukládá však členským státům povinnost, aby uzavírací klauzuli zavedly, takže tyto volby se řídí vnitrostátním právem jako celkem.
6. Ve volbách do Evropského parlamentu, konaných v květnu 2014, byly na základě uvedených ustanovení zákona č. 62/2003 Sb., o volbách do Evropského parlamentu a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, (dále též "zákon o evropských volbách" nebo "zákon o volbách do Evropského parlamentu") mandáty europoslanců v České republice rozděleny takto:
+--------------------------------+-----------------+---------------------------------------------------+---------+
| Strana | Platné hlasy | Volební dělitel | Mandáty |
+----+---------------------------+---------+-------+--------+----------+----------+----------+---------+ |
| č. | název | celkem | v % | 1 | 2 | 3 | 4 | 5 | |
+----+---------------------------+---------+-------+--------+----------+----------+----------+---------+---------+
| 5 | Křesťanská a demokratická | 150 792 | 9,95 | 150792 | 75396 | 50264 | 37698 | 30158,4 | 3 |
| | unie - Československá | | | | | | | | |
| | strana lidová | | | | | | | | |
+----+---------------------------+---------+-------+--------+----------+----------+----------+---------+---------+
| 7 | Koalice TOP 09 a STAN | 241 747 | 15,95 | 241747 | 120873,5 | 80582,34 | 60436,75 | 48349,4 | 4 |
| | | | | | | | | | |
+----+---------------------------+---------+-------+--------+----------+----------+----------+---------+---------+
| 10 | Komunistická strana Čech | 166 478 | 10,98 | 166478 | 83239 | 55492,67 | 41619,5 | 33295,6 | 3 |
| | a Moravy | | | | | | | | |
+----+---------------------------+---------+-------+--------+----------+----------+----------+---------+---------+
| 14 | Česká strana sociálně | 214 800 | 14,17 | 214800 | 107400 | 71600 | 53700 | 42960 | 4 |
| | demokratická | | | | | | | | |
+----+---------------------------+---------+-------+--------+----------+----------+----------+---------+---------+
| 16 | ANO 2011 | 244 501 | 16,13 | 244501 | 122250,5 | 81500,34 | 61125,25 | 48900,2 | 4 |
+----+---------------------------+---------+-------+--------+----------+----------+----------+---------+---------+
| 20 | Občanská demokratická | 116 389 | 7,67 | 116389 | 58194,5 | 38796,34 | 29097,25 | 23277,8 | 2 |
| | strana | | | | | | | | |
+----+---------------------------+---------+-------+--------+----------+----------+----------+---------+---------+
| 24 | Strana svobodných občanů | 79 540 | 5,24 | 79540 | 39770 | 26513,34 | 19885 | 15908 | 1 |
+----+---------------------------+---------+-------+--------+----------+----------+----------+---------+---------+
7. Pokud by však předmětná pětiprocentní uzavírací klauzule nebyla uplatněna, byly by mandáty rozděleny následujícím způsobem:
+--------------------------------+-----------------+---------------------------------------------------+---------+
| Strana | Platné hlasy | Volební dělitel | Mandáty |
+----+---------------------------+---------+-------+--------+----------+----------+----------+---------+ |
| č. | název | celkem | v % | 1 | 2 | 3 | 4 | 5 | |
+----+---------------------------+---------+-------+--------+----------+----------+----------+---------+---------+
| 5 | Křesťanská a demokratická | 150 792 | 9,95 | 150792 | 75396 | 50264 | 37698 | 30158,4 | 2 |
| | unie - Československá | | | | | | | | |
| | strana lidová | | | | | | | | |
+----+---------------------------+---------+-------+--------+----------+----------+----------+---------+---------+
| 7 | Koalice TOP 09 a STAN | 241 747 | 15,95 | 241747 | 120873,5 | 80582,34 | 60436,75 | 48349,4 | 4 |
+----+---------------------------+---------+-------+--------+----------+----------+----------+---------+---------+
| 10 | Komunistická strana Čech | 166 478 | 10,98 | 166478 | 83239 | 55492,67 | 41619,5 | 33295,6 | 3 |
| | a Moravy | | | | | | | | |
+----+---------------------------+---------+-------+--------+----------+----------+----------+---------+---------+
| 14 | Česká strana sociálně | 214 800 | 14,17 | 214800 | 107400 | 71600 | 53700 | 42960 | 3 |
| | demokratická | | | | | | | | |
+----+---------------------------+---------+-------+--------+----------+----------+----------+---------+---------+
| 16 | ANO 2011 | 244 501 | 16,13 | 244501 | 122250,5 | 81500,34 | 61125,25 | 48900,2 | 4 |
+----+---------------------------+---------+-------+--------+----------+----------+----------+---------+---------+
| 20 | Občanská demokratická | 116 389 | 7,67 | 116389 | 58194,5 | 38796,34 | 29097,25 | 23277,8 | 2 |
| | strana | | | | | | | | |
+----+---------------------------+---------+-------+--------+----------+----------+----------+---------+---------+
| 23 | Strana zelených | 57 240 | 3,77 | 57240 | 28620 | 19080 | 14310 | 11448 | 1 |
+----+---------------------------+---------+-------+--------+----------+----------+----------+---------+---------+
| 24 | Strana svobodných občanů | 79 540 | 5,24 | 79540 | 39770 | 26513,34 | 19885 | 15908 | 1 |
+----+---------------------------+---------+-------+--------+----------+----------+----------+---------+---------+
| 32 | Česká pirátská strana | 72 514 | 4,78 | 72514 | 36257 | 24171,34 | 18128,5 | 14502,8 | 1 |
+----+---------------------------+---------+-------+--------+----------+----------+----------+---------+---------+
8. Z těchto údajů je podle názoru Nejvyššího správního soudu zřejmá pravdivost tvrzení navrhovatelek, že v důsledku uplatnění zákonné pětiprocentní uzavírací klauzule byli mezi jinými zvoleni též kandidáti Tomáš Zdechovský (KDU-ČSL) a Miroslav Poche (ČSSD), zatímco jinak by tyto dva mandáty získali Ivan Bartoš [Česká pirátská strana (dále též jen "Piráti")] a Ondřej Liška (Strana zelených).
9. Nejvyšší správní soud tvrdí, že z pohledu voliče strany, která byla kvůli uzavírací klauzuli vyřazena ze skrutinia, dochází k "propadnutí" jeho hlasu. Politický názor takového voliče v důsledku toho není žádným způsobem reprezentován v zastupitelském sboru a není přítomen v jeho rozhodování. Vzhledem k omezenému počtu mandátů a k tomu, že mandát není dělitelný, bude přirozeně vždy existovat skupina takovýchto nereprezentovaných voličů malých stran. Avšak v důsledku aplikace uzavírací klauzule vzrostl ve volbách do Evropského parlamentu v roce 2014 počet platných, ale nezohledněných hlasů na 301 245, tedy na 19,88 % z celkového počtu platných hlasů. Procentní podíl nezastoupených voličů tak přesáhl dokonce i volební zisk nejúspěšnější strany ve volbách (ANO 2011, která získala 244 501, tedy 16,13 % platných hlasů). Krom toho, z pohledu kandidátů lze poukázat též na to, že v důsledku aplikace uzavírací klauzule je strana, za kterou kandidovali, která však nedosáhla stanoveného procentního výsledku, automaticky vyřazena ze skrutinia. Tím se dosažené mandáty stávají z hlediska počtu odevzdaných hlasů "levnějšími" pro strany, které naopak uzavírací klauzuli překonají. Lze to demonstrovat na volbách v roce 2014, kdy nejnižším počtem hlasů postačujícím k zisku mandátu byl počet 50 264 (tj. počet hlasů odevzdaných pro KDU-ČSL dělený třemi), zatímco Pirátům nepostačoval k získání alespoň jednoho mandátu ani výrazně vyšší počet odevzdaných hlasů, tedy 72 514. Z pohledu přístupu k voleným funkcím nelze dále pominout fakt, že vyřazením ze skrutinia propadají též všechny odevzdané preferenční hlasy. V těchto volbách tak například první kandidát Pirátů Ivan Bartoš získal 12 644 preferenčních hlasů a nestal se poslancem Evropského parlamentu, zatímco úspěšnější z obou napadených kandidátů Tomáš Zdechovský nezískal ani poloviční počet preferenčních hlasů (celkem 5 063).
10. Podle názoru navrhovatele tak napadená zákonná ustanovení omezují volnou, resp. svobodnou soutěž politických sil v demokratické společnosti [čl. 5 Ústavy, resp. čl. 22 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina")], rovnost hlasovacího práva všech voličů (čl. 21 odst. 3 Listiny) i právo na přístup občanů k voleným funkcím za rovných podmínek (čl. 21 odst. 4 Listiny). Takovéto omezení politických práv by bylo přípustné za předpokladu, že by sledovalo legitimní cíl a bylo by způsobilé tohoto cíle dosáhnout, bylo by potřebné a zároveň by zákonodárcem zvolené řešení omezovalo práva zaručená ústavním pořádkem pouze v míře nezbytné pro dosažení sledovaného cíle. Tyto důvody však v daném případě navrhovatel neshledal.
11. Navrhovatel poukázal na judikaturu Ústavního soudu, která se týkala problematiky uzavírací klauzule v případě voleb do Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky [srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 25/96 ze dne 2. 4. 1997 (N 37/7 SbNU 251; 88/1997 Sb.); všechna rozhodnutí Ústavního soudu jsou též dostupná na http://nalus.usoud.cz] a dále v případě voleb do obecních zastupitelstev [srov. usnesení sp. zn. IV. ÚS 54/03 ze dne 25. 8. 2004 (ve SbNU nepublikováno)]. V citovaném nálezu sp. zn. Pl. ÚS 25/96 Ústavní soud určitou disproporci z hlediska rovnosti volebního práva akceptoval, což odůvodnil tím, že mohou vstoupit do hry i "jiné závažné důvody, jež vyplývají z účelu a funkce voleb v demokratické společnosti ... [neboť] cílem voleb ... není pouze vyjádření politické vůle jednotlivých voličů a pořízení jen diferencovaného zrcadlového obrazu názorových proudů a politických postojů voličů." Podle Ústavního soudu je proto "přípustné zabudovat do volebního mechanizmu samého určité integrační stimuly", např. v podobě umělé 5 % uzavírací klauzule, jejíž integrační role napomáhá tvorbě většiny (či většin) schopné dospět k rozhodnutí a umožňuje sestavit funkční vládu. Bez její aplikace by mohla vzniknout "politická reprezentace rozštěpená do většího počtu malých skupin s rozmanitými zájmy, což by tvorbu většiny značně ztížilo nebo úplně znemožnilo." Ústavní soud však neopomněl zdůraznit, že "existenci omezovací klauzule je třeba v každém případě podmínit pouze závažnými důvody" a že "i pro omezovací klauzuli platí ... zásada minimalizace státního zásahu v poměru ke stanovenému cíli. Proto je třeba vykládat i potřebu volebních omezení restriktivně." (zvýraznění doplněno). V duchu této argumentace obstála též 5 % uzavírací klauzule uplatňovaná v komunálních volbách, byť v tomto případě se argumentace ve prospěch ústavnosti 5 % uzavírací klauzule oslabuje.
12. Navrhovatel se domnívá, že Evropský parlament a volby do tohoto zastupitelského sboru se od dříve posuzovaných případů liší natolik, že důvody citovaných rozhodnutí Ústavního soudu již nelze na posuzovanou věc bez dalšího přenášet. Evropský parlament totiž hraje ve fungování Evropské unie kvalitativně jinou roli než národní parlamenty ve fungování členských států. Nemá jako celek ani přímou zákonodárnou iniciativu (musí se obracet na Evropskou komisi) a ke schválení právního předpisu je nutné, aby dospěl k dohodě s Radou EU tvořenou příslušnými ministry členských států. Také vliv tohoto zastupitelského sboru na podobu předního exekutivního tělesa, Evropské komise, je stále omezený - Evropský parlament volí jejího předsedu a vyjadřuje důvěru Evropské komisi jako celku, ta je však sestavena z kandidátů jednotlivých členských států a nemusí odrážet politické složení Evropského parlamentu. Členské státy si nadále zachovávají rozhodující vliv na chod Evropské unie a Evropský parlament se teprve v posledních letech postupně přibližuje pozici rovnocenného "hráče". Široké spektrum politické reprezentace v Evropském parlamentu proto může přispět ke zvýšení legitimity přijatých rozhodnutí a obavy ze snížení akceschopnosti evropské legislativy a exekutivy, jež by z různorodosti zastoupených politických názorů vyplývaly, nemají věrohodný podklad. Napadené ustanovení zákona proto nesleduje, s ohledem na aktuální postavení Evropského parlamentu v systému institucí Evropské unie, jinak legitimní cíl spočívající v integraci politické vůle elektorátu. Tento závěr nemůže podle navrhovatele zvrátit ani skutečnost, že usnesením Evropského parlamentu ze dne 22. 11. 2012 byla učiněna výzva členským státům "aby ve svém volebním právu v souladu s článkem 3 [Aktu] zavedly vhodné a vyvážené minimální limity pro rozdělení křesel, aby se tak řádně zohlednila volba občanů, kterou vyjádřili ve volbách, a současně se zajistila funkčnost Parlamentu". Jakkoli pouhá politická proklamace momentální většiny Evropského parlamentu totiž nemůže být relevantním referenčním kritériem pro posouzení souladu 5 % uzavírací klauzule s ústavním pořádkem České republiky, nelze nevidět, že i podle citovaného parlamentního usnesení mají být minimální limity pro rozdělení křesel "vhodné" a "vyvážené". Byla-li motivem zákonodárce k uzákonění umělé uzavírací klauzule v maximální výši 5 % podle (fakultativního) ustanovení čl. 3 Aktu jen skutečnost, že je to - slovy důvodové zprávy - v České republice obvyklé, těžko mluvit o vhodnosti a vyváženosti takového umělého zásahu do rovnosti hlasovacího práva a soutěže politických stran v evropských volbách.
13. I kdyby však potřeba "integrační pobídky" v budoucnu zesílila spolu s postupně se rozšiřujícími pravomocemi Evropského parlamentu, není podle názoru navrhovatele uzavírací klauzule způsobilá tento cíl naplnit. Uvažovat o integračních či diferenciačních efektech lze totiž pouze optikou kolektivního tělesa z úrovně jeho celku, nikoli z pohledu jednotlivých výsečí Evropského parlamentu volených v jednotlivých členských státech. Seznamy kandidátů nesestavují celoevropské politické strany, a k integraci politických sil v Evropském parlamentu tudíž dochází napříč národními kontingenty. I jediný poslanec zvolený za určitou stranu v určitém státě se tak může stát součástí početné koalice stejně politicky zaměřených stran, a naopak početná skupina poslanců silné národní strany nemusí nalézt společnou řeč s žádným ze stávajících politických bloků, a může tak představovat dezintegrační prvek. Představa, že by uzavírací klauzule na národní úrovni mohla jakkoliv přispět k integritě politického spektra v Evropském parlamentu, je tak spíše iluzorní. V České republice se volí pouze malá výseč všech poslanců (21 z celkového počtu 751 reprezentantů), tudíž integrační efekt uzavírací klauzule použité v České republice na celkovou akceschopnost Evropského parlamentu zákonitě vždy zůstane velmi omezený.
14. Konečně má navrhovatel za to, že i kdyby uzavírací klauzule k dosažení sledovaného cíle (má-li jím být integrace politické reprezentace na evropské úrovni) přispět mohla, pak není řešením v demokratické společnosti nezbytným, neboť její roli - přinejmenším v České republice s ohledem na nízký počet přidělovaných mandátů - dostatečně účinně sehrává tzv. přirozený práh daný zvolenou metodou přidělování mandátů. V posledních volbách do Evropského parlamentu konaných v České republice by například (bez započítání uzavírací klauzule) postačoval pro získání jednoho mandátu evropského poslance volební zisk Strany zelených ve výši 3,77 % z platných hlasů. Přirozený práh pak představuje volební zisk strany Úsvit přímé demokracie ve výši 3,12 % platných hlasů, který by i při neexistenci umělé uzavírací klauzule k získání mandátu nepostačoval. Přirozený práh lze samozřejmě jen těžko predikovat dopředu a jeho výsledná hodnota zjišťovaná po volbách záleží vždy mimo jiné na počtu kandidujících stran (příp. též na velikosti volebního obvodu, což však u voleb do Evropského parlamentu nehraje roli, neboť celá Česká republika je de lege lata jedním volebním obvodem). Přesto však lze na praktickém příkladu posledních voleb do Evropského parlamentu demonstrovat, že přirozený práh omezuje přístup malých politických stran do Evropského parlamentu a plní určitou integrační funkci sám o sobě. To spolu s dříve uvedenými argumenty podkopává představu o nezbytnosti dalšího umělého omezení rovné soutěže politických stran v podobě uzavírací klauzule.
15. Navrhovatel poukazuje rovněž na skutečnost, že umělou uzavírací klauzuli v letošních volbách do Evropského parlamentu uplatňovala zhruba polovina členských států. Nejvyšší přípustnou výši uzavírací klauzule (5 %) zavedly kromě České republiky státy jako Francie (ta dokonce na každý z volebních obvodů zvlášť), Chorvatsko, Litva, Lotyšsko, Maďarsko, Polsko, Rumunsko a Slovensko, nižší se uplatňuje např. v Itálii, Rakousku, Švédsku a Řecku (3 %). Nutno podotknout, že v případě států s velmi malým počtem křesel v Evropském parlamentu nemá uzavírací klauzule žádný praktický význam, neboť pro získání alespoň jednoho mandátu bývá potřeba mnohem více hlasů, než kolik odpovídá Nejvyšší přípustné uzavírací klauzuli (např. slovinská DeSUS ve volbách do Evropského parlamentu v roce 2009 získala 7,2 % hlasů, čímž sice překročila tehdejší čtyřprocentní uzavírací klauzuli, ale nestačilo jí to na získání žádného z tehdy rozdělovaných sedmi mandátů). Mezi státy, jež uzavírací klauzuli pro volby do Evropského parlamentu neuplatňují, jsou nicméně i státy zastoupené v Evropském parlamentu velkým počtem křesel, např. Spojené království (73 mandátů), Španělsko (54 mandátů) či stát s vůbec Nejvyšším počtem mandátů (96 z celkového počtu 751), tedy Německo, kde se dříve zavedená uzavírací klauzule již neaplikuje, a to na základě rozhodnutí Spolkového ústavního soudu.
16. Navrhovatel rovněž připomíná, že německý Spolkový ústavní soud shledal jako protiústavní nejen uzavírací klauzuli ve výši 5 % (srov. rozsudek ze dne 9. 11. 2011 ve spojených věcech 2 BvC 4/10 a další), ale dokonce i následně uzákoněnou klauzuli ve výši 3 % (srov. rozsudek ze dne 26. 2. 2014 ve spojených věcech 2 BvE 2/13 a další), a to přesto, že v německém kontextu jsou úvahy o deformaci rovnosti volebního práva v důsledku umělé uzavírací klauzule oproti kontextu českému citelně oslabeny, neboť přirozený práh se ve Spolkové republice Německo v posledních evropských volbách pohyboval kolem pouhého půl procenta.