IX.
Přezkum napadených ustanovení
73. Podstatu napadených ustanovení představuje stanovení pravidel pro odměňování členů zastupitelstev územních samosprávných celků. Základy právní úpravy této oblasti jsou obsaženy v obecním zřízení, krajském zřízení a v zákoně o hlavním městě Praze. Všechny uvedené zákony zmocňují vládu k vydání prováděcího právního předpisu (nařízení vlády), který v členění podle velikostních kategorií územních samosprávných celků stanoví výši odměn poskytovaných uvolněným členům zastupitelstva za měsíc a maximální výši odměn poskytovaných neuvolněným členům zastupitelstva za měsíc (§ 73 odst. 1 ve spojení s § 134 odst. 3 a § 153 odst. 1 obecního zřízení, § 48 odst. 1 ve spojení s § 98 krajského zřízení a § 54 odst. 1 ve spojení s § 87 odst. 4 zákona o hlavním městě Praze). Vláda k provedení těchto zákonných zmocnění přijala nařízení vlády č. 318/2017 Sb., které nabylo účinnosti dne 1. 1. 2018. Vláda nařízení vlády č. 318/2017 Sb. již třikrát změnila, a to nařízením vlády č. 202/2018 Sb. ze dne 4. 9. 2018 (nabylo účinnosti dne 1. 1. 2019), nařízením vlády č. 338/2019 Sb. ze dne 9. 12. 2019 (nabylo účinnosti dne 1. 1. 2020) a nařízením vlády č. 415/2022 Sb. ze dne 30. 11. 2022 (nabylo účinnosti dne 1. 1. 2023). Příslušné částky odměn uvolněných členů zastupitelstev a maximální výše odměn neuvolněných členů zastupitelstev jsou stanoveny v tabulce, která tvoří přílohu k nařízení vlády. Účelem všech tří novelizací nařízení vlády č. 318/2017 Sb., včetně nařízení vlády č. 415/2022 Sb. přijatého až po podání nyní posuzovaného návrhu, byla pouze změna této přílohy.
74. Ze zákona je odměna nároková jen pro uvolněného člena zastupitelstva územního samosprávného celku (§ 72 odst. 1 obecního zřízení, § 47 odst. 1 krajského zřízení a § 53 odst. 1 zákona o hlavním městě Praze), přičemž jen členové zastupitelstva zvolení do funkcí, jež konkrétní zastupitelstvo určilo jako "uvolněné funkce", jsou uvolněnými členy zastupitelstva. Neuvolněný člen zastupitelstva ze zákona nárok na odměnu nemá, stanovit ji je v pravomoci vyhrazené zastupitelstvu [§ 84 odst. 2 písm. n) obecního zřízení, § 35 odst. 2 písm. p) krajského zřízení a § 59 odst. 2 písm. u) zákona o hlavním městě Praze]; to neplatí jen v případě neuvolněného starosty, primátora a hejtmana - ti nárok na odměnu mají, a to v zákonem stanovené minimální výši 0,3násobku odměny, která by jim náležela, kdyby funkci vykonávali jako uvolnění (§ 72 odst. 4 obecního zřízení, § 47 odst. 4 krajského zřízení a § 53 odst. 4 zákona o hlavním městě Praze).
75. Odměny uvolněných členů zastupitelstev jsou nařízením vlády č. 318/2017 Sb. stanoveny pevně, konkrétní částkou. Napadená zákonná ustanovení stanoví pouze pravidlo pro stanovení odměny uvolněným členům zastupitelstev, kteří vykonávají funkci primátora statutárního města, hejtmana nebo primátora hlavního města Prahy (§ 73 odst. 3 obecního zřízení, § 48 odst. 3 krajského zřízení a § 54 odst. 2 zákona o hlavním městě Praze). Pro neuvolněné členy zastupitelstev je nařízením vlády č. 318/2017 Sb. stanovena jen maximální možná, rozhodnutím zastupitelstva nepřekročitelná výše odměny. V průběhu funkčního období může zastupitelstvo územního samosprávného celku odměny svým neuvolněným členům (všem nebo jen některým) kdykoliv změnit - zvýšit, snížit nebo i odebrat. Neuvolněnému členovi zastupitelstva obce nebo hlavního města Prahy, který je oprávněn k přijímání projevu vůle snoubenců, že spolu vstupují do manželství, může zastupitelstvo zvýšit odměnu až o 2 000 Kč nad maximální výši odměny; totéž platí i pro neuvolněného člena zastupitelstva obce, který je pověřen řízením obecní policie (§ 74 odst. 1 obecního zřízení, popř. § 54 odst. 2 zákona o hlavním městě Praze).
76. Odměna poskytovaná členům zastupitelstev představuje tradiční měsíční odměnu namísto platu či mzdy za práci. Nedoplňují ji žádné příplatky, které jsou obvyklé u zaměstnanců (jako např. osobní příplatky, příplatky za vedení, za práci přesčas apod.). Za splnění mimořádných a zvláště významných úkolů ve prospěch územního samosprávného celku lze přiznat členovi zastupitelstva mimořádnou odměnu, jejíž souhrnná výše nesmí být vyšší než dvojnásobek nejvyšší odměny, která uvolněnému členovi zastupitelstva náležela za výkon jím zastávaných funkcí za měsíc. V případě neuvolněného člena zastupitelstva nesmí být souhrnná výše mimořádných odměn poskytnutých v kalendářním roce vyšší než dvojnásobek maximální výše odměny, kterou za výkon jím zastávané funkce nebo v souhrnu za výkon jím zastávaných funkcí za měsíc stanoví zákon a prováděcí právní předpis (§ 76 odst. 2 a 3 obecního zřízení, § 51 odst. 2 a 3 krajského zřízení a § 57 odst. 2 a 3 zákona o hlavním městě Praze).
77. Napadená ustanovení - vedle poskytování odměn členům zastupitelstev - dále zakazují poskytnout členovi zastupitelstva v souvislosti s výkonem jeho funkce dar, a to ani po skončení výkonu funkce (§ 71 odst. 4 obecního zřízení, § 46 odst. 4 krajského zřízení a § 52 odst. 6 zákona o hlavním městě Praze).
78. Z napadených ustanovení spadá do samostatné působnosti územních samosprávných celků (k tomu srov. zejména § 35 odst. 2 obecního zřízení, § 14 odst. 2 krajského zřízení, resp. § 16 odst. 3 zákona o hlavním městě Praze) jejich pravomoc stanovit výši odměn neuvolněným členům zastupitelstev územních samosprávných celků, která je vyhrazena zastupitelstvu obce [§ 84 odst. 2 písm. n) obecního zřízení], zastupitelstvu kraje [§ 35 odst. 2 písm. p) krajského zřízení] nebo zastupitelstvu hlavního města Prahy [§ 59 odst. 2 písm. u) zákona o hlavním městě Praze]. Z uvedených zákonných ustanovení a contrario vyplývá, že zastupitelstvům územních samosprávných celků není vyhrazeno stanovit výši odměn jejich uvolněným členům, neboť tato odměna je ze zákona nároková (§ 72 odst. 1 obecního zřízení, § 47 odst. 1 krajského zřízení a § 53 odst. 1 zákona o hlavním městě Praze). Výši odměn uvolněným členům zastupitelstev stanoví přímo vláda napadeným nařízením; jde tedy o působnost, která je zvláštními zákony svěřena vládě jako výkon státní správy.
79. Ústavní soud přezkoumal napadená ustanovení a zjistil, že jde-li o zmocnění k vydání nařízení vlády o výši odměn členů zastupitelstev, zákon nestanovil vládě žádné meze k vydání tohoto prováděcího právního předpisu. Napadená ustanovení obecního zřízení (§ 73 odst. 1 ve spojení s § 134 odst. 3 a § 153 odst. 1), krajského zřízení (§ 48 odst. 1 ve spojení s § 98) a zákona o hlavním městě Praze (§ 54 odst. 1 ve spojení s § 87 odst. 4) pouze zmocňují vládu k vydání prováděcího právního předpisu (nařízení), který stanoví výši odměn poskytovaných uvolněným členům zastupitelstev obcí, krajů a hlavního města Prahy [§ 73 odst. 1 písm. a) a § 134 odst. 3 písm. a) obecního zřízení, § 48 odst. 1 písm. a) krajského zřízení, § 54 odst. 1 písm. a) a § 87 odst. 4 písm. a) zákona o hlavním městě Praze] a maximální výši odměn poskytovaných neuvolněným členům zastupitelstev obcí, krajů a hlavního města Prahy [§ 73 odst. 1 písm. b) a § 134 odst. 3 písm. b) obecního zřízení, § 48 odst. 1 písm. b) krajského zřízení, § 54 odst. 1 písm. b) a § 87 odst. 4 písm. b) zákona o hlavním městě Praze].
80. V posuzovaných ustanoveních napadených zákonů Ústavní soud postrádá stanovení mezí zákonného zmocnění pro vydání nařízení vlády, tedy určitý základ, resp. jasná kritéria pro stanovení výše odměn zastupitelů (uvolněných i neuvolněných). Napadené zákony nestanoví ani mechanismus pro zvyšování (valorizaci) odměn členů zastupitelstev. Vedle toho, že vláda usnesením č. 627 (ze dne 11. 9. 2017) schválila nařízení vlády (podzákonný, prováděcí právní předpis) o výši odměn členů zastupitelstev (bod I), uložila ministru vnitra předložit vládě legislativní návrh na zvyšování odměn členů zastupitelstev vždy k 1. lednu kalendářního roku následujícího po 1. lednu 2018, pokud se statistický ukazatel o průměrné hrubé měsíční nominální mzdě na přepočtené počty zaměstnanců v národním hospodářství za předminulý kalendářní rok zvýší nejméně o 2,5 % (bod II. 3). Samotnou valorizaci odměn usnesení vlády v této (interní) části přímo neřeší, vymezuje toliko základní podmínku, kdy má ministr vnitra předložit vládě "legislativní" návrh (zřejmě návrh nařízení vlády).
81. Ústavní soud v této souvislosti připomíná, že vláda jako vrcholný orgán výkonné moci (čl. 67 odst. 1 Ústavy) řídí a kontroluje výkon státní správy a rozhoduje o zásadních otázkách celostátního významu, nepřísluší-li rozhodování o nich ministerstvům, jiným ústředním orgánům státní správy nebo jimi řízeným orgánům. Usnesení vlády zavazuje všechny členy vlády, ministerstva, jiné ústřední orgány státní správy (§ 21 zákona České národní rady č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky), ostatní správní úřady a další subjekty, pokud tak stanoví zvláštní zákon. Obsahově lze většinu usnesení kvalifikovat jako interní (individuální) akt, kterým vláda jako vrcholný orgán výkonné moci ukládá úkoly jednotlivým členům vlády. Ústavní soud již dříve konstatoval, že usnesení vlády v této podobě představuje běžný, ústavně konformní prostředek, kterým vláda v rámci své pravomoci týkající se vnitřní úpravy chodu vládních záležitostí sjednocuje svou činnost a realizuje svou politickou vůli [srov. usnesení sp. zn. I. ÚS 482/97 (U 37/10 SbNU 483) nebo sp. zn. Pl. ÚS 9/22 (dostupné na https://nalus.usoud.cz)].
82. Ústavní soud akceptuje názor navrhovatelky, že Parlament se příliš širokými zmocněními na zákonné úrovni vzdal své pravomoci regulovat oblast odměňování členů zastupitelstev, když kromě kritéria počtu obyvatel nepřijal žádné zákonné meze, jimiž by se vláda při rozhodování o výši odměn měla řídit, včetně valorizačního mechanismu. Příliš široce stanovená, resp. prakticky neomezená možnost vlády rozhodovat o výši odměn členů zastupitelstev nerespektuje požadavek dělby moci na horizontální úrovni. Formulace zmocňujících ustanovení napadených zákonů bez vymezení konkrétních mezí pro přijetí podzákonné právní úpravy nevyhovuje požadavkům na odvozenou normotvorbu, což Ústavní soud ve své rozhodovací praxi považuje za důvod pro zrušení zmocňovacích ustanovení pro rozpor s ústavním pořádkem (srov. body 70 - 72 odůvodnění).
83. Napadenou právní úpravu, která zmocňuje vládu k vydání prováděcího právního předpisu (nařízení vlády), považuje Ústavní soud za dvojznačnou a umožňující vládě dvojí přístup. Vzhledem k tomu, že v posuzovaných zákonech (obecním zřízení, krajském zřízení a zákoně o hlavním městě Praze) chybí mechanismus pro stanovení výše odměn členů zastupitelstev, jakož i pro jejich zvyšování (valorizaci), mohou být tyto odměny vládou stanoveny buď jako příliš nízké (neproporcionálně ve srovnání s ostatními veřejnými činiteli), anebo naopak jako příliš vysoké, což by mohlo vést k "devastaci" rozpočtů územních samosprávných celků.
84. Ústavní soud připomíná, že pravidla pro výpočet výše platu ústavních činitelů (např. poslanců, senátorů a členů vlády) jsou stanovena zákonem č. 236/1995 Sb., o platu a dalších náležitostech spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a některých státních orgánů a soudců a poslanců Evropského parlamentu, ve znění pozdějších předpisů, popř. zákonem č. 201/1997 Sb., o platu a některých dalších náležitostech státních zástupců, ve znění pozdějších předpisů. Pravidla pro výpočet platů jsou stanovena přímo těmito zákony a mohou být metodickým vodítkem pro zákonodárce při úpravě výše odměn členů zastupitelstev, resp. pro stanovení mezí k přijetí prováděcího právního předpisu v souladu s čl. 78 Ústavy.