II.
Rekapitulace podstatných částí vyjádření účastníků, vedlejších účastníků řízení a dalších důkazů
A) Vláda České republiky ve svém vyjádření ze dne 24. 11. 2004 k původnímu návrhu na zrušení § 3 a § 16 nařízení vlády č. 364/2004 Sb. předložila Ústavnímu soudu následující argumentaci.
Cukrovarnický průmysl v České republice a také sektor pěstitelů cukrové řepy se podle vlády po přistoupení České republiky k EU řídí v plném rozsahu pravidly společné organizace trhů s cukrem, která jsou součástí Společné zemědělské politiky EU. Pravidla a mechanismy společné organizace trhu s cukrem byly stanoveny celou řadou nařízení vydaných Radou nebo Komisí ES. Nařízení Rady nebo Komise mají podle čl. 249 Smlouvy o založení ES přímou závaznost ve všech svých částech a jsou přímo použitelná v každém členském státě EU. V rámci přípravy České republiky na zapojení se do Společné zemědělské politiky EU v oblasti společné organizace trhů v odvětví cukru bylo podle vlády nutné přistoupit k přijetí právních nástrojů, které umožnily, aby v okamžiku přistoupení České republiky k EU bylo možné zabezpečit administraci opatření v oblasti společné organizace trhů v odvětví cukru, kterou provádí Státní zemědělský intervenční fond na základě zákona č. 256/2000 Sb., o Státním zemědělském intervenčním fondu a o změně některých dalších zákonů (zákon o Státním zemědělském intervenčním fondu), ve znění pozdějších předpisů.
Právní rámec provádění opatření Společné zemědělské politiky je tedy po přistoupení České republiky k EU dán zákonem č. 256/2000 Sb., zákonem č. 252/1997 Sb., o zemědělství, ve znění pozdějších předpisů, příslušnými nařízeními a rozhodnutími ES a nařízením vlády č. 364/2004 Sb., o stanovení některých podmínek provádění opatření společné organizace trhů v odvětví cukru.
Základním právním nástrojem při stanovování platného systému produkčních kvót do právního řádu České republiky se tedy stal zákon č. 256/2000 Sb., který zmocnil vládu, aby svým nařízením stanovila produkční kvóty a podmínky systému produkčních kvót, a při jejich stanovení dodržela rozsah a časové termíny vyplývající z časového harmonogramu stanoveného v jednání o přistoupení České republiky k EU. Vláda proto při zpracování nařízení vycházela jak z platného ústavního principu (čl. 78 Ústavy), který ji opravňuje k provedení zákona a v jeho mezích vydat příslušné nařízení, tak i z konkrétního zákonného zmocnění, a postupovala v mezích daných zákonem.
Ke konkrétním výtkám navrhovatelů uvedla vláda následující. K. námitkám týkajícím se porušení čl. 11 Listiny, který chrání vlastnictví, vláda odkázala na nález Ústavního soudu ze dne 16. 10. 2001, publikovaný pod č. 410/2001 Sb., podle kterého kvótní systém představuje formu kontroly užívání majetku, u níž je nutno bedlivě zvažovat jak existenci veřejného zájmu opravňujícího k uplatnění usměrňujících (kontrolních) opatření, tak i výběr podrobných pravidel pro (spravedlivou) rovnováhu mezi obecným zájmem společnosti a ochranou základních práv jednotlivce. Vláda k tomu uvedla, že mezi taková opatření patří například opatření k organizaci trhu s určitými komoditami, jako je stanovení minimálních nebo maximálních cen, nejrůznějších kvót výrobních, dovozních nebo vývozních apod. V případě napadeného nařízení je veřejným zájmem, který legitimizuje stát k zavedení systému produkčních kvót cukru, stabilizace trhu s cukrem a zajištění a udržení výroby cukrovky, to znamená vytvoření podmínek pro to, aby každý producent měl zajištěn odbyt a aby obdržel odpovídající minimální cenu. Podle názoru vlády jsou pak prostředky použité k dosažení tohoto cíle a obsažené v nařízení přiměřené. Stanovení podmínek v napadeném nařízení, které musí žadatel o kvótu a žadatel o rezervu splňovat, se opírá o zákonné zmocnění obsažené v § 12 odst. 3, resp. v § 11d odst. 10 zákona č. 256/2000 Sb. Tyto podmínky přitom dopadají stejně na všechny žadatele. Pokud žadateli podle vlády není stanovena kvóta proto, že uvedené podmínky nesplnil, v žádném případě nedochází ke změně obsahu vlastnického práva tohoto žadatele k jeho majetku - cukrovaru, jeho vlastnické právo má stále stejný obsah jako vlastnické právo jiných žadatelů. Dochází pouze k tomu, že jím vyrobený cukr je zatížen odvodem podle § 13 odst. 7 zákona č. 256/2000 Sb., což se však nikterak nedotýká vlastnického práva k cukrovaru a tím spíše nedochází ani k vyvlastnění, které předpokládá nucené omezení vlastnického práva. V této souvislosti poukázala vláda opakovaně na nález Ústavního soudu publikovaný pod č. 410/2001 Sb., v němž Ústavní soud stanovil, že omezení produkce výrobku sice představuje omezení práva tento výrobek užívat, avšak nepředstavuje vyvlastnění, neboť vlastník může s tímto výrobkem i nadále nakládat. Nedochází k převodu či přechodu vlastnického práva na jinou osobu, výrobek se pouze regulací stává obtížně prodejný nebo neprodejný. Nárok na dosažení určité ceny na trhu však není součástí chráněného vlastnického práva. S ohledem na to je proto vláda přesvědčena, že k porušení čl. 11 Listiny nedošlo.
Vláda v této souvislosti poukázala na některé další nálezy a usnesení Ústavního soudu, které se ze širšího hlediska zabývaly ústavní ochranou poskytovanou čl. 26 odst. 1 Listiny. Podle vlády vyplývá např. z usnesení Ústavního soudu sp. zn. III. ÚS 363/96 [Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu (dále jen "Sbírka rozhodnutí"), svazek 7, usn. č. 7], že právo podnikání je nutno chápat pouze jako právo výběru, zda určitá činnost bude vykonávána jako samostatná výdělečná činnost nebo jako závislá činnost v pracovním poměru. Právo svobodně se rozhodnout přitom neznamená, že při této činnosti není subjekt nijak omezen, naopak své rozhodnutí může realizovat jen v hranicích daných právním řádem. Práva a svobody obsažené v hlavě čtvrté Listiny jako "Hospodářská, sociální a kulturní práva" vyžadují ke své realizaci součinnost dalších faktorů; nepůsobí bezprostředně jako základní práva uvedená v hlavě druhé Listiny. Zcela evidentní je to podle vlády v ustanovení čl. 26 odst. 2 Listiny, kde rozsah práva na svobodné podnikání je řešen odkazem na zákonem stanovené podmínky a omezení. Normativní obsah čl. 26 odst. 1 Listiny je pak omezen čl. 41 odst. 1 Listiny, což znamená, že tohoto ustanovení se jako práva lze dovolat pouze v mezích zákonů, které tato ustanovení provádějí (nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 35/95, Sbírka rozhodnutí, svazek 5, nález č. 64; vyhlášen pod č. 206/1996 Sb.). Zákonné vymezení těchto práv je provedeno právě zákonem, na základě kterého je vydáno napadené nařízení. Vláda proto v důsledku shora uvedeného nespatřuje v napadeném nařízení ani rozpor s čl. 26 odst. 1 Listiny.
Vláda rovněž odmítla tvrzení navrhovatelů, že výrobcům bez kvóty je přístup na trh ztížen nebo dokonce zcela uzavřen. Podle vlády každý subjekt mající zájem podnikat ve výrobě cukru má možnost na trh vstoupit, a to buď prostřednictvím žádosti o přidělení kvóty z rezervy nebo nabytím kvóty od jiného producenta, který bude mít zájem výrobu ukončit. Jak vyplývá z nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 39/01, publikovaného pod č. 499/2002 Sb., ani ústavní pořádek ani mezinárodní smlouvy o lidských právech a základních svobodách nezakazují zákonodárci omezení množství produkce, distribuce nebo spotřeby statků. Zákonodárce proto smí podle své úvahy zavést cenovou nebo kvantitativní regulaci produkce v určitém odvětví hospodářství, vymezit či ovlivnit druh, počet subjektů v něm působících či omezit smluvní svobodu při uplatňování produkce na trhu či při nákupu surovin a výrobních zařízení. Vláda upozornila na to, že tvrzení skupiny poslanců, že omezení mohou být jen kvalifikační, označil v tomto nálezu Ústavní soud za nepřiměřeně úzký výklad.
Vláda dále konstatovala, že napadené nařízení zachovává kontinuitu s příslušnými předpisy ES a se zákonem. Tato kontinuita zohledňuje způsob stanovení produkčních kvót provedený ještě před přistoupením České republiky k EU v souladu s povinností jejich stanovení, vyplývající pro členský stát z příslušných předpisů ES tak, aby již od počátku hospodářského roku 2004/2005 (tj. od 1. 7. 2004) mohly být uplatňovány všechny mechanismy společné organizace trhu v odvětví cukru v České republice. K argumentům navrhovatelů týkajícím se klíče k přidělení individuálních produkčních, kvót jednotlivým žadatelům vláda uvedla, že v období listopad 2001 nebo říjen 2002 sice platila úprava rozdělení produkčních kvót provedená na základě předchozího nařízení vlády č. 114/2001 Sb., avšak produkční kvóty stanovené tehdy jednotlivým producentům cukru neměly žádný zásadní vliv na objem výroby producentů cukru v jejich cukrovarech v uvedených měsících. Kritériem pro přidělení individuálních produkčních kvót žadatelům se na základě nařízení vlády č. 97/2003 Sb., které nabylo účinnosti dne 9. 4. 2003, stala kapacita výroby cukru každého žadatele. Výchozím rámcem se přitom stalo období jednoho měsíce, buď listopadu 2001 nebo října 2002, neboť v měsících říjnu a listopadu každého roku probíhá ve všech cukrovarech podstatná část výrobní kampaně, přičemž objem výroby v těchto dvou měsících není podmíněn celkovou plánovanou výrobou, vyplývající z přidělené produkční kvóty, nýbrž požadavkem na maximální výkon strojně technologického zařízení každého cukrovaru tak, aby producent cukru mohl realizovat kampaň v co nekratším období a tím minimalizoval své ekonomické náklady.
Zmíněné dvouměsíční období bylo dále rozděleno na dva měsíce ve dvou různých kalendářních rocích jednak s ohledem na to, aby některý producent cukru nebyl poškozen případnou výlukou nebo přerušením výroby v jednom ze dvou alternativně zvolených měsíců. Základem pro stanovení kapacity výroby cukru se pak stalo průměrné množství vyrobené žadatelem za 24 hodin v jím provozovaném cukrovaru nebo cukrovarech tak, že se výroba ve zvoleném měsíci vydělila příslušným počtem dní. Touto specifikací na průměrné denní množství výroby se mělo předejít případům, kdy by některý z producentů ve sledovaném měsíci přerušil v některých dnech výrobu, což by se negativně projevilo na ukazateli výroby za sledovaný měsíc. Popsaným postupem se pak dospělo ke stanovení kapacity výroby cukru žadatele tak, aby se postupným způsobem stanovil maximální výkon výrobních zatížení jednotlivých žadatelů o kvótu. Celková délka kampaně v příslušném roce se tak stala s ohledem na výše uvedené zcela bezpředmětná.
K výrobě cukru z těžké šťávy, která probíhá i řadu měsíců po konci kampaně, vláda uvedla, že tato výroba těžké šťávy je podle úpravy obsažené v nařízení Rady (ES) č. 1260/2001 ze dne 19. 6. 2001 o společné organizaci trhů v odvětví cukru, ve znění pozdějších předpisů, považována za výrobu cukru, takže v takových případech je možné již vykazovat výrobu cukru, ačkoliv byla vyrobena v průběhu kampaně pouze těžká šťáva.
Vláda dále uvedla, že ze stanovení kritérií pro určení kvóty je zřejmá snaha o stanovení takových objektivních kritérií, která by vyhovovala požadavkům zákona a současně odrážela reálný ekonomický a technologický rámec pro jejich stanovení. Skutečnost, že splnění zákonných požadavků na prvotní přidělení individuálních produkčních kvót je velmi obtížné, dokazují podle vlády paradoxně sami navrhovatelé, když jako rozhodné období pro stanovení klíče k rozdělení kvót navrhují období, ve kterém ještě nebyla upravena regulace trhu s cukrem. Aplikací tohoto návrhu by však nebylo možné přidělit kvóty těm žadatelům, kteří v té době cukr nevyráběli. Totéž platí o cukrovarech, které tito noví výrobci cukru znovu zprovoznili, ačkoliv před tím je vlastnily jiné společnosti.
Toto tvrzení podle vlády potvrdil také Ústavní soud, který např. v případu mléčných kvót v nálezu publikovaném pod č. 410/2001 Sb. judikoval, že "... jisté znevýhodnění potenciálních budoucích producentů je přirozenou a neodstranitelnou vlastností veškerých omezení množství produkce a nemůže v něm být spatřováno porušení ústavně zaručeného principu rovnosti, neboť - což již bylo řečeno - rovnost v moderních ústavních systémech nelze chápat jako kategorii absolutní, nýbrž relativní ...".
Vláda v závěru svého vyjádření proto konstatovala, že návrh shledala nedůvodným, a to s ohledem na závazek České republiky vůči EU vybudovat v České republice v intencích pravidel Společné zemědělské politiky EU fungující a efektivní systém produkčních kvót. Jak vláda uvedla, v případě zrušení příslušných ustanovení napadeného nařízení by se Česká republika stala zemí, která by v rámci tržní organizace neměla na cukr přiděleny produkční kvóty jednotlivým podnikům, což by bylo v rámci EU zcela neobvyklé, a tato skutečnost by podle vlády přinesla České republice nevyčíslitelné a neodhadnutelné následky s dopady na všechny pěstitele cukrovky a výrobce cukru. Vláda proto navrhla, aby Ústavní soud návrh jako takový zamítl.
B) Ústavní soud dále podle § 69 odst. 2 zákona o Ústavním soudu zaslal návrh veřejnému ochránci práv s tím, aby v zákonné lhůtě sdělil, zda vstupuje do řízení jako vedlejší účastník. Veřejný ochránce práv přípisem ze dne 23. 11. 2004 projevil vůli do řízení vstoupit a současně Ústavnímu soudu poskytl k návrhu své vyjádření. V něm uvedl, že veřejný ochránce práv vstoupil již v roce 2002 do řízení o návrhu na zrušení části zákona č. 256/2000 Sb. a na zrušení části nařízení vlády č. 114/2001 Sb. vedeného pod sp. zn. Pl. ÚS 39/01. Učinil tak především s ohledem na to, že se na něj obrátily soukromé osoby se žádostmi, aby podpořil jejich snahu o zrušení těchto právních předpisů. Veřejný ochránce práv takto vstoupil také do řízení o návrhu na zrušení nařízení vlády č. 114/2001 v tehdy platném znění, vedeného Ústavním soudem pod sp. zn. Pl. ÚS 48/03, které Ústavní soud pro odpadnutí důvodu zastavil. V obou případech veřejný ochránce práv poukazoval na fakt, že aplikací tehdy platné zákonné úpravy docházelo k porušování zásady rovného přístupu a požadavku objektivního způsobu výpočtu cukerných kvót. Docházelo tak, zjednodušeně řečeno, k vytváření nerovnosti mezi výrobci cukru navzájem. K. nyní podanému návrhu veřejný ochránce práv uvedl, že obě napadená ustanovení mají základ v nařízení vlády č. 114/2001 Sb., které bylo již dvakrát napadeno návrhy na zrušení u Ústavního soudu. Proto se veřejný ochránce práv ztotožnil s názorem navrhovatelů, že požadavek rovného přístupu a objektivního způsobu výpočtu není dán, jelikož nové nařízení č. 364/2004 Sb. odkazuje na již neplatné nařízení č. 114/2001 Sb., které rovnost a objektivitu nezaručovalo. Podle veřejného ochránce práv vláda vydáním nového nařízení opět překročila meze stanovené jí v čl. 78 Ústavy.
C) Ústavní soud si pak dne 31. 3. 2005 vyžádal k provedení důkazu od Státního zemědělského intervenčního fondu srovnávací informace o tom, jaký klíč k přidělení individuálních produkčních kvót cukru užily a užívají ostatní členské státy EU. Státní zemědělský intervenční fond Ústavnímu soudu sdělil, že produkční kvóty byly poprvé zavedeny a rozděleny mezi podniky v členských státech tehdejšího EHS na základě nařízení EHS č. 1009/1967 o společné organizaci trhu s cukrem. Podle čl. 23 nařízení určila členská země základní kvótu podniku tak, že zjistila podíl dotyčného podniku na celkové průměrné roční produkci cukru této země v hospodářských letech 1961/1962 až 1965/1966, tedy v průběhu období 5 let. Stejný postup byl realizován v případě přistoupivších států v 70. letech, tedy v případě Dánska, Irska a Spojeného království Velké Británie a Severního Irska, u nichž bylo rozhodujícím obdobím období let 1965/1966 až 1969/1970.
Nařízením rady (EHS) č. 1785/1981 o společné organizaci trhů v odvětví cukru bylo zavedeno členění kvóty každého podniku na kvótu A a kvótu B, přičemž určujícím obdobím byla produkce v hospodářských letech 1975/1976 až 1979/1980.
Na základě Smlouvy o přistoupení Španělska a Portugalska k ES z roku 1985 byly přiděleny kvóty A a B také podnikům na území těchto států, a to podle množství produkce během roku 1985; přesné kritérium podle informací Státního zemědělského intervenčního fondu však stanoveno nebylo. Na základě Smlouvy o přistoupení Švédska, Finska a Rakouska k ES byly přiděleny kvóty i v těchto zemích, a to podle produkce v roce 1994. Konkrétní kritéria byla ponechána na dotyčných zemích.
Pokud jde o státy z poslední vlny přistoupení, jak na Slovensku, tak v Polsku a v Maďarsku bylo podle neověřených informací, kterými Státní zemědělský intervenční fond disponuje, zvoleno jako rozhodující období hospodářských let 1994/95 až 1998/99, tedy vždy období 5 po sobě jdoucích hospodářských let.
D) Ústavní soud si dále dne 2. 1. 2006 vyžádal informaci Státního zemědělského intervenčního fondu o tom, zda bylo na území České republiky aplikováno nařízení Komise (ES) č. 1609/2005. Ze sdělení Fondu vyplynulo, že Fond splnil povinnost vyplývající z čl. 1 odst. 3 nařízení a přede dnem 1. 11. 2005 stanovil každému z producentů držících kvótu A a kvótu B její snížení.
E) Dne 4. 1. 2006 obdržel Ústavní soud reakci vlády na podání, kterým navrhovatelé navrhli připuštění změny původního návrhu na návrh na zrušení § 3 nařízení vlády č. 548/2005 Sb. Ve svém vyjádření vláda uvedla, že výsledky dosavadního řízení nemohou být podkladem pro řízení o změněném návrhu, neboť obě nařízení se odlišují (§ 3 nařízení vlády č. 548/2005 Sb. má odlišnou dikci i účel než původní § 3 nařízení vlády č. 364/2004 Sb.). Tvrzení, že se vláda opakovaně vyhýbá jednání a výroku Ústavního soudu se nezakládá na pravdě, neboť legislativní proces probíhal nezávisle na řízení před Ústavním soudem; žádost o projednání návrhu nařízení ve zkráceném legislativním procesu byla odeslána již 1. 11. 2005, tedy před tím, než byla vláda dotázána, zda souhlasí s upuštěním od ústního jednání. Důvodem přijetí nového nařízení byla nutnost přizpůsobit vnitrostátní úpravu nařízení Komise (ES) č. 1609/2005 a současně vnitrostátní úpravu připravit na nový cukerný pořádek, který bude přijat na komunitární úrovni. S ohledem na rozsah těchto změn pak byla zvolena cesta vydání nového předpisu namísto novelizace stávajícího. Vláda proto navrhla, aby Ústavní soud nepřipustil změnu návrhu a řízení zastavil.
F) Dne 12. 1. 2006 doručila vláda Ústavnímu soudu podklady týkající se procesu přijímání nařízení vlády č. 548/2005 Sb., tedy návrh nařízení a jeho odůvodnění, vypořádání připomínek příslušných připomínkových míst (Ministerstvo financí, Ministerstvo zahraničních věcí, Ministerstvo průmyslu a obchodu, Úřad vlády, Generální ředitelství cel), žádost ministra zemědělství o projednání návrhu ve zkráceném připomínkovém řízení ze dne 1. 11. 2005, povolení ministra a předsedy Legislativní rady vlády projednat návrh ve zkráceném řízení ze dne 3. 11. 2005, stanovisko předsedy Legislativní rady vlády k návrhu nařízení ze dne 16. 12. 2005 a vyjádření odboru kompatibility Úřadu vlády k návrhu nařízení.
Dále vláda Ústavnímu soudu sdělila, že nesouhlasem s upuštěním od ústního jednání realizovala své právo, neboť řízení přikládala mimořádný význam. V té době sice již probíhal legislativní proces, nebylo však jasné, zda bude nařízení přijato a kdy nabude účinnosti. Proto vláda tuto skutečnost Ústavnímu soudu nesdělila a učinila tak až v okamžiku, kdy bylo nařízení publikováno ve Sbírce zákonů.
G) Dne 19. 1. 2006 bylo Ústavnímu soudu doručeno doplnění k vyjádření vlády k návrhu na připuštění změny návrhu ze dne 3. 1. 2006, ve kterém vláda navrhla pro případ, že by byla změna návrhu připuštěna, aby Ústavní soud návrh na zrušení § 3 nařízení č. 548/2005 Sb. zamítl. V tomto podání vláda shrnula, pokud jde o samotnou podstatu stanovení klíče k výpočtu produkčních kvót, argumenty uvedené již v původním vyjádření k původnímu návrhu.
H) Dne 20. 1. 2006 doručil Ústavnímu soudu své vyjádření k návrhu na připuštění změny návrhu a zrušení § 3 nařízení vlády č. 548/2005 Sb. také vedlejší účastník, veřejný ochránce práv. Ten uvedl, že je třeba nejprve zkoumat, zda lze výsledky dosavadního řízení využít pro řízení o změněném návrhu. Obě nařízení podle něj nejsou obsahově zcela totožná, avšak je třeba připustit, že v otázce přidělování individuálních produkčních kvót přebírá § 3 v zásadě kvóty stanovené v předchozím nařízení, pouze je snižuje při zachování vzájemného poměru. K samotnému meritu pak veřejný ochránce práv poznamenal, že Ústavní soud svým předchozím nálezem sp. zn. Pl. ÚS 39/01 postavil vládu do nelehké situace. Časový odstup od okamžiku, kdy začal být trh s cukrem regulován, byl již natolik velký, že vláda mohla jen velmi těžko použít jako výchozí hodnotu objem výroby jednotlivých producentů před počátkem regulace. Přesto je veřejný ochránce práv přesvědčen, že vláda měla a mohla vyvinout úsilí k nalezení takového mechanismu, který by dříve vzniklou nerovnost buď zcela odstranil, nebo alespoň zmírnil. Vláda však nepředložila žádný výčet modelů řešení, které snad zvažovala a z nejrůznějších důvodů zavrhla.
Veřejný ochránce práv proto alternativně navrhl, buď aby Ústavní soud řízení zastavil a vysvětlil důvody, které jej k tomu vedly, nebo pokud připustí změnu návrhu a změněnému návrhu vyhoví, aby současně posunul datum účinnosti nálezu o lhůtu 6 měsíců ode dne jeho vyhlášení.
I) Konečně dne 8. 2. 2006 obdržel Ústavní soud dopis Státního zemědělského intervenčního fondu, v němž Ústavní soud seznámil se svými postoji k návrhu. Případný radikální zásah Ústavního soudu do soustavy produkčních kvót cukru by podle Fondu představoval krok k takovému pojetí vnitrostátně garantovaných základních práv, které by neobstálo z pohledu práva ES. Dále Státní zemědělský intervenční fond naznačil možné scénáře vývoje, který by nastal po zrušujícím nálezu Ústavního soudu (vyrobený cukr by nemohl být považován za cukr kategorie A a B a byl by cukrem C, který by producenti museli vyvážet mimo území EU, nastal by kolaps trhu, byl by zpochybněn proces výběru finančních dávek z výroby cukru A a B od producentů cukru v České republice odváděných do rozpočtu EU, ztráta kvót by znamenala ztrátu trhů atd.).