VIII.
Věcné posouzení návrhu
48. Ústavní soud se zabýval námitkami navrhovatelky, že bodem I./1 usnesení vlády č. 78 je nepřiměřeně a iracionálně zasahováno do práva na podnikání podle čl. 26 Listiny, neboť předmětná regulace není efektivní ani nezbytná a převažují její negativa nad pozitivy, přičemž situaci lze řešit mírnějším zásahem nebo omezeními v jiné oblasti. Porušení tohoto základního práva navrhovatelka zasazuje do kontextu porušení práva na rovné zacházení (zákaz diskriminace); tvrdí tedy, že porušení práva na podnikání nespočívá pouze v povaze a intenzitě zásahu, nýbrž i v tom, že je do práv různých skupin podnikatelů zasahováno v různé míře, aniž by existoval racionální a přiměřený důvod pro takové rozlišování.
49. Ústavní soud musel v prvé řadě posoudit, zda vláda vůbec mohla napadeným opatřením do práva na podnikání zasáhnout. K tomu Ústavní soud uvádí, že podle čl. 6 ústavního zákona č. 110/1998 Sb., o bezpečnosti České republiky, (dále jen "ústavní zákon o bezpečnosti") musí vláda současně s vyhlášením nouzového stavu vymezit, která práva stanovená ve zvláštním zákoně a v jakém rozsahu se v souladu s Listinou základních práv a svobod omezují a které povinnosti a v jakém rozsahu se ukládají. Ostatně i § 5 krizového zákona umožňuje vládě omezit právo provozovat podnikatelskou činnost toliko "v nezbytně nutném rozsahu".
50. V usnesení sp. zn. Pl. ÚS 8/20 ze dne 22. 4. 2020 Ústavní soud uvedl (bod 26), že "vyhlášení nouzového stavu vládou je [...] primárně aktem aplikace ústavního práva; představuje ,akt vládnutí', který má normativní dopad, zásadně nepodléhá kontrole Ústavního soudu a je ,přezkoumatelný' primárně demokraticky zvoleným politickým (,nesoudním') orgánem, kterým je Poslanecká sněmovna. Nestanovil-li zákonodárce vhodný standard soudního přezkumu formou speciálních procesních pravidel, nelze na politické rozhodnutí o nouzovém stavu aplikovat tradiční ústavněprávní přezkum proporcionality. Vláda za vyhlášení nouzového stavu nese politickou odpovědnost, neboť odpovídá Poslanecké sněmovně (čl. 68 odst. 1 Ústavy), která pak může naplnit kontrolní funkci ve smyslu čl. 5 odst. 4 ústavního zákona o bezpečnosti republiky". Ve stejném usnesení Ústavní soud uvedl (body 29 a 30), že "postup vlády, která nejprve vydala samostatné rozhodnutí o vyhlášení nouzového stavu a následně stanovila konkrétní krizová opatření, jimiž byla implicitně omezena základní práva (a jejich rozsah) a ve kterých zároveň byly uloženy povinnosti (a jejich rozsah), není protiústavní. [... ] Lze tedy uzavřít, že neobsahuje-li samotné rozhodnutí o nouzovém stavu ve smyslu čl. 6 odst. 1 ústavního zákona o bezpečnosti republiky přímo konkrétní krizová opatření, je jeho přímý a ,izolovaný' přezkum Ústavním soudem v zásadě vyloučen, neboť v takovém případě jde primárně o akt vládnutí politického charakteru. Naopak - v případě, že by konkrétní krizová opatření byla stanovena přímo v rozhodnutí o nouzovém stavu, přezkum Ústavního soudu by nemohl být absolutně vyloučen vůči té části rozhodnutí, která by obsahovala konkrétní krizová opatření obsahující obecně závazná normativní pravidla chování, což však není případ nyní projednávané věci".
51. Rovněž v nyní posuzované věci se z usnesení vlády ze dne 30. 9. 2020 č. 957 (č. 391/2020 Sb.) podává, že vláda nejprve vydala samostatné rozhodnutí o vyhlášení nouzového stavu, a teprve následně stanovila konkrétní krizová opatření, jimiž byla omezena základní práva. Ústavní soud nicméně setrvává na shora vyjádřeném právním názoru, že takovýto postup není protiústavní.
52. Dalším krokem meritorního přezkumu napadeného právního předpisu je pak posouzení, zda je zásah do namítaných základních práv věcně souladný s jejich ústavními garancemi. Ústavní soud ve své předchozí judikatuře zdůraznil, že právo podnikat je zařazeno do hlavy čtvrté Listiny mezi tzv. hospodářská, sociální a kulturní práva a zároveň jde o hospodářské, sociální a kulturní právo vyjmenované v čl. 41 odst. 1 Listiny. Proto není přímo aplikovatelné ve stejném rozsahu jako základní lidská práva či politická práva. Úprava těchto práv je primárně v rukou zákonodárce a pouze sekundárně a v omezené míře lze ústavní garance hospodářských, sociálních a kulturních práv považovat za otázku judiciální. I v případě základních práv podle čl. 26 odst. 1 Listiny se však uplatní požadavek vyplývající z jejího čl. 4 odst. 4, aby při stanovení mezí těchto práv bylo šetřeno jejich podstaty a smyslu [nálezy ze dne 12. 12. 2017 sp. zn. Pl. ÚS 26/16 (N 227/87 SbNU 597; 8/2018 Sb.); sp. zn. Pl. ÚS 7/17 ze dne 27. 3. 2018 (N 55/88 SbNU 727; 81/2018 Sb.)].
53. V právě citovaném nálezu sp. zn. Pl. ÚS 26/16 Ústavní soud v návaznosti na starší judikaturu vymezil, že smysl a podstatu práva podnikat tvoří jednak rovina ryze individuální (možnost seberealizace jednotlivce), jednak rovina materiálněprávní, neboť taková svoboda jednotlivce je zároveň podstatnou náležitostí demokratického právního státu, a jednak rovina ekonomická (zjednodušeně jde o dosažení zisku, jenž je částečně zdaněn tak, aby stát získal prostředky pro plnění svých funkcí). Jinak řečeno, u práva podnikat a vykonávat jinou hospodářskou činnost by se o omezení dotýkající se jeho podstaty a smyslu jednalo tehdy, jestliže by v jeho důsledku určitá činnost přestala být způsobilá zajistit prostředky pro potřeby těch, kteří ji vykonávají [nálezy ze dne 8. 12. 2015 sp. zn. Pl. ÚS 5/15 (N 204/79 SbNU 313; 15/2016 Sb.), bod 48, nebo ze dne 23. 5. 2017 sp. zn. Pl. ÚS 10/12 (N 82/85 SbNU 393, 207/2017 Sb.), bod 66].
54. K tomu Ústavní soud konstatuje, že předmětný zákaz obsažený v bodu I./1 usnesení vlády č. 78, na základě kterého nelze daný druh podnikatelské činnosti realizovat v provozovně, v řadě případů znamená faktické znemožnění provozu dané výdělečné činnosti jako takové nebo alespoň velmi výrazné snížení možnosti zajistit si prostředky pro potřeby těchto provozovatelů maloobchodu a poskytovatelů služeb: např. některý sortiment nelze dálkovým způsobem buď vůbec prodávat, nebo jen s výraznými obtížemi, a také platí (jak navrhovatelka uvedla v replice ze dne 11. 1. 2021), že mezi spotřebiteli jsou i lidé, kteří si nedokáží elektronicky objednat potřebné zboží, a jsou tak oproti ostatním spotřebitelům výrazně znevýhodněni. Není tedy pochyb o tom - a ani vláda to nepopírá - že napadené ustanovení zasahuje do práva podnikat. Nadto lze konstatovat, že relevantní část provozovatelů maloobchodu a poskytovatelů služeb po stanovení nyní posuzovaného zákazu nebyla schopna si zajišťovat prostředky obživy svou podnikatelskou činností [srov. nález ze dne 8. 8. 2017 sp. zn. Pl. ÚS 9/15 (N 138/86 SbNU 333, 338/2017 Sb.)]. Napadený zákaz se tedy dotýká samotné podstaty a smyslu práva podnikat.
55. Současně je však třeba dodat, že žádné základní právo neexistuje osamoceno, a proto Ústavní soud provádí vyvažování jednotlivých v kolizi stojících základních práv. V nyní posuzované věci vláda argumentuje tím, že v kolizi stojícím právem je především ochrana zdraví (čl. 31 Listiny) a dokonce i právo na život (čl. 6 odst. 1 Listiny). Tímto poměřováním v kolizi stojících základních práv se proto musel Ústavní soud zabývat.
56. Jak však již Ústavní soud naznačil shora, závěr o ústavnosti napadeného právního předpisu nelze učinit pouze na základě zhodnocení odůvodněnosti a intenzity zásahu do práv jednotlivých skupin podnikatelů jako takového. Druhou podstatnou rovinu celé věci totiž tvoří otázka, zda bylo ústavně konformní rozlišování mezi jednotlivými skupinami podnikatelů (tj. zákaz diskriminace).
57. K tomu Ústavní soud připomíná, že se v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 18/15 ze dne 28. 6. 2016 (N 121/81 SbNU 889; 271/2016 Sb.; body 99-102) podrobně zabýval vymezením toho, jakým způsobem je třeba přezkoumávat namítané zásahy do práva na rovné zacházení. Konstatoval, že ústavní právo na rovné zacházení je zaručeno jednak v čl. 1 Listiny jako samostatné základní právo, jehož se lze domáhat přímo a bez dalšího (rovnost neakcesorická), jednak jako základní právo podmíněné, jehož se lze domáhat podle čl. 3 odst. 1 Listiny jen ve spojení s tvrzeným zásahem do jiného základního práva či svobody chráněné Listinou (rovnost akcesorická). S ohledem na okolnost, že Ústavní soud ve své judikatuře připustil vedle ústavní ochrany rovnosti v základních právech dle čl. 3 odst. 1 Listiny též ústavní ochranu rovnosti ve všech právech, resp. obecný zákaz libovůle dle čl. 1 Listiny, nemá samo rozlišování akcesorické či neakcesorické rovnosti v řízení o kontrole právních předpisů před Ústavním soudem rozhodující význam, neboť všechny možné námitky opřené o čl. 3 odst. 1 Listiny jsou vždy normativně ,pokryty' ustanovením čl. 1 Listiny, jehož působnost je z povahy věci širší. Intenzita ústavního přezkumu proto není primárně závislá na skutečnosti, zda k nerovnému zacházení dochází ve vztahu k jinému ústavně zaručenému právu (akcesoricky), či nikoli (neakcesoricky). Klíčovým je zejména důvod odlišného zacházení, tedy stanovený rozlišovací znak, a zároveň konkrétní právo či statek, ve vztahu ke kterému je odlišně zacházeno. Tomu pak musí odpovídat nároky kladené Ústavním soudem na zdůvodnění legitimity (ospravedlnění) odlišného zacházení [nález sp. zn. Pl. ÚS 18/15, body 100 - 101; obdobně nález sp. zn. Pl. ÚS 5/19 ze dne 1. 10. 2019 (303/2019 Sb.), bod 51].
58. Při přezkumu, zda nedošlo k porušení práva na rovné zacházení z důvodu rozlišovacích kritérií užitých v právní úpravě, je třeba posoudit, zda 1. jde o srovnatelné jednotlivce nebo skupiny; 2. je s nimi nakládáno odlišně a na základě jakého důvodu; 3. jde odlišné zacházení daným jednotlivcům nebo skupinám k tíži (uložením břemene nebo odepřením dobra); 4. je toto odlišné zacházení ospravedlnitelné, tedy a) sleduje legitimní cíl a b) je přiměřené [srov. obdobně nález sp. zn. Pl. ÚS 49/10 ze dne 28. 1. 2014 (N 10/72 SbNU 111; 44/2014 Sb.), bod 34; nález sp. zn. Pl. ÚS 4/17 ze dne 11. 2. 2020 (148/2020 Sb.), bod 173; nález sp. zn. Pl. ÚS 30/16 ze dne 7. 4. 2020 (254/2020 Sb.), bod 136]. To, jak intenzivní bude přezkum přiměřenosti odlišného zacházení [krok 4b)], přitom bude záviset především na uplatněném důvodu odlišného zacházení a dále na tom, jakého konkrétního práva či statku se odlišné zacházení týká. Nižší míru intenzity bude představovat požadavek na racionální vztah právní úpravy ke sledovanému cíli, tedy zda může nějakým způsobem k jeho dosažení přispět [srov. obdobně nález sp. zn. Pl. ÚS 15/15 ze dne 30. 1. 2018 (N 12/88 SbNU 171; 62/2018 Sb.), bod 38; nález sp. zn. Pl. ÚS 7/03 ze dne 18. 8. 2004 (N 113/34 SbNU 165; 512/2004 Sb.)], nemusí tedy jít o řešení nutně nejlepší, nejvhodnější, nejúčinnější či nejmoudřejší. Vyšší míru intenzity pak bude vyjadřovat požadavek na proporcionalitu ve vztahu ke sledovanému cíli.
59. V nyní posuzovaném případě spočívá podstata krizového opatření (resp. jeho napadené části) v úplném zákazu maloobchodního prodeje a prodeje a poskytování služeb v provozovnách se současným uvedením 36 výjimek z tohoto zákazu.
60. S ohledem na shora uvedený test diskriminace má Ústavní soud za nesporné, že napadená regulace postihuje srovnatelné jedince a skupiny, tzn. poskytovatele daných služeb. Naplněn je rovněž druhý krok, tzn. je s nimi nakládáno odlišně, a to právě tím způsobem, že některým z nich je jejich podnikatelská činnost zakázána a jiným naopak umožněna. K otázce odlišného zacházení jdoucího k tíži daným subjektům se Ústavní soud vyslovil již shora (bod 54), a to tím způsobem, že se napadený zákaz dotýká samotné podstaty a smyslu práva podnikat.
61. Ústavní soud se proto v dalším zabýval posouzením ospravedlnitelnosti odlišného zacházení, tzn. zda sleduje legitimní cíl a je přiměřené, tedy zda se jedná o řešení, které může k tomuto cíli skutečně přispět ve shora uvedeném smyslu.
62. V prvé řadě Ústavní soud zdůrazňuje, že nezpochybňuje existenci legitimního (tzn. ústavně aprobovaného) cíle, který napadené opatření v obecné rovině sleduje. Tímto cílem (v tomto ohledu lze pro stručnost odkázat na obě shora reprodukovaná vyjádření vlády) je zabránění či alespoň zmírnění šíření vysoce nakažlivého respiračního onemocnění COVID-19, zabránění s tím souvisejícímu kolapsu zdravotnického systému a rozsáhlé újmě na zdraví a životech obyvatel. Vláda k tomu uvedla, že zvýšená mobilita osob a návštěvy provozoven, ve kterých dochází k osobnímu setkávání, představují signifikantní faktor při šíření nemoci, přičemž uzavření provozu maloobchodu a služeb má nezastupitelnou roh v komplexu všech přijatých krizových opatření ke zpomalení šíření epidemie. Napadeným ustanovením bodu I./1 usnesení vlády č. 78 byla sledována ochrana zdraví (zaručená ze strany státu čl. 31 Listiny), potažmo i života (čl. 6 odst. 1 Listiny). Tyto cíle vláda ve svém vyjádření ze dne 22. 12. 2020 vymezila tak, že jde o minimalizaci negativních dopadů nebezpečí souvisejících s výskytem koronaviru, přičemž hlavními cíli je 1. zabránit přeplnění kapacity nemocnic, 2. zabránit explozivnímu rozšíření viru COVID 19 a 3. snížit smrtnost a četnost těžkých průběhů infekce. Tyto cíle považuje Ústavní soud, a to i s ohledem na jejich ústavní garanci v Listině, za legitimní.
63. Jiná je však otázka, zda je dostatečně ospravedlnitelné a přiměřené i odlišné zacházení s jednotlivými skupinami podnikatelů, které napadené opatření zavádí. Konkrétně zůstává otázkou, zda pro toto odlišné zacházení existují dostatečně silné důvody, a to i v tom ohledu, zda nebylo možno sledovaného cíle dosáhnout za použití méně invazivních prostředků zasahujících základní práva dotčených subjektů.
64. K tomu se z vyjádření vlády ze dne 25. 1. 2021 podává, že "vláda ve svém předchozím vyjádření ani nyní netvrdí, že uzavření maloobchodu a služeb je opatřením, které samo o sobě vede k zpomalení šíření nákazy, ale že je neoddělitelně spojeno s dalšími restriktivními opatřeními. Všechna krizová opatření pak mají ve svém komplexu za cíl přerušit šíření nákazy mezi jednotlivci a v celé populaci, jak už vláda uvedla ve vyjádření z 22. prosince 2020 (omezit shlukování, snížení počtu setkávání, omezení pohybu osob, omezené poskytování vybraných služeb, používání ochranných a dezinfekčních prostředků). Vědecká zkoumání z poslední doby přitom potvrzují, že snížení mobility a setkávání lidí v provozovnách má pro zastavení expanze nemoci zásadní význam. Otevřené obchody a služby nadto zvyšují nejen mobilitu osob, ale zvyšují i vytíženost hromadné dopravy. Rizikovost déletrvajících cest ve veřejné hromadné dopravě je přitom zdokumentována".
65. K této zásadní otázce poměřování zavedeného úplného zákazu maloobchodního prodeje a poskytování služeb za současného stanovení výjimek z tohoto zákazu se tedy vláda nijak nevyjadřuje a není ani zřejmé, zda použití méně invazivních omezujících prostředků vůbec zvažovala. Tímto zvažováním totiž nemůže být kusé konstatování obsažené ve vyjádření vlády ze dne 22. 12. 2020, kde je v tomto směru pouze paušálně uvedeno, že "při závažné infekci, která se přenáší cestou kontaminovaných kapének a aerosolu, je třeba předcházet koncentraci lidí zejména v uzavřeném prostoru, za případného stanovení dalších podmínek jejich setrvávání v takovém místě. Je proto potřebné použít nástroje, jak regulovat provoz v takových místech". Takto strohé konstatování zjevně nemůže získat na přesvědčivosti ani odkazem na prezentaci prof. R. Chlíbka z tiskové konference Ministerstva zdravotnictví ze dne 17. 9. 2020, na kterou v tomto ohledu vláda odkazuje v poznámce pod čarou.
66. Ústavní soud uvádí, že citovaný čl. 6 ústavního zákona o bezpečnosti představuje zmocnění určené vládě pro vymezení práv, která se omezují. Zákonem, který na tento ústavní zákon navazuje, je krizový zákon, který v ustanoveních § 5 a 6 určuje, která práva lze za nouzového stavu na nezbytně nutnou dobu a v nezbytně nutném rozsahu omezit. Nyní napadené usnesení vlády v tomto směru odkazuje na § 5 písm. a) až e) a § 6 krizového zákona, což ovšem prakticky znamená, že takto vláda - přinejmenším proklamativně - využila všechny možnosti, které zákon připouští [s jedinou výjimkou: práva na stávku podle § 5 písm. f) krizového zákona]. Z hlediska rozhodování o nyní posuzované věci je však podstatné, že § 5 písm. b) a e) citovaného zákona výslovně připouští možnost omezit vlastnické a užívací právo a právo provozovat podnikatelskou činnost.
67. Současně je však nutno respektovat kautely plynoucí z Listiny, a to i v tak mimořádné situaci, kdy je vyhlášen nouzový stav. Podle čl. 2 odst. 3 Listiny totiž platí, že každý může činit, co není zákonem zakázáno, a nikdo nesmí být nucen činit, co zákon neukládá. Tento odstavec - společně s odstavcem 2 ("Státní moc lze uplatňovat jen v případech a v mezích stanovených zákonem, a to způsobem, který zákon stanoví.") - zakotvuje jeden z klíčových principů právního státu: zatímco výkon státní moci je vázán zákony, tj. stát nesmí činit nic, co mu zákon nedovoluje, je tomu v případě jedince naopak - může činit vše, co není zákonem zakázáno, a nesmí být nucen činit to, co zákon neukládá. Ideovým východiskem citovaného pravidla je primát jednotlivce před státem. Na rozdíl od výkonu státní moci tak má jedinec daleko širší prostor pro svoje aktivity a stát jej může limitovat toliko zákonem, a to navíc nikoliv libovolně, nýbrž pouze v některých případech. Jinak řečeno, z citovaného článku Listiny plyne zákaz libovůle. Zákaz libovůle vyplývá i z principu materiálního právního státu, zaručeného čl. 1 odst. 1 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava"). Podobně podle čl. 4 odst. 4 Listiny platí, že "[p]ři používání ustanovení o mezích základních práv a svobod musí být šetřeno jejich podstaty a smyslu. Taková omezení nesmějí být zneužívána k jiným účelům, než pro které byla stanovena".
68. Ústavní soud uvádí, že si plně uvědomuje, že vláda byla v souvislosti s pandemickou krizí postavena před problémy, jejichž řešení prostřednictvím právní regulace jez mnoha důvodů mimořádně obtížné. Orgánům veřejné moci - což zdaleka neplatí pouze o České republice - v prvé řadě chybějí zkušenosti s řešením krize obdobného rozsahu a navíc je epidemická situace velmi dynamická a ani mezi odborníky nepanuje úplná shoda na tom, jak ji hodnotit a potažmo co nejefektivněji regulovat. Je však zároveň nutné zdůraznit, že regulace práv a povinností jednotlivců, potažmo rozhodování o tom, které skupině obyvatel zůstanou práva zachována a která naopak ponese břemena spojená s jejich omezením, nesmí být v moderním ústavním státě pouze projevem politické vůle. Skutečnost, že orgán veřejné moci má pravomoc práva a povinnosti upravovat a zároveň nalezne potřebnou většinu k uplatnění této pravomoci, totiž sama o sobě k vydání ústavně souladného právního aktu nepostačuje. Taková právní regulace - což platí zejména, pokud jde o omezování práv základních - musí reflektovat i požadavek racionality, tj. musí být založena na rozumných, obecně akceptovatelných důvodech a tyto důvody musejí být rovněž navenek seznatelné. Tento požadavek je ostatně jedním ze základních stavebních kamenů právního státu, jak je ve své dřívější judikatuře Ústavní soud formuloval ve vztahu ke shora zmíněnému zákazu libovůle.
69. Podle čl. 6 odst. 1 ústavního zákona o bezpečnosti musí být ostatně z krizových opatření vlády vydávaných za nouzového stavu seznatelné vymezení omezovaných základních práv, rozsah těchto omezení a ukládané povinnosti a tato opatření musí být souladná s Listinou a také s krizovým zákonem.
70. Z právě uvedeného pro nyní posuzovanou věc plyne několik klíčových východisek. Především, vláda zvolila řešení spočívající v paušálním zákazu veškerého maloobchodního prodeje a poskytování služeb v provozovnách, přičemž současně stanovila velké množství výjimek připomínající až "telefonní seznam" (celkem 36). Základním deficitem tohoto postupuje však okolnost, že z žádného relevantního zdroje není patrné, na základě čeho vláda dospěla právě k tomuto řešení. V tomto směru vláda nevyužila ani možnost tyto zdroje uvést alespoň ve vyjádření k nyní posuzovanému návrhu, byť Ústavní soud ji k vyjádření vyzval opakovaně.
71. Za tyto konkrétní zdroje totiž Ústavní soud nemůže považovat tvrzení vlády (odkazující na zahraniční zdroje) o tom, že snížení mobility a setkávání lidí v provozovnách má pro zastavení expanze nemoci zásadní význam. Jakkoliv totiž Ústavní soud s tímto tvrzením nehodlá nijak polemizovat, není z něj bez dalšího zřejmé, zda právě zvolené opatření je v dané situaci skutečně nezbytné a zda ke srovnatelnému cíli nebylo možno dospět použitím méně omezujících opatření. Již z povahy věci je totiž např. zřejmé, že podstata maloobchodního prodeje spočívá právě v tom, že lidé využívají prodejny v blízkosti svého bydliště (či zaměstnání), a nemusí proto daleko cestovat a využívat veřejné dopravní prostředky. Podobně odkazy vlády na výsledky výzkumů převzaté z USA (vyjádření ze dne 22. 12. 2020, s. 7 - 8) pouze dokládají jako nejrizikovější místa přenosu restaurace, fitness centra a kavárny, což se ovšem zjevně míjí s podstatou nyní posuzovaného krizového opatření. Zde učiněný poukaz na význam omezení sdružování a shromažďování osob je rovněž logický, nicméně opět z něj nelze dovodit vysvětlení, proč vláda přistoupila právě k této podobě zákazu prodeje a poskytování služeb.
72. Podstatným rozměrem nyní posuzované věci - který ovšem s právě zmíněnými východisky úzce souvisí - je totiž rovněž způsob, jakým vláda v napadeném opatření zakázala, resp. zakázala a povolila prodej výrobků a poskytování služeb. Byť za nouzového stavu, jak již Ústavní soud shora vyložil, je vláda v souladu s čl. 6 ústavního zákona o bezpečnosti oprávněna omezit určitá základní práva, nezakotvuje citovaný čl. 2 odst. 3 Listiny "pouze" výhradu zákona a není ani pouhým legislativně-technickým ustanovením, nýbrž odráží základní a nepřekročitelné hodnotové východisko materiálního právního státu založeného na respektu k základním právům a svobodám. Zatímco veřejnou moc lze uplatňovat pouze v případech předvídaných právem, základním stavem jednotlivce je stav svobody. Státní (veřejná moc) je sice legitimována i ústavně zmocněna k tomu, aby do tohoto základního stavu zasáhla, tedy aby práva a povinnosti jednotlivců regulovala, povaha tohoto zásahu však musí respektovat text i smysl ustanovení čl. 2 odst. 3 Listiny. Stát tudíž může jednotlivci ústavně předvídaným způsobem adresovat určitý příkaz či zákaz, nesmí však základní logiku vztahu mezi veřejnou mocí a jednotlivcem obrátit. Nelze tedy právním předpisem obecně a zcela neodůvodněně zakázat "vše" a formou výjimek pak určité oblasti zasažené zákazem "zpětně povolit" (opět bez jakéhokoliv odůvodnění). Regulace práv a povinností osob, zejména regulace omezující základní práva a svobody, musí být naopak provedena formou relativně určitých příkazů či zákazů, jež budou odpovídajícím způsobem odůvodněny, a to i za nouzového stavu.
73. Požadavek racionálního a navenek seznatelného odůvodnění opatření zasahujícího do základních práv, a to způsobem, který vyvolává mezi srovnatelnými subjekty rozdílné dopady, je přitom imanentní součástí testu diskriminace, tzn. posouzení toho, zda jde o odlišné zacházení dostatečně odůvodněné a přiměřené. Jen v tomto případě je možno považovat toto odlišné zacházení za ospravedlnitelné. V podmínkách právního státu je totiž nemyslitelné, aby jakýkoliv akt orgánu veřejné moci, který zasahuje do základních práv, nebyl racionálně a přesvědčivě odůvodněn, případně aby alespoň nebylo toto jeho odůvodnění seznatelné v rámci následného soudního přezkumu.
74. Tím spíše pak vyžaduje odůvodnění taková regulace, která vede k nerovnému zásahu do práva na podnikání v rámci jednotlivých typů podnikání v oblasti maloobchodu a služeb. Dochází-li pak k arbitrárnímu a neodůvodněnému rozhodnutí o tom, které typy maloobchodu a služeb budou povoleny a které zakázány, aniž by bylo možno v jednom každém případě zjistit pádné argumenty pro jejich nezbytnost či naopak zbytnost a epidemiologickou nebezpečnost či naopak akceptovatelnost, je tím zasaženo i do práva na rovný přístup k právu na podnikání, které je zaručeno ve spojení čl. 26 odst. 1 Listiny s čl. 1 Listiny, zaručujícím rovnost lidí v jejich právech.
75. Konkrétní nároky na racionalitu řešení či požadavky na úplnost a spolehlivost podkladů odůvodňujících přijetí určité právní regulace se ovšem mohou - ba musejí - odvíjet od konkrétní faktické situace, a odrážet tak realitu. Ústavní soud tak musí při přezkumu právního předpisu regulujícího práva a povinnosti osob reflektovat i to, jaké informace mohl a měl dotčený orgán veřejné moci mít k dispozici a v jaké faktické situaci se při formulaci konkrétního napadeného opatření nacházel. Je tak zjevné, že jiné (vyšší) nároky může Ústavní soud klást na racionalitu a podloženost zákona, jenž byl přijat v "klidných dobách" po obsáhlých parlamentních debatách, byl doprovázen důvodovou zprávou a při jeho přijímání nebyl zákonodárce v časové tísni vyvolané vnějšími objektivními okolnostmi. Naopak při přezkumu právního předpisu, jenž by musel být z objektivních důvodů přijat takříkajíc "ze dne na den" a který reaguje na komplikovanou faktickou situaci, jejíž vývoj je obtížné předvídat, je namístě určitá míra zdrženlivosti z hlediska jeho následného soudního přezkumu. Jak k tomu uvedl Ústavní soudní dvůr Rakouské republiky v rozhodnutí sp. zn. V 436/2020 ze dne 10. 12. 2020, v procesu vydávání nařízení musí být "zdokumentováno, na jakém informačním základu spočívá nařízení a že proběhlo zvažování v úvahu připadajících zájmů. Požadavky pro to samozřejmě nesmí být přehnané".
76. Na jedné straně tudíž není úkolem Ústavního soudu požadovat v rámci ústavněprávního přezkumu po vládě, aby nalezla a perfektně odůvodnila (spíše hypotetické) "optimální řešení" a optimální distribuci břemen spojených s omezením základních práv určitých skupin obyvatel, jestliže ani mezi odborníky neexistuje na hodnocení aktuální situace a prognózách jejího možného vývoje praktická shoda (požadavek na odůvodnění nesmí být "přehnaný"). Z ústavního hlediska však není možné připustit ani druhý extrém. Lakonicky řečeno, ani praktická nejistota a nedostatek perfektních informací neznamenají, že vláda může učinit "cokoliv" a spoléhat se přitom pouze na instinkt či politický kompromis. Rozhodnutí vlády se totiž musí opírat o odborná doporučení, vycházející z maximální míry dostupných znalostí o dané nemoci a jejím šíření.
77. Je přitom plně v dispozici vlády, z jakých zdrojů a jakým způsobem bude tyto informace čerpat, a v tomto ohledu musí být Ústavní soud velmi zdrženlivý. S ohledem na jeho povinnost chránit základní práva však musí trvat na tom, aby tyto důvody, dokládající potřebu (právě takto intenzivních) zásahů do základních práv prostřednictvím rozhodnutí vlády (krizové opatření), byly seznatelné, což konkrétně znamená, že by měly být veřejně přístupné. Je totiž třeba mít na zřeteli, že každé krizové opatření je politickým rozhodnutím, které samozřejmě musí být založeno na odborných podkladech, nicméně odpovědnost za ně nese vláda, nikoliv její odborní poradci. Současně platí, že vláda musí zvažovat nejen konkrétní odborné podklady, kterými disponuje, nýbrž musí zohledňovat celkový kontext a dopady svých opatření i do dalších oblastí společenského života, a to v krátkodobém i dlouhodobém hledisku. Právě proto je nezbytné, aby byla schopna každé takové rozhodnutí racionálně odůvodnit a aby důvody těchto opatření byly navenek seznatelné. V opačném případě totiž postrádají odpovídající legitimitu.
78. Ústavní soud v této souvislosti odmítá případnou námitku, že nelze striktně požadovat, aby byl odůvodněn každý právní předpis, jelikož nelze např. v praxi požadovat odůvodnění novely zákona, přijaté na základě neodůvodněného pozměňovacího návrhu některého poslance v rámci druhého čtení. V nyní posuzované věci se totiž jedná o krizové opatření vlády, tedy kolektivního orgánu, u něhož lze očekávat a také požadovat, že vychází z dostatečných odborných podkladů a je racionálně odůvodněno.
79. Navíc je třeba při posuzování intenzity zásahu do základního práva svobodně podnikat a napadeným krizovým opatřením nastaveného odlišného zacházení mezi jednotlivými subjekty vycházet i z toho, že v současné době již měla vláda dostatek času, aby přijatá opatření mnohem lépe promyslela a odůvodnila, než tomu bylo v době nastavení omezujících opatření v březnu roku 2020. I pro tuto oblast výkonu veřejné moci totiž platí, že z pohledu plynutí doby je třeba klást na odůvodnění zásahů do základních práv vyšší nároky než na okamžitou reakci v počátku pandemie, a s určitou mírou nadsázky lze dokonce hovořit o jistém vztahu úměry mezi intenzitou a odůvodněností zákazů a během času. Důvodem tohoto zpřísňujícího požadavku je tedy jak skutečnost, že měla vláda mnohem více informací, praktických zkušeností a také času napadenou regulaci promyslet a systematicky odůvodnit, ale též okolnost, že dlouhodobý a opakovaný zásah do základního práva (v tomto případě do práva na podnikání) je mnohem invazivnější a "bolestivější" než krátkodobé a dočasné omezení.
80. Soudní moc, která má ústavní povinnost chránit základní práva (čl. 4 Ústavy), a je proto povinna právní akty veřejné moci právě z tohoto hlediska přezkoumávat, tak nemůže efektivně činit za situace, kdy z nich samotných a ani z dostupných podkladů není seznatelné, proč a v jakém rozsahu byly vydány.
81. Jak je již uvedeno shora, Ústavní soud si je dobře vědom okolnosti, že v době vyhlášeného nouzového stavu není možno důsledně trvat na všech formálních atributech normotvorby, jako je tomu ve standardních podmínkách. Současně je však třeba vidět, že předmětnými krizovými opatřeními, vydávanými vládou (tzn. orgánem exekutivy), dochází skutečně k velmi robustním zásahům do základních práv velkého množství jednotlivců i právnických osob, a proto musí být tato opatření přezkoumatelná nejen z hlediska procedurálního, nýbrž i materiálního. Efektivní přezkum prováděný Ústavním soudem proto není možný bez toho, aby vláda řádně vysvětlila nutnost vydání napadeného opatření (včetně doložení podkladů, ze kterých vycházela) a odůvodnila nezbytný rozsah omezení základních práv a vymezení uložených povinností. Jak se navíc podává již ze shora uvedeného, napadené opatření bylo vydáno po několikaměsíčních zkušenostech s vývojem pandemie v České republice i jinde ve světě, takže míra praktické nejistoty již nebyla tak vysoká jako v prvních měsících jejího průběhu, a lze proto očekávat, že vláda řadu relevantních podkladů pro racionální a odůvodněné rozhodování mít mohla a měla.
82. Pro rozhodnutí Ústavního soudu v projednávané věci ovšem není podstatná pouze existence ústavní povinnosti vlády opřít zvolené normativní řešení o racionální a seznatelné důvody, nýbrž i zodpovězení otázky, v jaké formě, kdy a komu tyto důvody a podklady musejí být k dispozici tak, aby krizové opatření nebylo shledáno neospravedlňujícím odlišné zacházení s dotčenými podnikatelskými subjekty.
83. Ústavní soud přitom vychází z přesvědčení, že není nutné, aby důvody normotvůrce, jež mohou posléze být relevantní pro přezkum ústavnosti předpisu, byly vždy bezpodmínečně explicitně zachyceny již ve formálním dokumentu, který by tvořil odůvodnění (důvodovou zprávu) právního předpisu. Byť u právních předpisů existuje na základě legislativních pravidel vlády povinnost předkládat s jejich návrhy i důvodovou zprávu, nejedná se o povinnost plynoucí přímo z ústavního pořádku. Na druhé straně však každý orgán veřejné moci, který upravuje právním předpisem práva a povinnosti osob, musí mít příslušné důvody a podklady k dispozici a přinejmenším v případě přezkumu ústavnosti takového právního předpisu musí být připraven je předložit Ústavnímu soudu. Pokud tak přesto neučiní, nelze než učinit závěr, že posuzovaná právní úprava je projevem libovůle. Jednoduše vyjádřeno: vychází-li Ústavní soud setrvale z teze o racionálním zákonodárci (resp. obecněji: normotvůrci), předpokládá také jako samozřejmost, že každé rozhodnutí orgánu veřejné moci, zasahující do základních práv, vychází z dostatečných podkladů, při jeho schvalování jsou velmi pečlivě zvažovány protichůdné argumenty a je dána možnost jeho přezkoumatelnosti právě prostřednictvím toho, že tyto podklady budou alespoň následně k dispozici. V opačném případě se totiž nejedná o rozhodnutí racionální, nýbrž zcela nahodilé.
84. Z obdobných východisek vychází i německá ústavněprávní doktrína a také judikatura. Zatímco povinnost zákonného či podzákonného normotvůrce vždy zachytit důvody právního předpisu předem a ve formalizované podobě může být považována za ne zcela jednoznačnou (jakkoliv ji část doktríny ze Základního zákona dovozuje, srov. Sannwald, in: Schmidt-Bleibtreu/Hofmann/Henneke, GG, 14. Aufl. 2018, Art. 76 odst. 22, či Mann, in: Sachs, GG, 8. Aufl. 2018, Art. 80 odst. 31), povinnost takové důvody mít k dispozici a v případě ústavního přezkumu být připraven je ústavnímu soudu předložit je obecně uznávána. Německý Spolkový ústavní soud tak například v minulosti dovodil povinnost zákonodárce (již je ovšem možno vztáhnout i na ostatní normotvůrce) právní předpisy "srozumitelně odůvodnit" [nachvollziehbar zu begründen; BVerfGE 125, 175 (238)].
85. Specificky ve vztahu k právním předpisům vydávaným k regulaci epidemické situace v souvislosti s epidemií COVID může Ústavní soud odkázat (kromě rozhodnutí stejného soudu citovaného shora) kupř. na rozhodnutí Ústavního soudního dvora Rakouské republiky sp. zn. V 411/2020 ze dne 14. 7. 2020, v němž soud zdůraznil, že "zákonodárce musí v procesu přijímání nařízení o omezeních, zákazech nebo výjimkách z nich zachytit řádně informace o okolnostech, které upravuje, aby tak umožnil následnou kontrolu zákonnosti, resp. ústavnosti nařízení. Zákonodárce je povinen dokumentovat postup při přijímání nařízení, a to i v době krize".
86. V nyní posuzované věci proto bylo na vládě samotné, aby předložila dostatečné a racionální důvody, pro které přijala napadené opatření v takové podobě, v jaké je přijala. Teprve na jejich základě může Ústavní soud řádně plnit svou funkci a přezkoumat soulad napadeného právního předpisu se zákonem, resp. s ústavním pořádkem. V nyní posuzované věci přitom navrhovatelka poukazuje na absenci odůvodnění jak ve vztahu k samotnému zákazu, tak i ke stanoveným výjimkám z něj, když označuje některé konkrétní příklady, jež považuje za nelogické. Rovněž tuto námitku shledává Ústavní soud důvodnou. Za této situace absence jakéhokoliv odůvodnění totiž není možno provést ani poměřování v kolizi stojících základních práv (právo svobodně podnikat a vlastnické právo proti právu na ochranu zdraví či právu na život).
87. Ústavní soud přitom nezpochybňuje, že samotný účel, pro který jsou výjimky ze zákazu stanoveny, tedy aby bylo prodáváno nezbytné zboží a byly poskytovány nezbytné služby (zboží a služby základní denní potřeby - v zahraničních úpravách essential goods and services), lze označit za racionální, neboť jde, resp. má jít o sortiment, jehož nedostupnost v provozovnách by byla pro společnost a její fungování nanejvýš problematická, až fatální. Ostatně činí tak i ostatní země, které k obdobným opatřením přistoupily, což vláda ve svých vyjádřeních dokládá. Ústavní soud je však povinen posoudit, zda zařazení zboží - na které navrhovatelka v rámci svých námitek poukazuje - do těchto výjimek je z hlediska uvedeného účelu racionální. Ústavní soud k tomu opakovaně uvádí, že nemůže vstupovat na pole politického rozhodování tím, že by vyžadoval optimální, nejvhodnější či nejlepší řešení, které ostatně ani nelze v ústavní rovině vždy přesně specifikovat, postačí, jde-li o řešení rozumné ve vztahu k účelu, který má být dosažen. Zde je nutno akceptovat širokou míru volné úvahy vlády, neboť požadavek zcela exaktně odůvodnitelné povahy zboží a služeb jako "nezbytných" by byl nemožný [srov. nález ze dne 28. 6. 2016 sp. zn. Pl. ÚS 18/15 (N 121/81 SbNU 889, 271/2016 Sb.)]. Ostatně i ze zahraniční právní úpravy vyplývá, že přístup států k tomu, co patří mezi základní zboží a služby, na které se mají vztahovat výjimky ze zákazu, není totožný.
88. Podstatná je však okolnost, aby vláda byla schopna řádně a přesvědčivě odůvodnit, 1. z jakých důvodů bylo nezbytné přikročit k úplnému zákazu maloobchodního prodeje a prodeje a poskytování služeb v provozovnách (tzn. zejména, proč nebylo možno srovnatelného výsledku dosáhnout méně invazivními prostředky, tedy např. omezením počtu přítomných zákazníků a dalšími opatřeními) a 2. v čem spočívá racionalita stanovených výjimek.
89. Samotná vláda totiž ve vyjádření ze dne 22. 12. 2020 připouští, že definice tzv. zbytných obchodů (non-essential shops and services) se v průběhu pandemie liší stát od státu, když uvádí, že "neexistuje jednotný univerzální seznam, jenž by např. napříč Evropou vymezoval, co je základní denní potřebou obyvatelstva. Definování obchodů a služeb, které jsou pro každodenní život během pandemie nezbytné, tak závisí na rozhodnutí politické reprezentace". Tuto skutečnost Ústavní soud plně respektuje, nicméně právě z tohoto důvodu je nezbytné, aby vláda (jakožto politický reprezentant) výjimky náležitě vysvětlila. Platí totiž, že obě možné zvolené metody, tzn. plošný zákaz prodeje se stanovenými výjimkami, anebo naopak taxativní určení segmentu zakázaného prodeje, vedou ke stejnému cíli: z množství podnikatelských subjektů vláda rozhoduje o tom, kdo bude moci i nadále svoji činnost řádně vykonávat a kdo nikoliv.
90. Ústavní soud nezpochybňuje právo vlády činit toto politické rozhodnutí, které musí být výsledkem pečlivého zvažování různých aspektů (zdravotních, sociálních, ekonomických atp.) a za které také nese plnou odpovědnost, nicméně z důvodu ochrany základních práv dotčených subjektů musí trvat na tom, aby je vláda řádně a konkrétně vysvětlila, neboť jen tak bude zajištěno, že toto rozhodnutí nebude zcela libovolné. Ostatně, zejména dotčení provozovatelé prodeje a služeb mají právo na to, aby se dozvěděli důvody odlišného zacházení s nimi.
91. Ústavní soud proto činí závěr, že za situace, kdy vláda využije možnosti omezit základní práva nebo svobody krizovým opatřením a uložit jeho adresátům povinnosti, musí být schopna své opatření také řádně odůvodnit, aby bylo zjevné, že její rozhodování nebylo libovolné či nahodilé. To konkrétně znamená, že by měly být (přinejmenším) dostupné informace, na základě kterých vláda v těchto případech rozhoduje, a tyto informace musí být následně přezkoumatelné v řízení před Ústavním soudem. Odkaz na negativní vývoj epidemické situace, na kterém jsou založena vyjádření vlády k podanému návrhu navrhovatelky, je totiž "pouze" specifikací legitimního cíle, jenž je napadenou úpravou sledován, nic však již nevypovídá o racionálním vztahu mezi tímto cílem a zvoleným opatřením či dokonce o nezbytnosti takového opatření. Jakkoliv je Ústavní soud při posuzování vhodnosti a nezbytnosti posuzovaného opatření připraven poskytnout vládě značný prostor pro formulaci právní úpravy (právě s ohledem na obtížnou, dynamickou a fakticky nepřehlednou situaci), ani tento zdrženlivý přístup nemůže ospravedlnit postup vlády, která své opatření nebyla schopna podepřít racionálními argumenty.
92. Pokud konečně vláda v obou citovaných vyjádřeních argumentuje zahraniční právní úpravou, spočívající často rovněž v zákazu prodeje se stanovenými výjimkami, uvádí k tomu Ústavní soud, že v řadě zemí (Rakousko, Polsko, Bavorsko) jsou krizová opatření vlády a ministerstev odůvodňována (příkladmý výčet obsahující konkrétní odkazy viz např. text J. Wintra Neodůvodněná krizová opatření vlády odporují principům demokratického právního státu, in Právo a krize, 30. 1. 2021, https://pravoakrize.net/neoduvodnena-krizova-opatreni-vlady-odporujiprincipum-demokratickeho-pravniho-statu/). Vládou uváděný komparativní argument je proto "dvousečný": lze jím totiž dovodit nejen podobný postup exekutivních orgánů jiných evropských zemí v době pandemie z hlediska stanovení zákazů a výjimek z nich, nýbrž také požadavek odpovídajícího odůvodňování těchto opatření. Lapidárně vyjádřeno, z těchto příkladů je patrno, že i v tak hektické a vypjaté situaci není možno rezignovat na přiměřené odůvodňování restriktivních opatření.
93. Lze tak shrnout, že Ústavní soud si je dobře vědom toho, že na právní předpisy vydávané v době vyhlášeného nouzového stavu nelze klást stejné nároky jako za "klidného počasí", tzn. není např. nezbytné vždy trvat na formalizované podobě důvodové zprávy. Současně však nelze připustit ani opačný extrém: situaci, kdy vláda dokonce ani v řízení o abstraktní kontrole norem před Ústavním soudem, kdy je přezkoumáváno konkrétní krizové opatření, není schopna či ochotna uvést žádné relevantní a konkrétní důvody, proč je daný zákaz nezbytný, proč nelze vystačit s méně robustními zásahy do základních práv a v čem spočívá racionalita uvedených výjimek. Jakkoliv je totiž z povahy věci zřejmé, že některé z těchto výjimek jsou skutečně nezbytné (např. prodej potravin, léků nebo pohonných hmot), vyžaduje řada jiných výjimek přesvědčivé vysvětlení, ze kterého by teprve bylo patrno, že se ze strany vlády nejedná o nepřípustnou libovůli (např. navrhovatelkou zmiňovaná květinářství nebo prodejny zbraní a střeliva).
94. Toto odůvodnění přitom není jen nezbytným podkladem pro přezkum prováděný Ústavním soudem, nýbrž také pro společenskou akceptaci, a tedy i legitimitu krizových opatření. Jak je již uvedeno shora, ústavní systém České republiky je založen na primátu jednotlivce před státem a navazuje tak konzistentně na učení o společenské smlouvě. Tomuto pojetí je však bytostně cizí postup, kdy exekutivní orgán vydává opatření velmi zásadně zasahující do základních práv těchto jednotlivců, aniž by přitom byla tato opatření řádně a racionálně odůvodněna. V takovém případě totiž pochopitelně klesá i jejich legitimita a ochota je důsledně akceptovat občany.
95. Proto Ústavní soud napadený bod I./1 usnesení vlády č. 31/2021 Sb. z důvodu porušení čl. 1 odst. 1 Ústavy a čl. 2 odst. 3, čl. 4 odst. 4 ve spojení s čl. 26 odst. 1 Listiny zrušil.