VI.5
Rámcové smlouvy (§ 17 odst. 2 ZVZP a vyhláška č. 618/2006 Sb., kterou se vydávají rámcové smlouvy)
162. Znění napadeného ustanovení § 17 odst. 2 ZVZP bylo následující:
"Smlouva podle odstavce 1 uzavřená mezi zdravotní pojišťovnou a poskytovatelem se řídí rámcovou smlouvou, která je výsledkem dohodovacího řízení mezi zástupci svazů zdravotních pojišťoven a zástupci příslušných skupinových smluvních poskytovatelů zastupovaných svými zájmovými sdruženími. Dohodovací řízení může vyvolat kterákoliv z jeho stran nebo Ministerstvo zdravotnictví. Jednotlivé rámcové smlouvy jsou předkládány Ministerstvu zdravotnictví, které je posoudí z hlediska souladu s právními předpisy a veřejným zájmem na zajištění kvality a dostupnosti hrazených služeb, fungování systému zdravotnictví a jeho stability v rámci finančních možností systému veřejného zdravotního pojištění (dále jen ,veřejný zájem‘), a poté je vydá jako vyhlášku. Pokud mezi účastníky dohodovacího řízení nedojde k dohodě o obsahu rámcové smlouvy do šesti měsíců nebo pokud předložená rámcová smlouva odporuje právním předpisům nebo veřejnému zájmu, je oprávněno učinit rozhodnutí Ministerstvo zdravotnictví. Rámcová smlouva obsahuje vždy ustanovení, které se týká doby účinnosti, způsobu a důvodu ukončení smlouvy podle odstavce 1 s tím, že smlouvu je možno ukončit vždy k 1. lednu následujícího roku, přičemž výpovědní lhůta musí být nejméně šest měsíců. Tato výpovědní lhůta neplatí v případech, že v důsledku závažných okolností nelze rozumně očekávat další plnění smlouvy. Dále rámcová smlouva musí obsahovat způsob provádění úhrady poskytovaných hrazených služeb, práva a povinnosti účastníků smlouvy podle odstavce 1, pokud nejsou stanoveny zákonem, obecné podmínky kvality a účelnosti poskytování hrazených služeb, podmínky nezbytné pro plnění smlouvy podle odstavce 1, kontrolní mechanismus kvality poskytovaných hrazených služeb a správnosti účtovaných částek, jakož i povinnost vzájemného sdělování údajů nutných ke kontrole plnění smlouvy o poskytování a úhradě hrazených služeb, způsob a důvody ukončení smlouvy podle odstavce 1, ustanovení o rozhodčím řízení."
163. Toto zákonné ustanovení bylo zákonem č. 371/2021 Sb. změněno následujícím způsobem:
"Smlouva podle odstavce 1 uzavřená mezi zdravotní pojišťovnou a poskytovatelem se řídí rámcovou smlouvou. Rámcová smlouva obsahuje vždy ustanovení, které se týká doby účinnosti, způsobu a důvodu ukončení smlouvy podle odstavce 1 s tím, že smlouvu je možno ukončit vždy k 1. lednu následujícího roku, přičemž výpovědní lhůta musí být nejméně 6 měsíců. Tato výpovědní lhůta neplatí v případech, že v důsledku závažných okolností nelze rozumně očekávat další plnění smlouvy. Dále rámcová smlouva musí obsahovat způsob provádění úhrady poskytovaných hrazených služeb, práva a povinnosti účastníků smlouvy podle odstavce 1, pokud nejsou stanoveny zákonem, obecné podmínky kvality a účelnosti poskytování hrazených služeb, podmínky nezbytné pro plnění smlouvy podle odstavce 1, kontrolní mechanismus kvality poskytovaných hrazených služeb a správnosti účtovaných částek, jakož i povinnost vzájemného sdělování údajů nutných ke kontrole plnění smlouvy o poskytování a úhradě hrazených služeb, ustanovení o rozhodčím řízení. Rámcová smlouva je výsledkem dohodovacího řízení mezi zástupci Všeobecné zdravotní pojišťovny České republiky a ostatních zdravotních pojišťoven a zástupci příslušných profesních sdružení poskytovatelů jako zástupců smluvních poskytovatelů. Dohodovací řízení může vyvolat kterákoliv z jeho stran nebo Ministerstvo zdravotnictví. Jednotlivé rámcové smlouvy jsou předkládány Ministerstvu zdravotnictví, které je posoudí z hlediska souladu s právními předpisy a veřejným zájmem na zajištění kvality a dostupnosti hrazených služeb, fungování systému zdravotnictví a jeho stability v rámci finančních možností systému veřejného zdravotního pojištění (dále jen ,veřejný zájem‘), a poté je vydá jako vyhlášku. Pokud mezi účastníky dohodovacího řízení nedojde k dohodě o obsahu rámcové smlouvy do 6 měsíců nebo pokud předložená rámcová smlouva odporuje právním předpisům nebo veřejnému zájmu, stanoví obsah rámcové smlouvy podle věty druhé až čtvrté Ministerstvo zdravotnictví vyhláškou. Smlouva podle odstavce 1 se řídí touto vyhláškou."
164. Za této situace ovšem musí Ústavní soud posoudit, zda není dán důvod k zastavení řízení. Podle ustanovení § 67 odst. 1 zákona o Ústavním soudu totiž platí, že pozbude-li platnosti napadené zákonné ustanovení před skončením řízení před Ústavním soudem, řízení se zastaví.
165. K tomu navrhovatel v doplnění svého vyjádření ze dne 23. 12. 2021 uvádí, že předmětnou novelou provedenou zákonem č. 371/2021 Sb. sice došlo k odstranění sporného bodu postupu Ministerstva zdravotnictví při nedohodě, nebyla však vyřešena ingerence Ministerstva zdravotnictví do soukromoprávního vztahu mezi poskytovatelem a pojišťovnou na základě vyhlášky č. 618/2006 Sb.
166. Ústavní soud z porovnání ustanovení § 17 odst. 2 ZVZP před a po novelizaci provedené zákonem č. 371/2021 Sb. dospěl k závěru, že navrhovatel má pravdu v tom ohledu, že skutečně nedošlo k obsahové proměně napadené zákonné úpravy, a že je proto věcný přezkum nyní platného a účinného ustanovení § 17 odst. 2 ZVZP na základě podaného návrhu možný. Z tohoto porovnání totiž plyne, že obě zákonné dikce se od sebe odchylují jen v nepodstatných rysech, a ve svém důsledku tak nevytvářejí odlišný postup uzavírání smluv s poskytovateli o poskytování a úhradě hrazených služeb. Odlišnost této zákonné úpravy vyplývá již ze shora provedeného porovnání a Ústavní soud považuje za podstatné následující body:
- Napadená úprava stanoví, že rámcová smlouva je výsledkem dohodovacího řízení "mezi zástupci svazů zdravotních pojišťoven a zástupci příslušných skupinových smluvních poskytovatelů zastupovaných svými zájmovými sdruženími". Podle platné úpravy "[r]ámcová smlouva je výsledkem dohodovacího řízení mezi zástupci Všeobecné zdravotní pojišťovny České republiky a ostatních zdravotních pojišťoven a zástupci příslušných profesních sdružení poskytovatelů jako zástupců smluvních poskytovatelů". Platná úprava tak pouze poněkud odchylně vymezuje účastníky dohodovacího řízení a především zpřesňuje, kdo je oprávněn zastupovat poskytovatele zdravotních služeb.
- Platná zákonná úprava výslovně stanoví, že nedojde-li mezi účastníky dohodovacího řízení k dohodě o obsahu rámcové smlouvy nebo odporuje-li předložená rámcová smlouva právním předpisům nebo veřejnému zájmu, stanoví obsah rámcové smlouvy Ministerstvo zdravotnictví vyhláškou. Podle úpravy předchozí v tomto případě ministerstvo učinilo "rozhodnutí".
167. Jak se podává z obsahu návrhu, navrhovatel nezpochybňuje samotnou okolnost, že jsou za účelem zajištění věcného plnění při poskytování hrazených služeb pojištěncům s jednotlivými poskytovateli uzavírány smlouvy (srov. § 17 odst. 1 ZVZP, který není návrhem dotčen). Vadí mu pouze skutečnost, že se tyto smlouvy musí řídit rámcovou smlouvou, která je výsledkem dohodovacího řízení mezi zástupci Všeobecné zdravotní pojišťovny České republiky a ostatních zdravotních pojišťoven a zástupci příslušných profesních sdružení poskytovatelů jako zástupců smluvních poskytovatelů. Ministerstvo zdravotnictví přitom vykonává určitou supervizi, což se projevuje v tom, že nedojde-li k dohodě o obsahu rámcové smlouvy anebo tato smlouva odporuje právním předpisům nebo veřejnému zájmu, stanoví její obsah vyhláškou přímo toto ministerstvo.
168. Ústavní soud uvádí, že argumentace navrhovatele ani v tomto bodu není příliš konzistentní. Na straně jedné totiž navrhovatel označuje institut dohodovacího řízení za rozporný se základními principy demokratického právního státu, jelikož odvody vybrané od občanů jsou údajně vynakládány podle korporativisticky stanovených pravidel (výsledek dohody je pro ministerstvo kromě uvedených výjimek závazný). Na straně druhé však nesouhlasí ani s možností ministerstva nerespektovat výsledek dohodovacího řízení a vydat rámcovou smlouvu formou vyhlášky v případě, kdy předložená rámcová smlouva odporuje veřejnému zájmu. Navrhovatel tak vyjadřuje nespokojenost jak s modelem, kdy je rámcová smlouva výsledkem dohody zainteresovaných subjektů, tak také s vydáním této dohody ministerstvem bez ohledu na výsledek této dohody. Tím si ovšem do značné míry protiřečí.
169. Zpochybňuje-li navrhovatel neurčitý právní pojem "veřejný zájem", postačuje uvést, že se jedná o zcela obvyklý pojem, který je obsažen v řadě jiných právních předpisů (a to dokonce i ústavních - srov. např. čl. 11 odst. 4 Listiny), přičemž smyslem neurčitých právních pojmů je umožnit orgánům interpretujícím a aplikujícím právo v konkrétním případě tento pojem "naplnit" smysluplným obsahem, který odpovídá účelu dané právní regulace. V daném případě je tento pojem obsažený v § 17 odst. 2 ZVZP blíže vymezen samotným zákonem (k tomu srov. také shora citovaný nález sp. zn. Pl. ÚS 43/17), který pod něj řadí zájem na zajištění kvality a dostupnosti hrazených služeb, fungování systému zdravotnictví a jeho stability v rámci finančních možností systému veřejného zdravotního pojištění. Zjištění všech okolností důležitých pro ochranu veřejného zájmu je přitom též obecnou povinností správního orgánu upravenou v § 50 odst. 3 správního řádu.
170. Ústavní soud se proto neztotožňuje s apriorním odmítáním pojmu "veřejný zájem", který nutně musí být obecný, aby byla vůbec možná jeho aplikace na jednotlivé případy, se kterými bude konkrétně poměřován. V tomto ohledu zdejší soud odkazuje i na vyjádření vlády, které poukazuje na potřebu neustále vyvažovat celý systém financování zdravotnictví. K této otázce se přitom Ústavní soud v minulosti již vyslovil (nález sp. zn. Pl. ÚS 43/17, bod 72), když - ve vztahu k pojmu "dostupnost" obsaženému v napadeném ustanovení - uvedl, že "neshledal, že by nešel dovodit normativní dosah pojmu ,dostupnost' ve smyslu § 39a odst. 2 písm. b) ve spojení s § 17 odst. 2 zákona o veřejném zdravotním pojištění či pojmu ,dostupný léčivý přípravek' ve smyslu § 39c odst. 2 písm. d) zákona o veřejném zdravotním pojištění. Tyto pojmy představují ústřední bod závazku zajištění dostupnosti a vyznačují se určitým stupněm neurčitosti. Neurčitost právních pojmů není v právním řádu ničím neobvyklým a ve své podstatě plyne z abstraktní a regulativní povahy právních norem. Sama o sobě nezakládá protiústavnost. Za rozpornou s požadavkem právní jistoty, jež je jednou z náležitostí právního státu (čl. 1 odst. 1 Ústavy), by však mohla být považována tehdy, jestliže by její intenzita vylučovala možnost stanovení normativního obsahu právního předpisu pomocí obvyklých interpretačních postupů". K tomu nyní Ústavní soud dodává, že nic takového v tomto případě neshledal.
171. Navrhovatel rovněž nesouhlasí s úpravou dohodovacího řízení v napadeném zákonném ustanovení a namítá, že porušuje čl. 1 odst. 1 Ústavy (Česká republika je demokratický právní stát), čl. 6 Ústavy (politická rozhodnutí vycházejí z vůle většiny vyjádřené svobodným hlasováním) a čl. 21 odst. 1 Listiny (občané mají právo podílet se na správě veřejných věcí přímo nebo svobodnou volbou svých zástupců). Zejména kritizuje, že se na dohodovacím řízení nijak nepodílí zástupci pojištěnců; absenci zástupců potenciálních soutěžitelů, kteří na trh teprve hodlají vstoupit, přitom akceptuje odkazem na povahu věci (bod 107 návrhu).
172. K tomu Ústavní soud pro stručnost odkazuje na přiměřené použití právních závěrů obsažených v již shora citovaném nálezu sp. zn. Pl. ÚS 21/15, kde zdůraznil (bod 69), že "nestanoví-li ústavní zákon jinak, je věcí zákonodárce, aby určil, zda zřídí určitou veřejnou funkci, zda bude ustavována volbou nebo jmenováním a komu bude svěřeno oprávnění k této volbě či jmenování. Jde ve své podstatě o politické rozhodnutí, jež je limitováno pouze základními ústavními principy, mezi něž lze řadit například požadavky určitosti zákona či zákaz svévole, vyplývající z principu demokratického právního státu podle čl. 1 odst. 1 Ústavy". Ustanovení čl. 21 odst. 1 Listiny se omezuje pouze na volby plnící funkci demokratické legitimace výkonu státní moci a územní samosprávy, ale též zákonné vymezení zdravotních pojišťoven by jim ani v případě připuštění použití tohoto článku neumožňovalo přiznat povahu (ostatní) samosprávy. Z čl. 31 Listiny vyplývá zákonodárci povinnost státu vytvořit systém veřejného zdravotního pojištění a jeho prostřednictvím zajistit občanům spravedlivý, tedy i vznik možných nerovností vylučující způsob přístupu ke zdravotní péči a zdravotním pomůckám přiměřené kvality. "Konkrétní podoba tohoto systému ale závisí na rozhodnutí zákonodárce. Je věcí zákona, aby stanovil jeho organizaci, včetně otázky, zda má být jediná nebo více zdravotních pojišťoven, vnitřní strukturu zdravotních pojišťoven, způsob vytváření jejich orgánů a kontrolu jejich činnosti. To platí i pro určení, zda a v jaké míře se na ustanovování těchto orgánů mají podílet jednotliví pojištěnci či zaměstnavatelé hradící zdravotní pojištění nebo samotné orgány státu" (bod 80). Ústavním soudem provedený výklad opodstatňuje závěr, že "z práva občanů podílet se na správě veřejných věcí přímo nebo svobodnou volbou svých zástupců podle čl. 21 odst. 1 Listiny nevyplývá právo pojištěnců volit členy správních rad a dozorčích rad zaměstnaneckých pojišťoven a že záruky týkající se výkonu volebního práva podle čl. 21 odst. 2 a 3 Listiny nejsou pro tyto volby přímo použitelné. Ze stejného důvodu se pro pravidla těchto voleb neuplatní výhrada zákona obsažená v čl. 21 odst. 3 větě druhé Listiny. Způsob volby členů správních rad a dozorčích rad zaměstnaneckých pojišťoven bez přímé nebo při omezené účasti pojištěnců sám o sobě nezasahuje ani do základního práva na bezplatnou zdravotní péči a na zdravotní pomůcky na základě veřejného pojištění podle čl. 31 věty druhé Listiny" (bod 83). Z právě uvedeného Ústavní soud dovozuje, že stejně tak nemůže být v rozporu s citovanými články Listiny zákonná úprava, která nezaručuje účast na dohodovacím řízení zástupcům pojištěnců.
173. Ústavní soud nehodlá polemizovat s názorem navrhovatele (bod 109 návrhu), že stávající zákonná úprava dohodovacího řízení je již překonaná a bylo možno ji tolerovat jen v době transformace zdravotního systému. Navržené řešení ("standardní nástroje smluvního práva a hospodářské soutěže") však musí být případně realizováno teprve v rámci řádného politického a legislativního procesu, a je proto i na tomto místě vhodné zopakovat, že navrhovatel je politický aktér (většina členů Senátu), a má-li skutečně za to, že je stávající systém nevhodný, je na něm, aby usiloval o jeho odpovídající změnu. Měl by tak ale činit k tomu stanoveným postupem, a nikoliv prostřednictvím Ústavního soudu, jehož úkoly jsou rozdílné a nepřísluší mu poměřovat větší či menší vhodnost (případně optimálnost) jednotlivých možných legislativních řešení.
174. Jakkoliv lze navíc - v obecné rovině - souhlasit s názorem navrhovatele, že účastníci dohodovacího řízení by měli být blíže vymezeni přímo právním předpisem, nelze v tomto bodu přehlédnout, že se úprava provedená v § 17 odst. 2 ZVZP zákonem č. 371/2021 Sb. změnila, a to právě ve smyslu zpřesnění těchto účastníků. Jestliže totiž napadená zákonná úprava jako tyto účastníky určovala zástupce svazů zdravotních pojišťoven a zástupce příslušných skupinových smluvních poskytovatelů zastupovaných svými zájmovými sdruženími, jsou těmito účastníky nově zástupci Všeobecné zdravotní pojišťovny České republiky a ostatních zdravotních pojišťoven a zástupci příslušných profesních sdružení poskytovatelů jako zástupců smluvních poskytovatelů.
175. Kromě toho byl do ZVZP zařazen nový § 17c, který podrobněji upravuje postavení sdružení poskytovatelů v dohodovacích řízeních, když např. stanoví jejich povinnost předat Ministerstvu zdravotnictví seznam všech poskytovatelů, které zastupují; protokol o výsledku dohodovacího řízení (včetně informace o účasti, o programu jednání a o jeho výsledcích), přičemž ministerstvo je povinno tyto údaje neprodleně zveřejnit na internetu. Je tak zřejmé, že zákonodárce výrazně posílil transparentnost a veřejnou kontrolu tohoto dohodovacího řízení. Ústavní soud se proto domnívá, že právě ohledně této námitky se napadené zákonné ustanovení změnilo poměrně podstatným způsobem, přičemž však navrhovatel tuto změnu v doplnění návrhu nijak nereflektuje.
176. Z obdobných důvodů neshledal Ústavní soud důvodné ani námitky proti vyhlášce č. 618/2006 Sb. Jejich podstata totiž nebrojí proti konkrétní podobě této vyhlášky, nýbrž proti samotné okolnosti, že byla v souladu se shora popsaným zákonným způsobem vydána [tzn. např. navrhovatel nenamítá, že by některá její ustanovení nerespektovala dané zákonné zmocnění (secundum et intra legem)].