VIII. c)
Námitka netransparentnosti legislativního procesu
74. Vedlejší účastnice obsáhle a důkladně namítá, že legislativní proces byl zmatečný a netransparentní, protože pořadí a způsob hlasování o návrhu zákona byly několikrát měněny, nebylo zřejmé, o jakých návrzích, jakého konkrétního znění a v jakém kontextu se hlasuje, průběh hlasování znemožnil "rekonstruovat" výsledný text zákona č. 14/2017 Sb. přijatý Poslaneckou sněmovnou, zejména není jednoznačné, v jaké podobě jí byla schválena přechodná ustanovení. Z toho, jak byla stanovena účinnost napadených § 4a až 4c zákona o střetu zájmů, vedlejší účastnice dále vyvodila, že senátoři neměli představu o tom, jaký dopad budou pozměňovací návrhy mít.
75. Ústavní soud této námitce nemohl přisvědčit, neboť jde především o věc vnitřní autonomie každé komory, zatímco v kompetenci Ústavního soudu je jen přezkum ústavnosti dodržení procedury schvalování zákona z hlediska ústavních kautel reglementového práva [viz k tomu nález ze dne 14. 7. 2005 sp. zn. Pl. ÚS 23/04 (N 137/38 SbNU 9; 331/2005 Sb.)]. Jak vyplývá ze stenografických zápisů jednání k tomuto návrhu, této otázce byla věnována náležitá pozornost a postup hlasování byl předem upraven, jeho návrh byl poslancům rozeslán dne 5. 9. 2016 (viz tisk č. 564/11 - doporučení garančního výboru k postupu při hlasování o podaných pozměňovacích návrzích - šlo o čtyřicet pozměňovacích návrhů garančního výboru, čtyři další mandátového a imunitního výboru a pět návrhů poslanců) a třetí čtení návrhu proběhlo dne 14. 9. 2016, přičemž pozměňovací návrhy byly poslancům rozeslány již dne 1. 7. 2016. Procedura hlasování se přitom stala i předmětem diskuse ve třetím čtení na 49. schůzi (viz vystoupení zpravodaje garančního výboru Vozky a dále poslanců Vondráčka a Tejce) a postup při hlasování byl jednomyslně schválen v hlasování č. 159.
76. Ústavní soud po prozkoumání stenografických záznamů z předmětných schůzí Poslanecké sněmovny a podkladů pro jejich jednání (zejména tisky č. 564/9, 564/10 a 564/15) neshledal porušení ústavně předepsaného postupu přijetí zákona č. 14/2017 Sb., který obsahuje napadená ustanovení. Vzhledem k tomu, že tisk č. 564/10, v němž byly zapracovány jednotlivé pozměňovací návrhy, byl rozeslán dne 1. 7. 2016 a schůze Poslanecké sněmovny, v níž byl příslušný návrh zákona ve třetím čtení schválen, se konala dne 14. 9. 2016, je nepochybné, že poslanci měli dostatek času se s těmito návrhy seznámit. Lze připustit, že pozměňovacích návrhů byla celá řada, a tudíž kvůli změnám v hlasovací proceduře nemuselo být některým poslancům dopředu zcela zřejmé, v jakém pořadí bude o jednotlivých návrzích hlasováno. Současně však je třeba vzít v úvahu, že při samotném projednávání zákona byli poslanci jednoznačně informováni o tom, o jakém konkrétním (pozměňovacím) návrhu se v dané chvíli bude v Poslanecké sněmovně jednat, a to uvedením písmena a čísla podle tisku č. 564/10, a bylo-li to k jeho specifikaci nezbytné (tj. tam, kde byla projednávána jen část takto označeného návrhu) i uvedením příslušného ustanovení či toho, o jakou problematiku jde. Za těchto okolností není zřejmé, jak se údajná vada měla či mohla projevit, když šlo o sledovanou a hojně diskutovanou materii dotýkající se vrcholných politických činitelů, resp. samotných poslanců (a senátorů). Lze si proto jen obtížně představit, že by se v této věci hlasovalo o návrzích, u kterých by nebylo známo, co přesně je jejich obsahem a jaký účel nová úprava (včetně do vládního návrhu novely vložených pozměňovacích a doplňovacích návrhů) sleduje.
77. Právě uvedené platí ve stejné míře i pro námitky vedlejší účastnice vznesené v doplnění jejího vyjádření ze dne 23. 1. 2020 [viz sub IV. e)]. Tvrzení, že poslanci byli při hlasování o pozměňovacích návrzích uvedeni v omyl argumentací poslance Plíška a překladem rakouského zákona o neslučitelnosti, nemůže být důvodem pro vyhovění návrhu ani v případě, že by se to dalo prokázat z průběhu rozprav. Nejde o referenční hledisko přezkumu ústavnosti, nehledě na to, že takto by bylo možno zpochybnit prakticky každý zákon. Nic na tom nemění skutečnost, že komparativní výklad je používán jak při přípravě a schvalování zákonů a ústav, tak při jejich výkladu v závislosti na tom, jaký je postoj navrhovatele či interpreta, kdy se jako základní modely uvádějí přístupy partikularistický, univerzalistický, funkcionalistický, dialogický (dialog zákonodárců a soudů) a konečně - jako v tomto případě - výklad genealogický (srov. Choudhry, S. Globalization in Search of Justification: Toward a Theory of Comparative Constitutional Interpretation. Indiana Law Journal, č. 3, roč. 1999, s. 838 a 839, týž autor Migration as a new metaphor in comparative constitutional law. In: The Migration of Constitutional Ideas. Cambridge University Press, 2006, s. 14 a násl.), který však nemůže vést k závěru, že případná vadná interpretace zahraničního legislativního vzoru vede k neústavnímu výsledku (jde o metodu k lepšímu pochopení problematiky, nikoli o kritérium ústavnosti). Proto této námitce nebylo možno přisvědčit, bez ohledu na to, že významná část argumentace v rozpravě o napadených pozměňovacích návrzích byla založena na příkladech právní úpravy střetu zájmů v zahraničí, a to včetně řady členských států EU. Nutno poznamenat, že tento názor se neuplatní v případě sekundárního práva EU, popř. závazků, které pro Českou republiku plynou z mezinárodního práva (čl. 1 odst. 2, čl. 10a Ústavy), zejména pak mezinárodních smluv, které jsou součástí právního pořádku České republiky (čl. 10 a 49 Ústavy), neboť pro tyto prameny přímo nebo zprostředkovaně platí, že jejich použití je v souladu se zásadou čl. 2 odst. 1 Ústavy, podle které je lid zdrojem veškeré státní moci. To pro zákonodárství cizích států neplatí.
78. Další námitka spočívá v tom, že nebylo možné "zrekonstruovat" znění novely, jak bylo schváleno Poslaneckou sněmovnou, avšak žádné konkrétní skutečnosti, které by to dokládaly, uvedeny nebyly a ani Ústavní soud prima facie nic takového nezjistil. V této souvislosti je třeba opět odkázat na nález ze dne 14. 7. 2005 sp. zn. Pl. ÚS 23/04 (N 137/38 SbNU 9; 331/2005 Sb.), ve kterém Ústavní soud zdůraznil oznamovací, identifikační a verifikační funkci podpisu předsedy Poslanecké sněmovny pod usnesením, které je postupováno k dalšímu ústavnímu projednání Senátu. Úkolem Ústavního soudu není interpretovat výsledky hlasování o jednotlivých pozměňovacích návrzích a jejich důsledcích pro koncepci návrhu zákona jako celku ve vazbě na jiná ustanovení takového návrhu a pravidla legislativní techniky. Jeho úkolem je výklad ústavního textu ve vztahu k zákonům vyhlášeným ve Sbírce zákonů, neboť právě to je podmínkou platnosti zákona a tím současně procesní podmínkou řízení o kontrole jeho ústavnosti.
79. Uvedla-li vedlejší účastnice, že si ani senátoři nebyli dostatečně vědomi právních důsledků, jež přijetí zákona č. 14/2017 Sb. bude mít, tato údajná vada protiústavnost procedury zásadně nezakládá, nehledě na to, že jde o pouhou spekulaci, založenou na jejím přesvědčení, že neústavnost napadených zákonných ustanovení je zjevná a že rozhodování v Senátu probíhalo o zmatečně přijatém textu, který mu byl postoupen Poslaneckou sněmovnou.
80. Jde-li o námitky vedlejší účastnice proti srozumitelnosti návrhů pro poslance a jejich transparentnosti, bylo to rovněž předmětem parlamentní rozpravy právě k nyní napadené úpravě, avšak nikoli z hlediska její srozumitelnosti, nýbrž logičnosti a účelovosti (zejména poslanci ANO). Problematika osobní působnosti novely, tedy toho, na koho novela dopadne (tedy nejen na konkrétního člena vlády), byla rovněž zmíněna (např. poslanec V. Filip) na 54. schůzi dne 11. 1. 2017. Podstatné však je z hlediska argumentace vedlejší účastnice v tomto směru především to, že na této schůzi se již museli poslanci v diskusi (více než padesát vystoupení) a v hlasování vypořádat s připomínkami k účelovosti a neústavnosti nyní napadených ustanovení. Ty jednoznačně a srozumitelně ve svých připomínkách v Poslanecké sněmovně vyjádřil při vrácení návrhu novely zákona o střetu zájmů podle čl. 50 Ústavy prezident republiky (tisk č. 564/15). Jeho připomínky jsou v podstatných věcech totožné s jeho návrhem na zrušení předmětných ustanovení. Jedinou pochybnost ve směru, kterým jdou námitky vedlejší účastnice, zřejmě vyslovil v rámci rozpravy na 54. schůzi poslanec J. Birke (ČSSD), který poznamenal: "Já si ukradnu jednu hlášku pana doktora Štrosmajera, že kdyby blbost nadnášela, tak tady někteří kolegové lítají jako orli, ne jako holubice."