c) K omezení exekutivy při vydávání nařízení vlády
69. Prakticky veškerá argumentace navrhovatelky zpochybňuje ústavnost zmocnění vlády k úpravě výše odměn členů zastupitelstev územních samosprávných celků. Namítá, že taková právní úprava je v rozporu s principy dělby moci, zasahuje do práva na územní samosprávu, když nestanovuje (prakticky) žádné meze pro výkonnou moc. Podle navrhovatelky zmocňovací ustanovení pro vládu nesplňuje ústavněprávní požadavky omezení zásahu státu do činnosti územních samosprávných celků podle čl. 101 odst. 4 Ústavy. Ačkoliv to navrhovatelka výslovně neuvádí, argumentace primárně fakticky směřuje k námitce porušení čl. 78 Ústavy.
70. Ústava v čl. 78 stanoví, že k provedení zákona a v jeho mezích je vláda oprávněna vydávat nařízení. Nařízení vlády tedy nesmí překročit meze určené prováděným zákonem, neboť musí být vydáno vždy "v jeho mezích". Ústavní soud již ve své předchozí judikatuře dovodil, že meze zákona jsou buď vymezeny výslovně, anebo vyplývají ze smyslu a účelu zákona [srov. nálezy sp. zn. Pl. ÚS 17/95 (N 67/4 SbNU 157; 271/1995 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 43/97 (N 48/10 SbNU 319; 119/1998 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 31/03 (N 16/32 SbNU 143; 105/2004 Sb.) nebo sp. zn. Pl. ÚS 21/14 (N 122/77 SbNU 759; 199/2015 Sb.)]. Parlament není ve stanovení těchto mezí nijak omezen, ledaže by ústavní zákon předepsal pro určité normy formu zákona.
71. Zatímco správní úřady a orgány územních samosprávných celků mohou vydávat právní předpisy na základě a v mezích zákona, avšak jen tehdy, jestliže je k tomu zákon výslovně zmocnil (čl. 79 odst. 3 Ústavy), vláda k vydání nařízení takové zmocnění dané obyčejným zákonem nepotřebuje: vyplývá totiž přímo z Ústavy, pokud se nařízením zákon "provádí" a nařízení se pohybuje "v jeho mezích" (srov. nálezy sp. zn. Pl. ÚS 17/95 nebo sp. zn. Pl. ÚS 43/97). Ústavní soud však volnost vlády při vydávání nařízení vykládá restriktivně: "zcela volnou úvahu však exekutiva nikdy nemá, neboť je omezena ústavou, mezinárodními smlouvami a obecnými právními principy" (nález ze dne 25. 10. 1995 sp. zn. Pl. ÚS 17/95). Zmocňuje-li zákon vládu k vydání nařízení, pak zákonodárcem stanovené vymezení jeho obsahu musí být "dostatečně konkrétní tak, aby bylo možno usuzovat na zřejmou vůli zákonodárce" ve smyslu úpravy nad zákonný standard, resp. "stačí tedy existence zákona, v jeho rámci však musí existovat prostor pro legislativní činnost vlády" [nálezy sp. zn. Pl. ÚS 45/2000 (N 30/21 SbNU 261; 96/2001 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 5/01 (N 149/24 SbNU 79; 410/2001 Sb.) nebo sp. zn. Pl. ÚS 21/14]. Vláda tak nařízením nesmí překročit "meze" zákona, tedy upravovat něco, co zákon vůbec neřeší, nemůže však ani stanovovat nové povinnosti, které nevyplývají ze zákona, může je toliko konkretizovat.
72. Ústavní soud již v minulosti vícekrát zrušil zákonné zmocnění vlády [srov. nálezy sp. zn. Pl. ÚS 35/95 (N 64/5 SbNU 487; 206/1996 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 45/2000, sp. zn. Pl. ÚS 5/01, sp. zn. Pl. ÚS 50/04 (N 50/40 SbNU 443; 154/2006 Sb.) a sp. zn. Pl. ÚS 13/12 (N 126/70 SbNU 147; 259/2013 Sb.)]. V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 45/2000 pak provedl určité shrnutí, na které odkazuje i v pozdější judikatuře: "ústavní vymezení odvozené normotvorby exekutivy spočívá na následujících zásadách: - nařízení musí být vydáno oprávněným subjektem, - nařízení nemůže zasahovat do věcí vyhrazených zákonu (nemůže tedy stanovit primární práva a povinnosti), - musí být zřejmá vůle zákonodárce k úpravě nad zákonný standard (musí být tedy otevřen prostor pro sféru nařízení) (...)."