IV./c
Ústavní kritéria pro vyhlášení stavu legislativní nouze a projednání návrhu zákona ve zkráceném řízení podle § 99 jednacího řádu Poslanecké sněmovny
110. Navrhovatelé shledávají nesoulad způsobu přijetí napadeného zákona v tom, že k jeho projednání došlo ve zkráceném řízení ve stavu legislativní nouze, aniž by byly dány zákonné důvody pro jeho vyhlášení. Uvedený zákonný institut umožňuje za mimořádných okolností urychlit projednání vládních návrhů zákonů ve zkráceném jednání. Obsahovým smyslem či účelem tohoto institutu je přitom zabránění nevratných nebo obtížně reparovatelných škod na základních zájmech členů společnosti anebo zabránění reálných značných škod na majetku (stávajícím či očekávaném) státu.
111. Jednací řád Poslanecké sněmovny ve svém § 99 odst. 1 umožňuje "za mimořádných okolností, kdy jsou zásadním způsobem ohrožena základní práva a svobody občanů nebo kdy státu hrozí značné hospodářské škody", vyhlásit stav legislativní nouze. Tento stav vyhlašuje na návrh vlády svým rozhodnutím předseda Poslanecké sněmovny, který je (na základě žádosti vlády) rovněž oprávněn rozhodnout o tom, že se vládní návrh zákona projedná ve zkráceném jednání (§ 99 odst. 2 jednacího řádu). V takovém případě přikáže tento návrh jednomu z výborů a stanoví mu nepřekročitelnou lhůtu pro jeho rozhodnutí. Poslanecká sněmovna ještě před projednáním pořadu schůze posoudí svým usnesením, zda stav legislativní nouze trvá. Před projednáním konkrétního vládního návrhu zákona je zase povinna posoudit, zda jsou podmínky pro jeho projednání ve zkráceném jednání. Dospěje-li k závěru, že tyto podmínky jsou dány, projedná návrh zákona přímo ve druhém čtení, přičemž je oprávněna rozhodnout o upuštění od obecné rozpravy, jakož i omezení řečnické doby na pět minut a na návrh příslušného výboru též o omezení podrobné rozpravy pouze na některé části zákona. Bezprostředně nato se může konat třetí čtení návrhu zákona. Samotná procedura přijetí návrhu zákona ve zkráceném jednání v rámci vyhlášeného stavu legislativní nouze je pak podrobně upravena v § 99 odst. 3 až 9 jednacího řádu.
112. Z uvedeného je zřejmé, že projednání návrhu zákona ve zkráceném jednání se významným způsobem odlišuje od běžného průběhu zákonodárného procesu, neboť k němu dochází zpravidla již během několika dnů za významného omezení práv jednotlivých účastníků zákonodárného procesu. Tato omezení se přitom významným způsobem dotýkají i výše uvedených ústavních principů dopadajících na zákonodárný proces, včetně práv parlamentní opozice, a ve významné míře relativizují základní funkce parlamentní diskuse (srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 55/10, body 86 a 87). V této souvislosti je třeba připomenout, že Ústavní soud ve svých nálezech sp. zn. Pl. ÚS 12/10 a sp. zn. Pl. ÚS 55/10 vymezil ústavní meze pro projednávání návrhu zákona ve stavu legislativní nouze. V prvním z uvedených nálezů konstatoval, že "rozhodnutí o tom, zda hrozí hospodářské škody, není rozhodováním o škodách v právním slova smyslu, ale vychází z úvah o širších politických konsekvencích" (bod 17), přičemž přiznal relevanci i té skutečnosti, že se pro potvrzení stavu legislativní nouze vyslovila výrazná většina poslanců (bod 18). Na uvedený právní závěr navázal Ústavní soud i v posléze zmíněném nálezu, ve kterém zdůraznil odpovědnost vlády za posouzení hrozby případných závažných důsledků pro základní práva a svobody, bezpečnost státu nebo majetkové hodnoty. "[L]ze předpokládat, že právě vláda je s ohledem na svoji působnost a rozsah kompetencí nejvhodnějším orgánem pro to, aby dokázala dostatečným způsobem a v relativně krátkém období vyhodnotit závažnost určitých okolností, a to i při případném omezeném rozsahu informací, a na jejím základě posoudit důvodnost urychleného projednání určitého návrhu zákona ve stavu legislativní nouze." (nález sp. zn. Pl. ÚS 55/10, bod 82) Současně je přitom otázka trvání stavu legislativní nouze a projednání vládního návrhu zákona ve zkráceném řízení plně v rukou Poslanecké sněmovny, jež může svým hlasováním takovémuto způsobu projednání předlohy zabránit (bod 78 citovaného nálezu).
113. Míra uvážení vlády a Poslanecké sněmovny spojená s určením způsobu projednávání návrhu zákona však není bezbřehá, nýbrž její meze vyplývají z ústavní funkce zákonodárné procedury, včetně požadavku dostatečného časového prostoru a řádného projednání návrhu zákona za současného respektování práv parlamentní opozice. Úlohou jednacího řádu je stanovit v tomto směru obecná pravidla zákonodárného procesu, včetně případných výjimek, při nichž sice dochází ve významném rozsahu k omezení ústavních principů vztahujících se k legislativnímu procesu, avšak za existence legitimního a ústavně aprobovatelného důvodu. Takováto výjimka je stanovena dokonce přímo na úrovni ústavního pořádku, když čl. 8 ústavního zákona č. 110/1998 Sb., o bezpečnosti České republiky, stanoví možnost projednat vládní návrh zákona ve zkráceném jednání, a to v době stavu ohrožení státu nebo válečného stavu. S ohledem na ústavní charakter tohoto omezení, jakož i smysl ústavněprávní reglementace zkráceného projednávání, kterým je ochrana práv a principů ovládajících legislativní proces v demokratickém právním státě, lze přitom připustit vymezení dalších případů zkráceného řízení na úrovni zákona (jednacího řádu) jen za předpokladu širokého konsenzu v Parlamentu anebo (a) odpovídá-li typová závažnost situací, v nichž dojde ke zkrácení řízení, závažnosti situací, s nimiž počítá ústavní pořádek pro zkrácené projednávání návrhů zákonů (srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 55/10, bod 80).
114. Projednání návrhu zákona ve zkráceném jednání ve stavu legislativní nouze představuje zákonem stanovenou výjimku z řádné zákonodárné procedury, jejíž důvodnost je založena nikoliv na konsenzu mezi poslanci napříč politickým spektrem, nýbrž na závažnosti situace, na kterou je podle názoru vlády třeba bezprostředně reagovat přijetím zákona nebo jeho změnou. Ustanovení § 99 odst. 1 jednacího řádu vymezením důvodů pro vyhlášení stavu legislativní nouze neomezilo aplikaci tohoto postupu na určité konkretizované okolnosti (jak to činí čl. 8 zákona o bezpečnosti České republiky), nýbrž stanovilo intenzitu jejich závažnosti. Zkrácené jednání je tak podmíněno existencí mimořádné okolnosti a intenzitou možného negativního důsledku na jednu z obecně vymezených chráněných hodnot - práva a svobody občanů, bezpečnost státu nebo ochrana majetku.
115. Za mimořádnou okolnost ve smyslu výše uvedeného ustanovení je možno považovat jen takovou okolnost, která se zjevně vymyká běžnému průběhu politických procesů vnitřních a vnějších, anebo může jít o okolnost, jakou představují přírodní katastrofy (nález sp. zn. Pl. ÚS 55/10, bod 84). Samotnou důvodnost vyhlášení stavu legislativní nouze je nezbytné posuzovat s ohledem na dobu rozhodování a rozsah informací, jež byly v této době k dispozici. Dále je nezbytné poměřovat též intenzitu důvodů stavu legislativní nouze ve vztahu k omezení dotčených ústavních principů, neboť zájem na zabránění nebo odstranění jejích důsledků by měl s ohledem na chráněné hodnoty podle § 99 odst. 1 jednacího řádu v konkrétním případě převážit nad zájmem na řádném průběhu legislativní procedury. Musí být zřejmé, jaké konkrétní důsledky podle vlády hrozí pro hodnoty vymezené v tomto ustanovení, tedy co odůvodňuje závěr o hrozbě značných hospodářských škod nebo ohrožení základních práv a svobod nebo bezpečnosti státu. Tyto důvody přitom nesmí být svévolné a konkrétní návrh zákona, jehož projednání ve zkráceném řízení vláda navrhuje, musí být schopný zamezit vzniku nebo trvání předmětného ohrožení veřejného zájmu (nález sp. zn. Pl. ÚS 55/10, bod 85). V této souvislosti Ústavní soud zdůrazňuje, že jeho úlohou není být odvolací instancí ve vztahu k důvodnosti institutu vyhlášení legislativní nouze, ale ochrana ústavních principů vztahujících se k legislativnímu procesu před případným zneužíváním tohoto institutu k obcházení řádné zákonodárné procedury.
116. Uvedené představuje pouze základní vymezení, jakým se institut legislativní nouze v obecné rovině promítá do ústavních principů, přičemž v této souvislosti Ústavní soud v plném rozsahu odkazuje na právní závěry obsažené v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 55/10, část V.C).