I.
Rekapitulace návrhu
A) Původním návrhem, který byl Ústavnímu soudu doručen dne 18. 10. 2004, se skupina 35 poslanců Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky domáhala zrušení § 3 a § 16 nařízení vlády č. 364/2004 Sb., o stanovení některých podmínek provádění opatření společné organizace trhů v odvětví cukru.
Jak navrhovatelé uvedli, trh s cukrem je v České republice regulován již několik let. Vláda se pokusila regulovat výrobu cukru nařízením č. 51/2000 Sb., kterým se stanoví opatření a podíl státu na tvorbě podmínek pro zajištění a udržení výroby cukrovky a cukru a stabilizaci trhu s cukrem, které platilo v období od 14. 3. 2000 do 12. 3. 2001 a bylo nálezem Ústavního soudu publikovaným pod č. 96/2001 Sb. zrušeno. Po zrušení tohoto nařízení vydala vláda nařízení č. 114/2001 Sb., o stanovení produkčních kvót cukru na kvótové roky 2001/2002 až 2004/2005, jehož ustanovení § 4 odst. 3, § 5 odst. 3, § 7 a § 13 zrušil Ústavní soud nálezem č. 499/2002 Sb., přičemž hlavní důvod pro zrušení shledal v nerovnosti mezi výrobci a tím i na výrobcích závislými pěstiteli. Ústavní soud podle navrhovatelů tehdy uvedl, že nerovnost "vyvolává již skutečnost, že na základě opatření (nařízení vlády č. 51/2000 Sb.) již z formálních důvodů neústavního a věcně diskriminačního mohli někteří výrobci výrobu zvýšit, neboť byli chráněni před konkurencí, jež produkční kvótu neměla a nemohla tak bez zátěže sankčním odvodem vyrábět. Vláda dnešní formálně korektní úpravou pro budoucnost zachovává nežádoucí stav, jejž vyvolala svou dřívější jak formálně, tak materiálně neústavní úpravou.".
Navrhovatelé dále odkázali na tehdejší závěr Ústavního soudu, podle kterého tehdy zvolený klíč rozdělování individuálních produkčních kvót se ocitá v rozporu se zákonným požadavkem objektivního způsobu výpočtu a zejména s ústavním požadavkem rovnosti podle čl. 1 Listiny základních práv a svobod (dále též "Listina"), což současně zakládá nepřípustný nestejný zákonný obsah vlastnictví mezi jednotlivými podniky, jež se těší stejné svobodě podnikaní podle čl. 26 Listiny. K tomuto závěru podle navrhovatelů Ústavní soud dospěl na základě zjištění, že postavení jednotlivých cukrovarů ovlivnila protiústavní právní úprava podle nařízení vlády č. 51/2000 Sb. před svým zrušením.
Dne 5. 11. 2003 byl navrhovateli podán návrh na zrušení nařízení vlády č. 114/2001 Sb., o stanovení produkčních kvót cukru na kvótové roky 2001/2002 až 2004/2005, ve znění nařízení vlády č. 296/2002 Sb., nálezu Ústavního soudu č. 499/2002 Sb., nařízení vlády č. 15/2003 Sb., nařízení vlády č. 97/2003 Sb. a nařízení vlády č. 319/2003 Sb. In eventum se navrhovatelé domáhali zrušení některých ustanovení tohoto právního předpisu.
Ústavní soud svým usnesením sp. zn. Pl. ÚS 48/03 ze dne 23. 3. 2004 řízení přerušil pro nedostatečný počet soudců a dne 22. 6. 2004 rozhodl o pokračování řízení, když důvod přerušení odpadl. Napadené nařízení však bylo s účinností od 1. 7. 2004 zrušeno nařízením vlády č. 364/2004 Sb., přičemž dne 31. 7. 2004 požádali navrhovatelé o posečkání s projednáním věci tak, aby mohl být změněn původní návrh. Navrhovatelé totiž byli přesvědčeni, že nově přijaté nařízení č. 364/2004 Sb. obsahově navazuje na dříve napadené nařízení vlády č. 114/2001 Sb., a zamýšleli proto podat návrh na změnu původního návrhu. Přitom vycházeli z obdobného postupu, k němuž došlo ve věci vyhlášené Ústavním soudem pod č. 528/2002 Sb. (formální zrušení a obsahová totožnost napadeného právního předpisu v průběhu řízení před Ústavním soudem). Ústavní soud však podle navrhovatelů těsně před podáním změny návrhu podle § 69 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o Ústavním soudu") usnesením ze dne 14. 9. 2004 řízení zastavil.
Navrhovatelé proto vyjadřují přesvědčení, že také nově přijaté nařízení vlády č. 364/2004 Sb., konkrétně jeho ustanovení § 3 a § 16, je v rozporu s ústavním pořádkem České republiky. Obě ustanovení podle navrhovatelů řeší otázku rozdělení kvót, přičemž z pouhého textu obou napadených ustanovení je zřejmé, že vycházejí z předchozího právního předpisu (nařízení vlády č. 114/2001 Sb., ve znění, které již bylo napadeno v řízení zastaveném Ústavním soudem). Vzhledem k tomu je argumentace navrhovatelů zaměřena na již formálně neplatné nařízení, na které napadená ustanovení nového nařízení odkazují.
Přitom základní argument navrhovatelů se týká nerovnosti mezi výrobci a tím i na výrobcích závislých pěstitelích. Způsob výpočtu kvóty jednotlivých producentů byl ovlivněn protiústavní úpravou platnou před nálezem Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 39/01, publikovaným pod č. 499/2002 Sb., když jako rozhodné období pro určení kvót bylo vzato období, kdy tato protiústavní úprava platila. Producenti, kteří nerespektovali tuto protiústavní úpravu zrušenou tímto nálezem, tak byli ve své podstatě zvýhodněni. Došlo tak ke stejné situaci, jaká zde byla před přijetím tohoto nálezu, když i před tím byla za rozhodné období vzata doba, kdy platila protiústavní úprava v podobě nařízení vlády č. 51/2000 Sb.
Normotvůrce ani přes výše uvedený nález Ústavního soudu publikovaný pod č. 499/2002 Sb. nezjednal nápravu, přičemž tento protiústavní stav odkazem na kvóty určené podle dosavadních právních předpisů zachoval i v nově napadeném nařízení.
Nařízením vlády č. 97/2003 Sb., kterým bylo změněno nařízení č. 114/2001 Sb., byl stanoven v § 7 odst. 2 a 3 klíč pro stanovení kvóty jednotlivým žadatelům tak, že Státní zemědělský intervenční fond (dále též "Fond") vypočte koeficient pro stanovení kvóty jednotlivým žadatelům jako podíl kapacity výroby cukru žadatele a souhrnu kapacit výroby cukru žadatelů, přičemž kvóta bude Fondem stanovena jako součin koeficientu a množství 415 000 tun cukru. Z uvedeného ustanovení je podle navrhovatelů evidentní, že rozhodujícím kritériem pro stanovení kvóty byl pojem kapacity výroby cukru žadatele. Podle § 2 písm. j) vloženého do nařízení č. 114/2001 Sb. nařízením č. 97/2003 Sb. bylo kapacitou výroby cukru nejvyšší průměrné množství cukru vyrobené producentem cukru za 24 hodin v cukrovaru, v němž vyráběl cukr v listopadu 2001 nebo v říjnu 2002, pokud v tomto cukrovaru vyráběl cukr v kvótovém roce 2002/2003, nejvýše však v prokazatelném množství odpovídajícím maximálnímu dennímu výkonu strojně technologického zařízení cukrovaru (maximální denní výkon), nebo u žadatele o novou kvótu z rezervy (maximální denní výkon ověřený znaleckým posudkem) (pozn. red.: sic - správně: nebo u žadatele o novou kvótu z rezervy maximální denní výkon, ověřený znaleckým posudkem).
Vláda tak vzala jako rozhodné období pro stanovení klíče k rozdělení kvóty jednotlivým žadatelům právě období, ve kterém byla v platnosti protiústavní úprava nařízení č. 114/2001 Sb. před účinky nálezu č. 499/2002 Sb., tedy v období od 30. 3. 2001 do 29. 11. 2002. Vláda tedy podle navrhovatelů namísto toho, aby jako rozhodné období pro stanovení klíče k rozdělení individuálních produkčních kvót vzala takové období, ve kterém ještě nebyla upravena regulace trhu s cukrem, která trh zkresluje, zcela svévolně a v rozporu se stanovisky Ústavního soudu stanovila jako rozhodné období právě to, kdy platila protiústavní právní úprava.
Navrhovatelé dále vyjádřili přesvědčení, že zvolené kritérium produkce ve dvou vybraných měsících v průběhu dvou let je ryze arbitrární, rozhodně ne promyšlené, přičemž opomíjí přirozené důvody vysvětlující rozlišné objemy výroby. Definice kapacity, jak ji předpokládal § 2 písm. j) nařízení vlády č. 114/2001 Sb., tedy podle objemu výroby cukru za den ve dvou (namátkou) vybraných měsících, není pro stanovení skutečné kapacity cukrovaru rozhodující, neboť (1.) nezohledňuje různé technologické postupy používané v jednotlivých cukrovarech při výrobě cukru a (2.) data rozhodující pro určení kapacity spadají do období, kdy trh s cukrem byl protiústavním způsobem regulován a výroba byla podřízena této regulaci.
Nikoliv každý cukrovar vyrábí podle navrhovatelů při zpracování cukrovky přímo cukr, cukrovary používají různou technologii výroby cukru, přičemž některé technologie spočívají v tom, že během kampaně se pouze extrahuje z cukrovky těžká šťáva, která je pak skladována. K samotné výrobě cukru ze šťávy pak dochází v průběhu celého hospodářského roku. Dále se navrhovatelé domnívají, že měla-li být zachována zásada rovnosti přístupu ke všem žadatelům a zásada objektivního způsobu výpočtu, naopak měla být při stanovení kapacit zohledněna také délka kampaně zpracování cukrovky, protože v praxi každý cukrovar zpracovával dodanou cukrovku po různě dlouhé období, a měl také k dispozici více nebo méně času. Rozdíl v délce kampaně v případě jednotlivých cukrovarů se může řádově pohybovat kolem 40 dnů, vlastní výroba cukru (různými technologiemi) pak může probíhat po celý rok, a je proto zcela neobjektivní stanovit kapacitu cukrovaru na základě množství cukru vyrobeného v průběhu jednoho dne.
Stanovení kritérií pro určení kvóty tak dle mínění navrhovatelů postrádalo jakékoliv objektivní hledisko a jeví se tak jako výraz naprosté libovůle. Z těchto důvodů jsou navrhovatelé přesvědčeni, že § 2 písm. j) a § 7 nařízení vlády č. 114/2001 Sb. byly v rozporu se zásadou rovného přístupu ke všem žadatelům o kvótu a zásadou objektivního způsobu výpočtu tak, jak je stanoveno v § 11d odst. 10 písm. b) zákona č. 256/2000 Sb. (původně § 12 odst. 6 citovaného zákona). Současně byla tato ustanovení v rozporu s ústavním požadavkem rovnosti dle čl. 1 a čl. 3 Listiny, což zároveň založilo ústavně nepřípustný nestejný zákonný obsah vlastnictví výrobních zařízení podle čl. 11 odst. 1 Listiny a neospravedlnitelné rozlišování mezi jednotlivými podniky, jež se těší stejné svobodě podnikání podle čl. 26 Listiny. Podle navrhovatelů tak došlo rovněž k porušení čl. 14 evropské Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod ve spojení s čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě.
Převzetím systému kvót určených podle úpravy obsažené v nařízení vlády č. 114/2001 Sb., a to prostřednictvím navrhovateli napadeného § 3 nařízení vlády č. 364/2004 Sb., došlo proto k založení neústavnosti i úpravy nové.
Zpochybňují-li navrhovatelé ústavnost a zákonnost určení jednotlivých produkčních kvót, je tím podle nich zpochybněna i rezerva, na kterou se odkazuje v § 16 nařízení vlády č. 364/2004 Sb. Aktuální roční kvóta je totiž tvořena ze součtu individuálních kvót a rezervy (§ 3 nařízení vlády č. 114/2001 Sb.). Přidělování kvóty z rezervy podle § 4 odst. 2 a § 12 nařízení vlády č. 114/2001 Sb. bylo totiž podle navrhovatelů rovněž v rozporu se zásadou rovnosti a objektivního způsobu výpočtu, neboť tato ustanovení neobsahovala žádná přezkoumatelná kritéria, na základě kterých měl Fond o přidělení kvóty z rezervy rozhodnout.
Jinými slovy, napadená ustanovení § 3 a § 16 nařízení vlády č. 364/2004 Sb. zachovávají kontinuitu s předchozí, dle navrhovatelů neústavní a nezákonnou, úpravou obsaženou v předchozím nařízení vlády č. 114/2001 Sb., které bylo rovněž navrhovateli v předchozím řízení před Ústavním soudem napadeno. Toto řízení však Ústavní soud zastavil s ohledem na to, že napadená úprava byla v průběhu řízení derogována právě nařízením vlády č. 364/2004 Sb.
Navrhovatelé jsou však toho názoru, že neústavnost napadené právní úpravy nevyplývá pouze z neústavnosti předchozí právní úpravy, neboť vláda podle navrhovatelů vybočila i ze svého kompetenčního rámce, čímž porušila čl. 78 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava"). Vláda totiž podle navrhovatelů zachováním dosavadního rozdělení kvót v nové právní úpravě zasahuje do kompetencí orgánu, jehož působnost rozhodovat o výši kvót (Státní zemědělský intervenční fond) je stanovena právními předpisy vyšší právní síly (zákon č. 256/2000 Sb. a nařízení rady ES č. 1260/2001). Vzhledem k tomu, že nový právní předpis zrušil právní důvod, o který se opírala v mezidobí vydaná správní rozhodnutí o přidělení kvót, nicméně tato rozhodnutí ponechal platnými a účinnými, bylo tímto novým právním předpisem navíc zasaženo do výroku těchto správních rozhodnutí, resp. byly změněny výrokové části správních rozhodnutí - viz část věty § 3 odst. 1 nařízení č. 364/2004 Sb.: "... se... považuje za součet kvóty A a kvóty B podle předpisů Evropského společenství." (pozn. red.: sic - správně: podle předpisů Evropských společenství).
Navrhovatelé proto navrhli, aby Ústavní soud obě napadená ustanovení nařízení vlády č. 364/2004 Sb. zrušil dnem vyhlášení nálezu ve Sbírce zákonů.
Sdělením ze dne 18. 10. 2005 navrhovatelé doplnili původní návrh. V tomto doplnění rozvedli svou původní argumentaci stran vztahu mezi napadenými ustanoveními nařízení, vlády č. 364/2004 Sb. a předchozí právní úpravou stanovující klíč k rozdělení kvóty obsaženou v nařízení vlády č. 114/2001 Sb., ve znění nařízení vlády č. 97/2003 Sb. Jak navrhovatelé zopakovali, považovali za protiústavní i předchozí právní úpravu; řízení o ní však bylo před Ústavním soudem zastaveno s ohledem na přijetí nové, nyní napadené právní úpravy. Navrhovatelé jsou toho názoru, že s ohledem na to, že napadená ustanovení odkazují na původní právní úpravu, fakticky přetrvává protiústavnost původního vládního nařízení. Navrhovatelé se domnívají, že jde o mnohem obšírnější obecnou otázku, zda je z hlediska ústavního pořádku přípustné, aby určitá právní úprava, která je protiústavní, mohla působit právní účinky i po svém formálním zrušení, a to prostřednictvím ustanovení, která na ni budou odkazovat. Ačkoliv z normotvorné praxe vyplývá, že takový postup regulace právních vztahů novou právní úpravou, která vyžaduje použít předchozí právní úpravy již formálně zrušené, na niž se toliko odkazuje, je poměrně častý a z řady důvodů (např. naplnění požadavku na zachování principu právní jistoty) i legitimní, jiná situace nastává podle navrhovatelů v případě, kdy dosavadní právní úprava, která se má použít vzhledem k "odkazujícímu ustanovení" obsaženému v novém právním předpise, je protiústavní. Navrhovatelé jsou proto přesvědčeni, že Ústavní soud musí mít pravomoc přezkoumávat platná ustanovení právních předpisů v případě, že by to znamenalo posuzovat ústavní konformitu právních předpisů již formálně zrušených. Pravomoc Ústavního soudu by jinak byla podstatně zúžena, resp. by ji bylo možno obejít tak, že by normotvůrce přijal nový právní předpis vždy poté, co by byl předchozí předpis napaden před Ústavním soudem. Z hlediska ryze formálního by tak znemožnil Ústavnímu soudu o návrhu na zrušení původního právního předpisu rozhodnout. Je-li mezi původním předpisem a novým předpisem zcela zjevná vazba, jako je tomu podle navrhovatelů v daném případě, musí být dána možnost posoudit prostřednictvím ustanovení nového právního předpisu i právní předpis dosavadní.
Navrhovatelé v závěru doplnění návrhu zdůraznili, že Ústavní soud se ve své předchozí judikatuře vyslovil dostatečně jasně, když stanovil meze podzákonné právní úpravy v oblasti regulace trhu s cukrem. Navrhovatelé se domnívají, že napadená právní úprava tyto meze nerespektuje, a je tedy namístě, aby Ústavní soud setrval na svých dosavadních právních názorech, neboť podle mínění navrhovatelů nenastaly takové skutečnosti, které by odůvodňovaly revizi stanoviska Ústavního soudu v těchto otázkách.
B) Dne 3. 1. 2006 obdržel Ústavní soud podání, kterým navrhovatelé reagovali na postup vlády České republiky, která dne 21. 12. 2005 přijala nařízení č. 548/2005 Sb., o stanovení některých podmínek provádění opatření společné organizace trhů v odvětví cukru. Tímto nařízením bylo s účinností od 31. 12. 2005 zrušeno nařízení č. 364/2004 Sb., jehož ustanovení § 3 a § 16 byla původním návrhem navrhovatelů napadena. Tímto podáním navrhovatelé rozšířili původní návrh a výslovně navrhli zrušení § 3 nového nařízení č. 548/2005 Sb. Přitom k odůvodnění tohoto návrhu uvedli, že postup vlády považují za účelovou a již opakovanou snahu vyhnout se projednání věci před Ústavním soudem. Podle navrhovatelů dosud platná právní úprava žádnou změnu nevyžadovala. Argumentace, že nové nařízení bylo koncipováno tak, aby umožnilo v podmínkách České republiky realizaci všech nezbytných opatření dosluhujícího systému tržní organizace, který bude od 1. 7. 2006 nahrazen novou reformovanou organizací trhů (jak podle navrhovatelů vyplývá z předkládací zprávy k nařízení), není důvodná. Sám předkladatel totiž podle navrhovatelů připouští, že nová úprava si vynutí od 1. 7. 2006 zásadní změny v systému produkčních kvót, v cenové politice i dalších instrumentech tržní organizace, a tedy i novelizaci nyní přijaté úpravy. Navíc celá konkrétní podoba reformy ještě není úplně známa. Samotná skutečnost, že nařízením Komise (ES) č. 1609/2005 došlo ke snížení produkčních kvót, nemá žádný vliv na projednávanou věc. Naopak, i přes toto snížení je podle navrhovatelů zachován v rozporu s Ústavou a Listinou základních práv a svobod stanovený podíl producentů na produkční kvótě. Původní systém výpočtu kvóty proto zůstává zachován také v nové právní úpravě.
Navrhovatelé se domnívají, že zastavení řízení a tím faktické schválení postupu vlády by bylo ryze formalistickým přístupem, který Ústavní soud u obecných soudů vždy kritizoval. Proto podávají změnu původního návrhu podle § 63 zákona o Ústavním soudu ve spojení s § 95 občanského soudního řádu a navrhují, aby Ústavní soud zrušil ustanovení § 3 nařízení č. 548/2005 Sb., a to dnem vyhlášení nálezu ve Sbírce zákonů.