IV./b
Ústavní konformita zákonodárné procedury - obecná východiska
103. Vzhledem ke struktuře argumentace navrhovatelů posoudil Ústavní soud nejdřív otázky kompetence a ústavní konformity legislativního procesu ve vztahu k Poslanecké sněmovně. Poněvadž o její kompetenci přijmout napadený zákon ve smyslu čl. 15 odst. 1 Ústavy neměl pochybnosti, zaměřil se na způsob projednávání a schvalování napadeného zákona, vůči kterému směřovaly i navrhovateli uplatněné námitky. V tomto směru považoval za nezbytné shrnout relevantní ústavní východiska, na nichž založil vlastní přezkum předmětné procedury.
104. Ústavní soud ve své dosavadní judikatuře opakovaně zdůraznil nezbytnost dodržování procedurálních pravidel a respektování demokratických principů v zákonodárném procesu. Ve svém rozhodnutí ze dne 15. února 2007 sp. zn. Pl. ÚS 77/06 (N 30/44 SbNU 349; 37/2007 Sb.) uvedl, že "i Parlament, resp. jeho obě komory nemohou postupovat libovolně, ale jsou vázány právem. Při výkonu legislativní činnosti jsou tak vázány především Ústavou a s ní konformně vykládanými jednacími řády, jakož i ustálenou praxí parlamentní komory a jejích orgánů, kterou lze díky dlouhodobému opakování považovat za nepsanou část legislativní procedury, lze-li ji shledat za souladnou s vyššími hodnotami tvorby práva, demokratického politického systému apod." (bod 38). Tento důraz na řádnost (bezvadnost) průběhu legislativního procesu přitom není pouhým apelem ve vztahu k zákonodárci, aby jako orgán veřejné moci postupoval při jejím výkonu v souladu se zákonem, nýbrž je výrazem toho, že zákonná úprava legislativního procesu má rovněž garantovat jeho soulad s ústavním pořádkem.
105. Je mimo jakoukoliv pochybnost, že zákonodárná procedura je rámcově vymezena již na úrovni ústavního pořádku, a to především co se týče kompetence a účasti jednotlivých orgánů veřejné moci na jejím výkonu, stanovení požadovaných většin pro přijímání rozhodnutí, jakož i formálních náležitostí zákona. Součástí těchto požadavků však nejsou jen relativně určitá procesní pravidla stanovená Ústavou, nýbrž i některé ústavní principy, k jejichž konkretizaci dochází až na úrovni zákona, tedy jednacích řádů obou komor. Jedná se v první řadě o demokratický princip plynoucí z čl. 1 odst. 1 Ústavy, představující jednu z podstatných náležitostí demokratického právního státu. Tento princip se přitom nevyčerpává pouhým většinovým rozhodnutím demokraticky zvolených poslanců nebo senátorů, ale vyplývají z něj požadavky i ve vztahu ke způsobu (průběhu) projednávání návrhu zákona. V tomto směru lze ústavní relevanci přiznat též dalším principům, především zákazu svévole, principu ochrany menšin při přijímání politických rozhodnutí, požadavku demokratické kontroly, jak ze strany poslanců a senátorů, tak i ze strany veřejnosti, a nakonec, nikoliv však v poslední řadě, principu volné soutěže politických sil (blíže k těmto základním východiskům srov. nález ze dne 1. března 2011 sp. zn. Pl. ÚS 55/10, části V.A a V.B; 80/2011 Sb.).
106. Zákonodárná procedura v obou komorách Parlamentu musí především umožnit osobám na ní zúčastněným "reálné posouzení a projednání předlohy parlamentem" (nález ze dne 31. ledna 2008 sp. zn. Pl. ÚS 24/07, část X/a; N 26/48 SbNU 303; 88/2008 Sb.). Jednotliví poslanci nebo senátoři musí mít skutečnou možnost seznámit se s obsahem předloženého návrhu zákona a zaujmout k němu stanovisko v rámci jeho projednávání v příslušné komoře Parlamentu nebo v jejích orgánech. Možnost veřejně přednést stanovisko k návrhu zákona na parlamentní půdě přitom svým významem přesahuje subjektivní právo poslance. Umožňuje totiž ve vztahu k ostatním poslancům, jakož i veřejnosti konfrontaci důvodů pro přijetí nebo nepřijetí návrhu zákona. Volení zástupci občanů musí v přímé konfrontaci s názory svých oponentů veřejně zdůvodňovat a obhajovat důvodnost svých návrhů. K přijetí rozhodnutí tak dochází až poté, co byly tímto způsobem formulovány důvody pro i proti přijetí návrhu zákona. Jednotliví poslanci a senátoři, aniž by tím byla dotčena jejich možnost hlasovat svobodně, podle svého nejlepšího vědomí a svědomí, tak budou rozhodovat s vědomím argumentů obou stran. Tím je zároveň umožněno veřejnosti nejen kontrolovat jejich činnost, tedy mít možnost poznat, zda a z jakých důvodů určitý návrh podpořili nebo nikoliv, nýbrž ve své podstatě i nepřímo participovat na zákonodárném procesu, neboť diskuse uvnitř široké veřejnosti, jakož i z ní vyplývající souhlas nebo kritika vždy ovlivňují i rozhodování individuálních poslanců a senátorů.
107. Takto formulované požadavky otevřenosti, veřejnosti a kontroly zákonodárného procesu považuje Ústavní soud za imanentní součást demokratického principu. Možnost konfrontace postojů na parlamentní půdě je přitom současně zárukou svobodné soutěže politických sil, tedy jednoho ze základních komponentů demokratického státu, jenž nachází své výslovné vyjádření v čl. 5 Ústavy a čl. 22 Listiny. Tyto ústavní principy chrání pouze samotnou možnost parlamentní diskuse, nikoliv možnost reálně ovlivnit výsledek konečného hlasování. Princip většinového rozhodování tím není nijak dotčen. Lze naopak zdůraznit, že tím dochází k reálnému naplnění jeho neoddělitelného komponentu, kterým je povinnost většiny dbát ochrany menšin při příjímání politických rozhodnutí (čl. 6 Ústavy). V případě zákonodárné procedury se tato ochrana vztahuje na postavení parlamentní opozice (srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 55/10, bod 70). V této souvislosti Ústavní soud připomíná, že "v parlamentu se také odráží idea pluralismu, která je základem a znakem každé svobodné společnosti. V parlamentní rozpravě, a přirozeně i v práci jednotlivých výborů parlamentu se dostává ke slovu opozice, která tak zároveň realizuje kontrolu, kterou lze chápat jako jeden ze základních znaků právního státu. Často jen v parlamentu dostávají příležitost k vyjádření tzv. slabé zájmy, tj. zájmy takových společenských skupin, které nedisponují takovou kapacitou k prosazení se. Právě tyto vlastnosti parlamentních rozprav ukazují na zvláštní úlohu parlamentu při vyrovnávání a při integraci zájmů. Všechny tyto principy je třeba zohledňovat při úpravě i vykonávání procedury vztahující se k návrhům zákonů" (sp. zn. Pl. US 77/06, bod 56; k významu parlamentní opozice srov. též sp. zn. Pl. ÚS 24/07, část X/a, a sp. zn. Pl. ÚS 55/10, bod 72 až 76).
108. Nakonec reálná možnost naplnění funkce parlamentní procedury z hlediska ústavních principů předpokládá "vytvoření dostatečného časového prostoru k parlamentnímu projednání zákonné předlohy" (sp. zn. Pl. ÚS 24/07, část X/a). Uvedený časový aspekt parlamentní procedury je zároveň nezbytným předpokladem, aby parlamentní diskuse obecně mohla dostát své legitimační funkci. Je tedy nezbytné, aby umožnila zúčastněným osobám, zejména zástupcům parlamentní opozice, dostatečný časový prostor v rámci projednávání návrhu zákonů, aby se s nimi mohly reálně seznámit, posoudit je a zaujmout k nim kvalifikovaně stanovisko, které budou moci následně prezentovat v parlamentní rozpravě nebo v rámci jednání výborů, případně jiných orgánů. Jak dále zdůraznil Ústavní soud, právě ve vymezeném časovém a procedurálním rámci projednání zákona "se promítá ochrana ústavních garancí reálného fungování parlamentarismu" (sp. zn. Pl. ÚS 24/07, část X/a). I ve vztahu k tomuto požadavku přitom nelze opomenout širší význam parlamentní diskuse ve vztahu k možnosti veřejnosti seznámit se s legislativní předlohou a jejími důvody, formulovat k ní svá stanoviska a tímto způsobem i ovlivňovat samotný její průběh a rozhodování jednotlivých zákonodárců. Omezení zákonodárného procesu pouze na několik dní by takovouto možnost fakticky vyloučilo.
109. Garantování uvedených principů na úrovni jednoduchého práva je jednou z funkcí jednacích řádů obou komor. Ty mají vytvořit obecná pravidla pro projednávání zákonných předloh, jež mohou obsahovat i účinné mechanismy, jakými může parlamentní většina na jedné straně bránit nemožnosti přijetí většinového rozhodnutí z důvodů obstrukcí parlamentní opozice, jež ale současně umožňují parlamentní opozici chránit svá práva proti zásadním omezením ze strany většiny (srov. sp. zn. Pl. ÚS 55/10, bod 73). Není přitom apriorně vyloučena ani možnost, že v odůvodněných případech bude pro projednání návrhu zákona připuštěna jednacím řádem zvláštní procedura, která by se významným způsobem dotýkala výše uvedených ústavních principů. V tomto případě však účel takovéto procedury musí odůvodňovat jejich omezení.