Náhradové poměry - princip zásluhovosti
72. Přes značnou rozdílnost důchodových systémů v jednotlivých zemích (ve smyslu způsobu financování a principů do konstrukce důchodů se promítajících) je možno alespoň pro ilustraci uvést náhradové poměry v základním důchodovém systému vybraných evropských zemí, jež byly poskytnuty Ministerstvem práce a sociálních věcí.
+-------------------------------------------------------------+
| Stát násobek individuálního příjmu |
| 0,5 0,75 1 1,5 2 2,5 |
+-------------------------------------------------------------+
| FINSKO 90,7 78,8 78,8 79,2 78,3 79,3 |
+-------------------------------------------------------------+
| ITÁLIE 89,3 88 88,8 88,4 89,1 89 |
+-------------------------------------------------------------+
| CHORVATSKO 66,7 63,1 61,6 59,7 59,6 58,9 |
+-------------------------------------------------------------+
| ESTONSKO 59,9 60,6 60,9 61,3 61,5 61,7 |
+-------------------------------------------------------------+
| NIZOZEMÍ 82,5 88,2 84,1 85,8 83,8 82,8 |
+-------------------------------------------------------------+
| BELGIE 82,7 63,8 62,8 50,6 40,6 34,2 |
+-------------------------------------------------------------+
| IRSKO 63 47 36,6 27,4 21,9 18,3 |
+-------------------------------------------------------------+
| NORSKO 85,5 73,1 65,1 58,2 50,1 42,8 |
+-------------------------------------------------------------+
| DÁNSKO 95,6 68 54,1 42,5 35,5 30,8 |
+-------------------------------------------------------------+
| ŠVÝCARSKO 71,4 68,9 67,3 53 41,4 34,3 |
+-------------------------------------------------------------+
| BRITÁNIE 78,4 57,7 47,6 38,2 29,8 24,5 |
+-------------------------------------------------------------+
73. Jakkoli jsou náhradové poměry v jednotlivých zemích s ohledem na charakter daného systému a s ohledem na míru promítnuté solidarity odlišné, je pro ně v posledních letech společný trend vyplývající i z evropského doporučení. Velká část zemí snižuje či směřuje ke snížení odvodů do státního pojistného systému jako do prvního pilíře důchodového systému a zavádí či zvyšuje odvody do pilířů zbývajících. Zejména v případě třetího pilíře umožňuje tento trend posílit princip zásluhovosti důchodového systému (tedy ve prospěch vysokopříjmových skupin). Ze skupiny těchto zemí je možno jmenovat například Německo, kde rovněž v (obdobně koncipovaném) průběžném systému je od roku 2002 část státního pojištění přesměrována do dalších pilířů (státem organizované fondy). Německý příklad ostatně posléze následovalo i Slovensko, které vychází ze stejných základů důchodového systému jako Česká republika. Jedním z hlavních motivů změn ve slovenském důchodovém systému byla přitom i snaha posilnit princip zásluhovosti (srov. citace z důvodové zprávy k zákonu: "Vládny návrh zákona o sociálnom poistení je zákonom o primeranej miere solidarity a o primeranej miere zásluhovosti, pretože tieto dva princípy musia byť vyvážené a rovnako uplatňované voči všetkým osobám, ktoré do systému prispievajú."). Mimoto je zapotřebí zdůraznit, že v řadě států Evropské unie existuje vedle obecného důchodového zabezpečení samostatná právní úprava důchodového zabezpečení určitých profesních skupin, ve které se odrážejí nejen kritéria rizikovosti a náročnosti určitých zaměstnání (zaměstnanci pracující ve zdraví zatěžujících podmínkách, příslušníci bezpečnostních a ozbrojených složek), ale i požadavek nezávislosti výkonu daného povolání (zaměstnanci státní správy, soudci). V těchto právních úpravách je tak i touto formou aplikující ústavní princip rovnosti (nerovné není možno upravovat rovně) zjevně reflektován princip zásluhovosti důchodového systému.
74. Ústavní soud při hodnocení přiměřenosti všech relevantních komponent důchodového systému (tj. včetně principu zásluhovosti) bere do úvahy i stanoviska odborníků, jež se touto problematikou dlouhodobě zabývají, přičemž může v tomto směru odkázat na závěry tzv. Bezděkovy komise, která při hodnocení míry zásluhovosti důchodového systému dospěla k obdobným závěrům, jež byly citovány z důvodové zprávy ke slovenskému zákonu: "Analýzy potvrdily, že současný systém je dlouhodobě finančně neudržitelný a generuje v dlouhém období roční deficity ve výši 4 až 5 % HDP. Tento výsledek je v souladu se závěry dříve provedených analýz. Nynější propočty ale navíc dokládají, že současný systém je také mikroekonomicky neefektivní. Vyznačuje se silnou příjmovou redistribucí, která vede k vysokým náhradovým poměrům pro nízkopříjmové jedince a nízkým náhradovým poměrem pro jedince s nadprůměrnými příjmy. Jsou potlačeny pojistné prvky systému a to při relativně vysoké pojistné sazbě. Vysoká redistribuce tak může způsobovat: (i) významný pokles životního standardu osob s nadprůměrnými příjmy při přechodu z pracovní aktivity do důchodu, (ii) tento přechod může být bolestivý obzvláště pro střední třídu, jejíž příjmy se pohybují jen těsně nad hranicí průměrné mzdy a která se vzhledem k vysoké pojistné sazbě omezující prostor pro soukromé úspory nemohla zajistit na stáří z vlastních zdrojů.
Jedním z poznatků získaných z analýz zadaných variant důchodové reformy je skutečnost, že na posílení zásluhovosti státního důchodového systému není dostatečný prostor. Opatření zvyšující relativně důchod výšepříjmovým jedincům by vedla k dramatickému růstu výdajů důchodového systému, a tudíž k prohloubení již tak silných tendencí k deficitům. Alternativní možností je financovat relativní zvýšení náhradového poměru výšepříjmových osob snížením redistribuce uvnitř důchodového systému. Tedy přijmout taková opatření, která relativně sníží výši nově přiznaných důchodů pro podprůměrně příjmové osoby.
Politické rozhodnutí by mělo být v souladu s ekonomickými principy a mělo by vzít v úvahu výchozí stav českého důchodového systému. Dnešní systém není dlouhodobě finančně udržitelný. Vykazuje velmi vysokou míru příjmové solidarity. Stejně tak je mu vlastní velmi vysoký objem této solidarity v důsledku vysoké příspěvkové sazby. Systém je mezigeneračně nespravedlivý a jeho financování není diverzifikované. Důchodový systém musí být výrazně parametricky upraven. Míra příjmové solidarity je v dnešním systému vysoká. Lze ji na této úrovni ponechat, což eliminuje riziko chudoby u ohrožených skupin obyvatelstva. Současně ovšem bude působit negativně na trh práce a motivaci občanů platit vysoké pojistné do rovnostářského systému. Proto považujeme za vhodné snížit objem příjmové solidarity ve státním pilíři.".
75. V Pojistněmatematické zprávě o sociálním pojištění Ministerstva práce a sociálních věcí (http://www.mpsv.cz/files/clanky/5886/zprava_2008_cz.pdf) se uvádí: "Parametrické změny je vhodné doplnit o reformu směřující k diverzifikaci systému, a to k diverzifikaci jak na straně příjmů, tak i výdajů systému, což by mělo vyústit k posílení jistoty přiměřených příjmů ve stáří. Reforma by tedy měla vést k posílení diferenciace důchodů u středních a vyšších příjmových skupin. Případné posílení ekvivalence důchodů je dáno možnostmi snížení úrovně důchodů u nižších příjmových skupin. Prostor pro diferenciaci důchodů je dán rozdílem minimálního přiznávaného důchodu a důchodu průměrného. Možnosti diferenciace důchodů závisí také na úrovni stropu pojistného, který svým způsobem určuje, do jaké míry má být řešena diferenciace v systému základního důchodového pojištění. Při relativně nízkém stropu pojistného bude diferenciace úkolem spíše doplňkových schémat, a naopak při vysokém stropu či jeho neexistenci musí být řešena v systému základního důchodového pojištění.
Zvýšení ekvivalence, při udržení úrovně celkových nákladů systému a existující ochrany proti riziku chudoby ve stáří, by mělo být dosahováno u středních a vyšších příjmových skupin za cenu posílení nivelizace u důchodu nižších příjmových skupin. Tohoto lze dosáhnout např. kombinací ekvivalentního systému s minimálním důchodem, kdy část pojistného směřuje na krytí minimálního důchodu a zbytek do ekvivalentního schématu. Další možností může být kombinace určité formy rovného důchodu s ekvivalentním schématem, kdy nároky v ekvivalentním schématu jsou získávány až od určité úrovně příjmu. Do stanovené úrovně příjmu je odváděno pojistné pouze do schématu rovného důchodu a nad tuto úroveň je část pojistného směřována do ekvivalentního schématu. Obě uvedené možnosti by umožňovaly zapojení fondové složky financování.".
76. Experti ovšem přistupovali i k posuzování míry zásluhovosti promítnuté do důchodového systému především prizmatem ekonomických dopadů (tj. zejména z hlediska dlouhodobé udržitelnosti systému), což ovšem pomíjí ústavně chápaný princip rovnosti. Ze závěrů odborníků nicméně jedno značně vyplývá indikace narušení principu rovnosti jednotlivců i skupin jako účastníků důchodového pojištění, (čímž je ohrožováno naplňování základních funkcí sociální politiky jako celku a ve svém důsledku i řádné fungování důchodového systému, v němž se mají tyto funkce odrážet). Část expertů ve svých závěrech naznačuje, že jedinou cestou k posílení principu zásluhovosti nemusí být nutně pouze požadavek navýšení finančních zdrojů tohoto systému.