IV./d
Přezkum ústavnosti projednání napadeného zákona ve stavu legislativní nouze
117. Ústavní soud přistoupil k posouzení důvodnosti vyhlášení stavu legislativní nouze, v němž byl napadený návrh zákona projednán. Jak již bylo uvedeno, rozhodnutí předsedkyně Poslanecké sněmovny č. 7 ze dne 29. října 2010, jakož i usnesení vlády č. 759 ze dne 26. října 2010 odůvodňují vyhlášení stavu legislativní nouze stručně "hrozbou značných hospodářských škod". Bližší zdůvodnění vyhlášení stavu legislativní nouze je možné vyvodit z vyjádření předsedy vlády Petra Nečase na 7. schůzi Poslanecké sněmovny dne 27. října 2010 a na její 8. schůzi dne 2. listopadu 2010 (rovněž jsou blíže rozvedeny v rekapitulovaném vyjádření předsedy vlády ze dne 27. ledna 2011 v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 55/10, bodech 43 a 44). Z uvedených vyjádření vyplývá, že důvodem vyhlášení stavu legislativní nouze byla nezbytnost přijetí všech předmětných vládních návrhů zákonů do konce roku, protože návrh zákona o státním rozpočtu na rok 2011 vycházel z toho, že tyto zákony nabudou účinnosti dne 1. ledna 2011. Hrozba značných hospodářských škod státu tedy měla spočívat v tom, že státní rozpočet by vycházel z neexistujícího právního stavu, v důsledku čehož by došlo k prohloubení deficitu veřejných financí. Tato skutečnost by měla zároveň vliv na hodnocení důvěryhodnosti České republiky na finančních trzích, což by se projevilo ve snížení ratingu a zdražení dluhové služby. Mimořádná okolnost byla spatřována s ohledem na údajnou "obstrukci" ze strany parlamentní opozice, která za situace, kdy nebylo možné projednat všechny předmětné návrhy vládních zákonů běžnou procedurou tak, aby nabyly účinnosti nejpozději ke konci roku, neumožnila jejich urychlené projednání v již prvním čtení (§ 90 odst. 2 jednacího řádu) nebo při zkrácení lhůty pro jejich projednání v příslušných výborech na 15 dnů (§ 91 odst. 2 jednacího řádu). Z jeho vyjádření vyplývá, že právě v uvedené "obstrukci" ze strany parlamentní opozice spatřovala vláda stěžejní důvod, pro který musela přistoupit ke zpětvzetí původních návrhů zákonů a k přijetí usnesení, jimiž navrhla jejich nové projednání ve stavu legislativní nouze ve zkráceném jednání.
118. Ke skutkovým okolnostem týkajícím se posouzení důvodnosti stavu legislativní nouze, v jehož rámci byl projednán napadený zákon, se Ústavní soud vyjádřil v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 55/10 (část VI.). V dané věci posuzoval ústavnost způsobu přijetí zákona č. 347/2010 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s úspornými opatřeními v působnosti Ministerstva práce a sociálních věcí, tedy jednoho ze čtyř zákonů projednaného ve zkráceném jednání ve stavu legislativní nouze vyhlášeném na základě výše uvedeného rozhodnutí předsedkyně Poslanecké sněmovny č. 7 ze dne 29. října 2010. Právní závěry obsažené v tomto nálezu ve vztahu k posouzení důvodnosti vyhlášení stavu legislativní nouze, jakož i následným ústavněprávním konsekvencím porušení § 99 odst. 1 jednacího řádu se přitom v dané věci uplatní v plném rozsahu, neboť se jedná o týž stav legislativní nouze. Nic na tom přitom nemění ani skutečnost, že na rozdíl od uvedené věci se v případě projednávání návrhu napadeného zákona ve zkráceném jednání konala i obecná rozprava, neboť tato skutečnost nemění nic na podstatě omezení řádné zákonodárné procedury. Z těchto důvodů Ústavní soud na toto odůvodnění v plném rozsahu odkazuje a v této části se omezuje pouze na jeho shrnutí, resp. doplnění s ohledem na některá specifika legislativního procesu, jež se vztahují k napadenému zákonu.
119. Napadený zákon byl Poslaneckou sněmovnou projednán ve zkráceném jednání ve stavu legislativní nouze, aniž by pro takovýto postup byly dány důvody stanovené § 99 odst. 1 jednacího řádu. K přijetí napadeného zákona tímto postupem totiž došlo v reakci na nesouhlas opozice s urychlením projednávání vládních návrhů zákonů, s jejichž přijetím do 31. prosince 2010 počítal vládní návrh státního rozpočtu, a to za situace, kdy s ohledem na standardní dobu zákonodárného procesu (včetně předpokládaného neschválení návrhu zákona v Senátu) bylo možné předpokládat, že nedojde k jeho včasnému přijetí. Zkrácené jednání tak bylo odůvodněno zcela standardní politickou situací, kdy opozice využila procesních prostředků stanovených jednacím řádem k prosazení svého nesouhlasného stanoviska vůči vládním návrhům zákona, kterými vládní většina prosazovala své politické priority.
120. Uplatnění námitek podle § 90 odst. 2 a § 91 odst. 2 jednacího řádu ze strany opozice při projednávání návrhu napadeného zákona, jež směřovaly toliko k dodržení řádné legislativní procedury při projednávání návrhu zákona, nelze podle názoru Ústavního soudu považovat za mimořádnou okolnost ve smyslu § 99 odst. 1 jednacího řádu. Obě uvedená ustanovení jsou projevem ochrany práv parlamentní opozice (menšiny), v tomto případě ochrany před zásadním omezením struktury a doby trvání zákonodárné procedury, neboť právní úprava takové zkrácení umožňuje pouze za souhlasu výrazné většiny poslanců přesahující tři čtvrtiny jejich celkového počtu. Jednalo se tedy o využití práva, které jednací řád Poslanecké sněmovny svěřuje kvalifikované menšině poslanců k ochraně jejich práv (nález sp. zn. Pl. ÚS 55/10, body 91, 92 a 94).
121. Uvedený postup opozice přitom nelze považovat za mimořádnou okolnost ani v kontextu toho, že návrh zákona o státním rozpočtu na rok 2011, který vláda předložila Poslanecké sněmovně současně s původními návrhy zákonů, předpokládal z hlediska struktury jeho příjmů a výdajů přijetí všech předmětných vládních návrhů zákonů nejpozději do konce roku 2010. Zákon o státním rozpočtu má nepochybně zásadní politický význam, neboť závazným způsobem stanovuje především strukturu výdajů státního rozpočtu a umožňuje tak prostřednictvím přerozdělení příjmů ze státního rozpočtu uskutečňovat vládě její politické priority (srov. nález ze dne 12. února 2002 sp. zn. Pl. ÚS 21/01, N 14/25 SbNU 97; 95/2002 Sb.). Prosazení těchto priorit však nelze provést pouze na úrovni státního rozpočtu, nýbrž musí k němu dojít z hlediska právní úpravy stanovující jeho příjmy a mandatorní výdaje, tedy prostřednictvím změn zvláštních zákonů umožňujících dosažení požadovaných změn na příjmové nebo výdajové stránce státního rozpočtu. Je zodpovědností každé vlády, aby při sestavování návrhu zákona o státním rozpočtu vycházela z platných právních předpisů, a v případě, že považuje za účelné dosáhnout jejich změny, aby včas realizovala své oprávnění podat odpovídající návrh zákona, jehož prostřednictvím by dosáhla požadovaných změn. I kdyby přitom v důsledku takového opoždění došlo k nepřijetí zákona o státním rozpočtu před prvním dnem rozpočtového roku, nejednalo by se samo o sobě o mimořádnou okolnost, neboť důsledky této situace předvídá právní úprava rozpočtového provizoria ve smyslu § 9 zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), ve znění pozdějších předpisů. Jedná se tedy o pravidelně se opakující proces přijímání státního rozpočtu a standardní způsob prosazování rozpočtové politiky vlády prostřednictvím příslušných legislativních změn (nález sp. zn. Pl. ÚS 55/10, body 92, 93 a 94).
122. Akceptace důvodnosti vyhlášení stavu legislativní nouze za těchto okolností by mohla mít do budoucna neblahé důsledky, kdy by prakticky bylo možné kdykoliv zásadním způsobem omezit (nebo dokonce vyloučit) parlamentní diskusi a znemožnit tak projednávání návrhů zákonů v řádné legislativní proceduře, a to pouze s odkazem na to, že vlastní návrh zákona o státním rozpočtu na příští rok přijetí těchto právních norem předvídá a je na jejich existenci vázán. Do příjmů nebo výdajů státního rozpočtu se totiž promítá téměř každý návrh zákona, pročež by takovýto postup znemožnil parlamentní opozici vyjádřit se k návrhům zákonů a učinil by ji zcela závislou na vůli parlamentní většiny (nález sp. zn. Pl. ÚS 55/10, bod 94). Ústavní soud se přitom neztotožňuje ani s tím, aby za dostatečný důvod omezení ústavních principů vztahujících se k legislativnímu procesu bylo možné bez dalšího považovat pouze (odkaz na) obecné a hypotetické riziko, nepodložené žádnými konkrétními daty, že by případné nepřijetí návrhu zákona mohlo mít negativní dopad na hodnocení České republiky ze strany ratingových agentur, resp. negativní reakci ze strany finančních trhů, i když sám nezpochybňuje význam uvedených faktorů pro stav veřejných financí, jakož i možnost České republiky prosazovat své zájmy a zájmy jejích občanů (nález sp. zn. Pl. ÚS 55/10, bod 95).
123. Vyhlášení stavu legislativní nouze a projednání návrhu zákona ve zkráceném jednání zásadním způsobem mění strukturu zákonodárného procesu a omezuje jeho podstatu na samotné vyslovení souhlasu nebo nesouhlasu. Tento postup lze akceptovat jen jako výjimku z pravidla, a to za předpokladu zvlášť závažných důvodů (viz výše), kdy zájem na bezprostředním přijetí zákona v kontextu konkrétních okolností převáží nad obecnými požadavky, které ve vztahu k zákonodárnému procesu vyplývají z ústavního pořádku. Jak již bylo zdůrazněno, orgánem primárně příslušným k posouzení, zda se o takovouto situaci jedná, je vláda a posléze Poslanecká sněmovna, nikoliv Ústavní soud. Nelze však akceptovat využití tohoto mimořádného institutu jako běžného nástroje omezení zákonodárné procedury parlamentní většinou, kdykoliv opozice vysloví nesouhlasný postoj k návrhu zákona a k zabránění nebo oddálení jeho přijetí využije jednacím řádem stanovené prostředky.
124. Má-li zákonodárná procedura plnit nejen funkci hlasování, nýbrž být též garancí svobodné politické soutěže, nelze případný požadavek její racionalizace (ve vztahu k negativním důsledkům případné obstrukce ze strany parlamentní menšiny) uskutečňovat prosazením stavu legislativní nouze ze strany vlády a s ní spojené parlamentní většiny. Přisvědčení jejich postupu by za situace, kdy vláda nebyla schopna artikulovat jiný jeho důvod než nesouhlas opozice s vládními návrhy zákonů, resp. nezbytnost přijetí zákonů před začátkem rozpočtového roku, protože z nich již vychází předložený návrh státního rozpočtu, by vlastně znamenalo přiznat řádné zákonodárné proceduře, včetně jejích jednotlivých stadií, pouhý význam fasády parlamentarismu, jež nemá žádný smysl a jež může být omezena kdykoliv, kdy se s ohledem na její časový aspekt jeví aktuální většině nadbytečnou. S takovýmto pojetím zákonodárné procedury, jak již bylo uvedeno výše (část IV./b), se však Ústavní soud zásadně neztotožňuje a řádnou zákonodárnou proceduru chápe právě jako garanci volné politické soutěže a v jejím rámci též práv politické opozice.
125. Ústavní soud proto i v této věci dospěl k závěru, že v posuzovaném případě nebyl dán legitimní a ústavně aprobovatelný důvod umožňující vyhlášení stavu legislativní nouze podle § 99 odst. 1 jednacího řádu, pročež byla všechna rozhodnutí orgánů Poslanecké sněmovny činěná k návrhu vlády, jakož i samo rozhodnutí o trvání stavu legislativní nouze a o trvání podmínek pro projednání napadeného zákona ve zkráceném jednání učiněna v rozporu se shora vysvětlenými aspekty charakterizujícími ústavní demokratický princip. Napadený zákon byl tedy přijat postupem, který byl v rozporu s čl. 1 odst. 1, čl. 5 a čl. 6 Ústavy a čl. 22 Listiny.
126. Nad rámec uvedeného považuje Ústavní soud za nezbytné vyjádřit se i k otázce svolání mimořádné schůze k projednání čtyř návrhů zákonů, včetně napadeného zákona. K tomuto svolání došlo v takové časové tísni, že nejen opoziční, ale ani vládní poslanci nebyli reálně schopni zkontrolovat byť jen totožnost předlohy s předchozí předlohou vládního návrhu zákona, natož pak seznámit se podrobně s jeho obsahem a posoudit tak jeho možné dopady (srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 55/10, bod 99). Ústavní soud zdůrazňuje, vycházeje z již uvedených ústavních východisek, že časový rozdíl mezi svoláním a konáním schůze parlamentní komory má poslancům fakticky umožnit zúčastnit se této schůze a seznámit se s jejím obsahem a jednotlivými body. Posouzení, zda tomu tak v daném případě bylo, však není pouze otázkou nějakého abstraktního časového určení, nýbrž závisí i na posouzení okolností, za nichž byla schůze svolána. V daném případě došlo ke svolání mimořádné schůze v průběhu jiné řádné schůze, a to k bodům - návrhům zákonů, s nimiž byli poslanci obeznámeni ještě na minulé schůzi. Lze konstatovat, že v daném případě nelze otázku akceptovatelnosti svolání mimořádné schůze ke čtyřem návrhům zákonů posuzovat izolovaně od důvodnosti vyhlášeného stavu legislativní nouze. Pokud by totiž byl důvodný, tak by bylo logickým důsledkem této procedury, že k jeho projednání dojde ve 2. a 3. čtení během několika dní. V daném případě proto na tento postup dopadají výše uvedené důvody protiústavnosti projednání napadeného zákona ve stavu legislativní nouze. Postup předsedkyně Poslanecké sněmovny, která svolala předmětnou schůzi v takto krátkém čase, aniž by jej Ústavní soud na tomto místě hodnotil obecně z hlediska ústavnosti, lze ale nepochybně označit za postup nežádoucí, k němuž by mělo docházet pouze výjimečně a ze závažných důvodů.