VI.6
Seznam výkonů s bodovými hodnotami (§ 17 odst. 4 ZVZP a vyhláška č. 134/1998 Sb., kterou se vydává seznam zdravotních výkonů s bodovými hodnotami)
177. Znění napadeného ustanovení § 17 odst. 4 ZVZP bylo následující.
"Poskytovatelé a další subjekty poskytující hrazené služby při vykazování zdravotních výkonů používají seznam zdravotních výkonů s bodovými hodnotami a s pravidly pro jejich vykazování a zdravotní pojišťovna tento způsob vykazování akceptuje, nedohodnou-li si se zdravotní pojišťovnou jiný způsob vykazování. Ministerstvo zdravotnictví stanoví vyhláškou seznam zdravotních výkonů s bodovými hodnotami a s pravidly pro jejich vykazování."
178. Ústavní soud konstatuje, že napadené zákonné ustanovení bylo zákonem č. 371/2021 Sb. změněno následujícím způsobem:
"Seznam zdravotních výkonů a dalších výkonů, které souvisí s poskytováním hrazených služeb, s bodovými hodnotami a s pravidly pro jejich vykazování (dále jen ,seznam zdravotních výkonů‘) stanoví Ministerstvo zdravotnictví vyhláškou. Seznam zdravotních výkonů se použije při vykazování zdravotních výkonů a dalších výkonů, které souvisí s poskytováním hrazených služeb a vykazují se za účelem provádění úhrad poskytovatelům a dalším subjektům poskytujícím hrazené služby, zajištění návaznosti hrazených služeb pro pojištěnce nebo vyhodnocování efektivity poskytování hrazených služeb (dále jen ,výkon s bodovou hodnotou‘). Poskytovatel nebo jiný subjekt poskytující hrazené služby a zdravotní pojišťovna si mohou dohodnout jiný způsob vykazování."
179. Ústavní soud shledal, že platná podoba napadeného zákonného ustanovení sice doznala určité formulační změny, nicméně tato změna se zásadněji neprojevila v jeho smyslu. Proto Ústavní soud neshledal, že by v tomto případě byl dán důvod k zastavení řízení podle ustanovení § 67 odst. 1 zákona o Ústavním soudu. Rovněž navrhovatel v doplnění svého vyjádření ze dne 23. 12. 2021 uvádí, že na podaném návrhu i nadále trvá.
180. Námitky, které navrhovatel uplatňuje vůči napadenému zákonnému ustanovení, považuje Ústavní soud za nedůvodné a do určité míry dokonce za vnitřně rozporné. Na straně jedné totiž navrhovateli vadí, že není zřejmé, pro koho je Seznam výkonů závazný a zpochybňuje nezařazení některých výkonů do něj. Současně považuje složení pracovní skupiny k seznamu zdravotních výkonů za projev korporativismu, a jak uvádí v doplnění svého vyjádření ze dne 23. 12. 2021, ustanovení § 17b odst. 4 ZVZP údajně zakládá protiústavní libovůli ministra zdravotnictví při jmenování a odvolávání pracovní skupiny. Ustanovení § 17b odst. 4 ZVZP ale petitem návrhu nenapadá, a nedává tak Ústavnímu soudu možnost je přezkoumat věcně.
181. K tvrzení, že § 17 odst. 4 ZVZP svojí právní podstatou představuje podobný problém, jaký byl řešen v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 36/05, Ústavní soud uvádí, že v předmětné věci Ústavní soud zrušil jako protiústavní § 15 odst. 10 a ustanovení § 15 odst. 5 části poslední věty za středníkem ZVZP znějící "; výši jejich úhrady ze zdravotního pojištění stanoví prováděcí právní předpis". Učinil tak proto, že rozhodováním o zařazení léčivých přípravků do seznamu léčiv hrazených z prostředků veřejného zdravotního pojištění dochází k zásahu do práv jejich výrobců a distributorů, a proto je třeba důsledně dbát na dodržování principů fair procesu. "V rámci abstraktní kontroly normy musí [Ústavní soud] posoudit, zda zákonná úprava vytváří takové podmínky, aby zásah byl vyvážen takovými právy, která dostatečným způsobem eliminují prostor pro libovůli v každém konkrétním rozhodování o zařazení léčivých prostředků do seznamu léčiv hrazených z prostředků veřejného zdravotního pojištění. Ustanovení § 15 odst. 10 zákona o veřejném zdravotním pojištění takovému požadavku nevyhovuje, neboť negarantuje žadateli, aby rozhodnutí o jeho žádosti bylo založeno na objektivních a ověřitelných kritériích, aby bylo soudně přezkoumatelné a aby bylo vydáno bez zbytečných průtahů. O začlenění konkrétního léčiva do množiny léčiv ze zdravotního pojištění hrazených plně a do množiny léčiv hrazených pouze částečně, jakož i o konkrétní výši úhrady však ministerstvo rozhoduje nikoliv ve správním řízení, ale v rámci normotvorného procesu." Je proto neslučitelné s principy právního státu, a tedy v rozporu s čl. 36 Listiny základních práv a svobod.
182. Ústavní soud se však domnívá, že nyní posuzovaná věc je od právě citovaného případu odlišná a daleko případněji na ni dopadají závěry obsažené v již zmiňovaném nálezu sp. zn. Pl. ÚS 1/08. V tomto případě totiž Ústavní soud k napadenému ustanovení § 17 odst. 5 ZVZP uvedl, že "tvrzení navrhovatelů, že toto ustanovení je v rozporu s dosavadní judikaturou Ústavního soudu, neboť jde o individuální regulaci, není případné. O situaci srovnatelnou s tou, kterou posuzoval Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 36/05 (viz výše), zjevně nejde. Napadené ustanovení § 17 odst. 5 je zmocňovacím ustanovením pro Ministerstvo zdravotnictví k vydání seznamu zdravotních výkonů s bodovými hodnotami. Tento seznam podle dikce napadeného ustanovení má mít s ohledem na okruh adresátů, který není nikterak individualizován, povahu normativního, a nikoliv individuálního správního aktu. Napadené ustanovení, jež zní ,Seznam zdravotních výkonů s bodovými hodnotami vydá Ministerstvo zdravotnictví vyhláškou', se v zásadě neliší např. od obdobného ustanovení zákona o advokacii, dle něhož je Ministerstvo spravedlnosti zmocněno k určení odměny a náhrad advokáta, což se stalo vyhláškou, v níž v případě mimosmluvní odměny je rovněž dán seznam úkonů a tarifní hodnota pro individuálně neurčený okruh advokátů zapsaných v seznamu advokátů. Způsob, který zákonodárce zvolil, je standardní a v analogických případech nezpochybňovaný. O případ, jaký mají na mysli navrhovatelé, by šlo tehdy, pokud by Ministerstvo zdravotnictví bylo zmocněno k vydání úpravy odlišné v bodových hodnotách pro jednotlivé zdravotní výkony, např. pro Nemocnici u sv. Anny v Brně odlišně než pro ostatní nemocnice v České republice. Ústavní soud dodává, že pokud by Ministerstvo zdravotnictví takto ultra vires postupovalo a vydalo individualizovanou vyhlášku, jež by neměla charakter obecně závazného právního předpisu, ale skrytého individuálního správního aktu, bylo by jistě namístě proti takové vyhlášce brojit, samo zákonné zmocnění však Ústavní soud jako protiústavní neshledal" (bod 133).
183. Rovněž v nyní posuzované věci je proto možno s odkazem na právě citovaný právní názor, od kterého se Ústavní soud nemá důvod odchýlit, konstatovat, že rovněž napadené ustanovení § 17 odst. 4 ZVZP zakotvuje stanovení seznamu zdravotních výkonů formou vyhlášky, tzn. normativního, a nikoliv individuálního právního aktu, a není proto postiženo protiústavním deficitem. Nyní napadená zákonná dikce (Seznam zdravotních výkonů a dalších výkonů, které souvisí s poskytováním hrazených služeb, s bodovými hodnotami a s pravidly pro jejich vykazování [...] stanoví Ministerstvo zdravotnictví vyhláškou.) je přitom prakticky identická se zněním, které prošlo zmíněným testem ústavnosti ("Seznam zdravotních výkonů s bodovými hodnotami vydá Ministerstvo zdravotnictví vyhláškou.").
184. K okolnosti, že poskytovatel nebo jiný subjekt poskytující hrazené služby a zdravotní pojišťovna si mohou dohodnout jiný způsob vykazování (srov. poslední větu § 17 odst. 4 ZVZP), se Ústavní soud vyjádřil v již zmiňovaném nálezu sp. zn. Pl. ÚS 5/15 (body 59 - 60), kde uvedl, že "na zajištění činnosti některých poskytovatelů může být dán veřejný zájem, plynoucí zejména z ústavního požadavku zajistit přístup k místně a časově dostupné zdravotní péči poskytované bezplatně na základě veřejného pojištění. Identifikace tohoto zájmu v konkrétním případě a jeho zohlednění při výpočtu výše úhrad tak, aby se činnost těchto zařízení ekonomicky vyplatila, již nicméně překračují předmět úhradové vyhlášky, kterým je toliko plošné stanovení pravidel pro výpočet těchto úhrad. K posouzení a zajištění tohoto veřejného zájmu slouží naopak jiné nástroje, mezi něž lze řadit možnost zdravotní pojišťovny uzavřít s příslušným poskytovatelem podle § 17 odst. 1 a 5 in fine zákona o veřejném zdravotním pojištění dohodu, jejímž předmětem bude jiné (z hlediska poskytovatele příznivější) určení výše úhrad, popř. regulačních omezení. Ústavní soud zdůrazňuje, že výkonu tohoto oprávnění nelze rozumět toliko jako projevu autonomie vůle zdravotní pojišťovny. V první řadě jde o prostředek, k jehož využití musí zdravotní pojišťovna přistoupit, je-li to nezbytné k naplnění její povinnosti podle § 46 odst. 1 téhož zákona zajistit poskytování hrazených služeb svým pojištěncům, včetně jejich místní a časové dostupnosti. Jeho smyslem tak zkrátka není poskytnutí určitého beneficia některému z poskytovatelů na základě volné úvahy zdravotní pojišťovny, nýbrž možnost provádět úpravy nastavení výše úhrad podle úhradové vyhlášky, pokud by její aplikace v konkrétních případech ohrožovala dostupnost zdravotní péče. [...] Uvedený poukaz na možnost individuálního ujednání neznamená odklon od právního názoru vysloveného v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 19/13, podle něhož nelze spatřovat v pouhé možnosti, že zdravotní pojišťovna poskytne ze svých zdrojů dobrovolně (tj. na základě individuálního ujednání mezi ní a poskytovatelem) náhradu nezbytných nákladů neodkladné péče, jež byla poskytnuta nad rámec úhradovou vyhláškou stanovené limitace, relevantní garanci nebo systémové řešení problému nastavení výše úhrad, v jehož důsledku by tyto náklady nesl samotný poskytovatel (bod 73 citovaného nálezu). Toto oprávnění sleduje účel jiný, a to možnost přihlédnout při stanovení výše úhrad ke specifikům jednotlivých poskytovatelů, která jsou významná z hlediska požadavku dostupnosti zdravotní péče a nemohou být smysluplně zohledněna již v rámci výpočtu výše úhrad podle úhradové vyhlášky".
185. Ústavní soud konstatuje, že neshledal racionální důvod se názorově odchýlit ani od právních závěrů obsažených v právě citovaném nálezu a daný zákonem předvídaný mechanismus (tzn. seznam zdravotních výkonů daný podzákonným právním předpisem na základě výslovného zákonného zmocnění se současnou možností dohodnout jiný způsob vykazování) shledává ústavněprávně akceptovatelným, jelikož zaručuje na straně jedné jeho předvídatelnost a právní jistotu a na straně druhé dává prostor pro zohlednění aktuálního stavu medicínského poznání a potřeb praxe (k tomu blíže srov. vyjádření vlády).
186. Poukazuje-li navrhovatel na údajně nedostatečnou regulaci hrazených výkonů (některé výkony jsou lege artis, a přesto nejsou zařazeny do seznamu), je to již problém nikoliv napadeného zákonného ustanovení, nýbrž jeho praktické realizace. Z hlediska Ústavního soudu je však i v tomto kontextu nutno zopakovat, že důvodem derogace napadené právní úpravy není a nesmí být "jen" její nedostatečnost, nedokonalost a ani chybná interpretace či aplikace, nýbrž teprve nemožnost jejího ústavně souladného výkladu. To však zjevně není tento případ.
187. Konečně k návrhu na zrušení vyhlášky č. 134/1998 Sb. Ústavní soud připomíná, že návrhem na zrušení této vyhlášky podaným rovněž skupinou senátorů se již zabýval a usnesením sp. zn. Pl. ÚS 13/03 ze dne 25. 8. 2004 jej odmítl jako zjevně neopodstatněný. V nyní posuzované věci je přitom zřejmé, že navrhovatel podaným návrhem nezpochybňuje bezprostředně obsah vyhlášky č. 134/1998 Sb., nýbrž samotnou okolnost její existence a způsob přijetí. Za této situace ovšem Ústavnímu soudu nepřísluší namísto navrhovatele domýšlet argumenty, které by případně svědčily pro protiústavnost tohoto podzákonného právního předpisu (k jejímu přijímání viz shora).
188. Ani tuto část podaného návrhu proto Ústavní soud neshledal důvodnou.